(1)

W dniu 1 kwietnia 2025 r. Republika Estońska, reprezentowana przez Ministerstwo Finansów, przedłożyła Komisji wniosek na podstawie art. 35 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE („wniosek”) w imieniu AS Eesti Post („Eesti Post” lub „wnioskodawca”), które jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność będącą przedmiotem tego wniosku. Zgodnie z wymogami art. 1 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/1804 (2) wniosek zawiera informacje określone w załączniku I do tej decyzji wykonawczej.

(2)

Wnioskodawca jest operatorem świadczącym usługi pocztowe w Estonii i podmiotem zamawiającym w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/25/UE. Eesti Post jest jedynym operatorem świadczącym usługę powszechną w Estonii (3). Wniosek dotyczy działalności związanej ze świadczeniem pewnych usług pocztowych oraz usług innych niż usługi pocztowe, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 13 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2014/25/UE, świadczonych przez wnioskodawcę na terytorium Estonii. Usługi, których dotyczy wniosek, jak opisano we wniosku, są następujące:

(3)

Jeśli chodzi o kategorię „międzynarodowe (standardowe i ekspresowe) usługi doręczania paczek (przychodzących, wychodzących)”, po wymianie korespondencji z Komisją wnioskodawca wskazał, że po dokonaniu przeglądu tej kategorii nie chce już włączać międzynarodowych ekspresowych usług doręczania paczek do zakresu wniosku (4). W związku z tym w odniesieniu do tej kategorii usług niniejsza decyzja dotyczy wyłącznie międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek (zob. motyw 22 i sekcja 3.2.1.3).

(4)

Jeśli chodzi o kategorię „międzynarodowe (standardowe) usługi doręczania paczek”, wnioskodawca twierdzi, że kategoria ta obejmuje doręczanie listów maxi o masie do 2 kg objętych zakresem powszechnej usługi pocztowej świadczonej przez Eesti Post, ponieważ wspomniane listy maxi można de facto uznać za „bardzo małe paczki” (5) dostarczane na poziomie międzynarodowym (6). Komisja zgadza się z opinią wnioskodawcy, że listy maxi i bardzo małe paczki powinny stanowić część tego samego rynku; należy je jednak odróżnić od międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek (zob. sekcja 3.2.1.4).

(5)

Jeśli chodzi o kategorię „usługi logistyczne świadczone przez stronę trzecią i czwartą (działalność międzynarodowa)”, po wymianie różnej korespondencji z Komisją wnioskodawca przyznał, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma już zastosowania do zamówień udzielanych w celu świadczenia usług logistycznych przez stronę trzecią i czwartą i zgodził się, że zakres wyłączenia należy ograniczyć poprzez usunięcie tej kategorii z zakresu wniosku (7). W związku z tym niniejsza decyzja nie dotyczy tej kategorii.

(6)

Wnioskowi nie towarzyszyło uzasadnione i poparte dowodami stanowisko przyjęte przez niezależny organ krajowy, właściwy w odniesieniu do danego rodzaju działalności. Taki organ przeprowadziłby dogłębną analizę warunku stosowalności art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE do rodzajów działalności, których dotyczy wniosek, zgodnie z ust. 2 i 3 wspomnianego artykułu. Zgodnie z pkt 1 lit. a) i pkt 1 akapit drugi załącznika IV do dyrektywy 2014/25/UE, biorąc pod uwagę, że na podstawie art. 34 ust. 3 akapit pierwszy tej dyrektywy zakłada się, że w tym przypadku dostęp do rynków jest swobodny, oraz ze względu na braku uzasadnionego i popartego dowodami stanowiska niezależnego organu krajowego, Komisja ma przyjąć decyzję wykonawczą w sprawie wniosku w terminie 105 dni roboczych.

(7)

Zgodnie z pkt 1 akapit trzeci załącznika IV do dyrektywy 2014/25/UE bieg terminu na przyjęcie aktów wykonawczych rozpoczyna się pierwszego dnia roboczego następującego po dacie otrzymania przez Komisję wniosku, o którym mowa w art. 35 ust. 1 powyższej dyrektywy, lub – jeżeli informacje przekazywane wraz z wnioskiem są niepełne – w dniu roboczym następującym po otrzymaniu pełnych informacji. Początkowo ustalony termin upływa zatem w dniu 8 września 2025 r. (8) Biorąc jednak pod uwagę, że Komisja musiała uzyskać i zbadać dalsze informacje, termin ten został przedłużony, za zgodą wnioskodawcy, do dnia 30 września 2025 r. (9).

(8)

W następstwie wniosków o udzielenie wyjaśnień, przesłanych przez Komisję za pomocą wiadomości email z: 9, 14, 22, 24, 28 i 30 kwietnia 2025 r.; 5, 8 i 27 maja 2025 r.; 3, 5, 10, 12, 16, 19 i 24 czerwca 2025 r. oraz 1 i 7 lipca 2025 r., wnioskodawca przekazał swoje odpowiedzi i dodatkowe informacje w wiadomościach email z: 11, 16, 17, 25 i 30 kwietnia 2025 r.; 7 i 15 maja 2025 r.; 2, 6, 10, 12, 16, 18, 19, 26, 27 i 30 czerwca 2025 r.; 3 i 9 lipca 2025 r.; 29 sierpnia 2025 r. oraz 3, 4, 5 i 8 września 2025 r.

(9)

Dyrektywa 2014/25/UE ma zastosowanie do udzielania zamówień na prowadzenia działalności związanej z usługami pocztowymi i innymi usługami, pod warunkiem że te ostatnie są świadczone przez podmiot świadczący również usługi pocztowe w rozumieniu dyrektywy 2014/25/UE, chyba że działalność ta jest wyłączona zgodnie z art. 34 tej dyrektywy.

(10)

Na podstawie art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia działalności, do której ma zastosowanie ta dyrektywa, nie są objęte zakresem tej dyrektywy, jeżeli w państwie członkowskim, w którym działalność ta jest wykonywana, podlega ona bezpośrednio konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony.

(11)

Niniejsza decyzja została podjęta na podstawie stanu prawnego i faktycznego z września 2025 r. oraz na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcę, a także informacji, które są dostępne publicznie. Decyzja ta może ulec zmianie, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, że warunki stosowania art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE nie będą już spełnione.

(12)

Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli dane państwo członkowskie wdrożyło i stosuje odpowiednie unijne akty prawne otwierające dany sektor lub jego część na konkurencję. Odpowiednie akty prawne są wymienione w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE, w którym w przypadku usług pocztowych uwzględniono dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 97/67/WE (10).

(13)

Jak wskazał wnioskodawca (11), Estonia wdrożyła (12) i stosuje dyrektywę 97/67/WE. W rezultacie dostęp do przedmiotowego rynku uznaje się za nieograniczony zgodnie z art. 34 ust. 3 dyrektywy 2014/25/UE.

(14)

Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, należy dokonać na podstawie różnych kryteriów, z których żadne nie jest samo w sobie decydujące. Jeśli chodzi o odnośne rodzaje działalności objęte niniejszą decyzją, jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Jako że warunki różnią się w odniesieniu do poszczególnych rodzajów działalności, których dotyczy wniosek, analiza sytuacji konkurencyjnej powinna uwzględniać różnice pomiędzy poszczególnymi rynkami.

(15)

Ocena ta jest jednak ograniczona ze względu na mające zastosowanie krótkie terminy oraz konieczność oparcia się na danych dostępnych Komisji. Dane te pochodzą z udostępnionych wcześniej źródeł albo z informacji uzyskanych w kontekście wniosku i nie można ich uzupełniać za pomocą bardziej czasochłonnych metod, w tym w szczególności za pomocą publicznych ankiet wśród zainteresowanych podmiotów gospodarczych. Ocena bezpośredniego podlegania konkurencji, jaką przeprowadza się w kontekście dyrektywy 2014/25/UE, w konsekwencji pozostaje bez uszczerbku dla kompleksowego stosowania prawa konkurencji.

(16)

Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania reguł konkurencji i dla innych obszarów prawa Unii. W szczególności kryteria i metodyka wykorzystane do celów oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 34 dyrektywy 2014/25/UE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do celów oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 (13), co potwierdził Sąd Unii Europejskiej w wyroku w sprawie Österreichische Post AG/Komisja (14).

(17)

Celem niniejszej decyzji jest ustalenie, czy rodzaje działalności, których dotyczy wniosek, podlegają konkurencji (na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE) w stopniu, który zapewni – również w przypadku, gdy brak jest reżimu wynikającego ze szczegółowych przepisów dotyczących zamówień określonych w dyrektywie 2014/25/UE – udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem przedmiotowych rodzajów działalności w przejrzysty, niedyskryminacyjny sposób na podstawie kryteriów umożliwiających nabywcom znalezienie rozwiązania, które ostatecznie będzie najkorzystniejsze ekonomicznie.

(18)

W swoich poprzednich decyzjach (15) Komisja dokonała rozróżnienia między krajowymi i międzynarodowymi usługami doręczania paczek. Komisja stwierdziła, że krajowe usługi doręczania paczek są świadczone przez przedsiębiorstwa działające w ramach krajowych sieci dystrybucyjnych, natomiast międzynarodowe usługi doręczania polegają na odbieraniu paczek, które mają zostać przetransportowane i doręczone za granicą, i są świadczone przez przedsiębiorstwa mające dostęp do sieci znajdujących się w państwach przeznaczenia. Stanowisko wnioskodawcy jest zbieżne z praktyką Komisji. W szczególności wnioskodawca podnosi, że zarówno krajowe, jak i międzynarodowe standardowe usługi doręczania paczek korzystają w Estonii z tej samej infrastruktury krajowej – głównie z sieci paczkomatów. Te ostatnie sieci korzystają z zintegrowanych systemów zautomatyzowanych punktów odbioru i doręczania paczek zlokalizowanych w całej Estonii, które nie są częścią sieci zapewnianej przez Eesti Post w ramach obowiązku świadczenia powszechnej usługi pocztowej (16). Oznacza to, że paczki (w tym bardzo małe paczki) mogą być wprowadzane przez sieć urzędów pocztowych, a następnie dostarczane za pośrednictwem sieci paczkomatów w Estonii (pod warunkiem że pozwala na to kraj pochodzenia paczki) (17). W istocie, w odróżnieniu od krajowych usług doręczania paczek, międzynarodowe standardowe usługi doręczania paczek wymagają dodatkowo umów między operatorami w celu świadczenia usług transgranicznych (18). Chociaż większość uczestników rynku działających w Estonii korzysta z własnych sieci odnośnie do paczek ograniczonych do krajów bałtyckich, to w przypadku przesyłek międzynarodowych muszą oni uzyskać dostęp do sieci stron trzecich (19).

(19)

W swoich wcześniejszych decyzjach (20) Komisja stała również na stanowisku, że rynek usług w zakresie doręczania paczek (zarówno w skali międzynarodowej, jak i krajowej) można podzielić na segment usług ekspresowych i segment usług standardowych (zwanych także „odroczonymi”). Podział ten uwzględnia fakt, że usługi ekspresowe są szybsze i bardziej wiarygodne niż usługi standardowe, że każda z tych usług wymaga odmiennej infrastruktury oraz że usługi ekspresowe posiadają dodatkowe cechy usługi o wartości dodanej, takie jak usługi śledzenia i namierzania, i są zazwyczaj także droższe.

(20)

W niniejszej sprawie różne struktury operatorów pocztowych w Estonii zapewniają znaczne możliwości zastąpienia po stronie podaży ekspresowych i standardowych usług doręczania (21). Zarówno usługi ekspresowe, jak i standardowe korzystają z podobnych sieci logistycznych, a wszyscy operatorzy pocztowi korzystają z tej samej sieci do wysyłania zarówno produktów ekspresowych, jak i odroczonych. W tym względzie wszystkie kluczowe etapy krajowego łańcucha doręczania paczek, takie jak transport po odbiorze i przy doręczaniu, sortowanie, obsługa ramp i odprawa celna, są takie same w przypadku większości usług ekspresowych i standardowych (22). Ponadto kluczowi operatorzy rynku oferują swoim klientom niegwarantowaną dostawę w ciągu następnego dnia zarówno w przypadku usług ekspresowych, jak i standardowych (23).

(21)

Jeśli chodzi o stronę popytu, wnioskodawca podkreśla popularność automatów do odbioru paczek znajdujących się w różnych skupiskach ludności w pobliżu lub wewnątrz obiektów handlowych w całej Estonii (a także w innych krajach bałtyckich), ponieważ umożliwiają one bezkontaktowe doręczanie i elastyczność co do tego, kiedy dana paczka trafia do klienta (24). Komisja zauważa ponadto, że dodatkowe cechy usługi o wartości dodanej dostępne dla konsumentów, takie jak usługi śledzenia i namierzania przesyłek, są oferowane w niemal taki sam sposób w przypadku standardowych i ekspresowych usług doręczania paczek (25).

(22)

W związku z tym na podstawie powyższych elementów, jeśli chodzi o krajową usługę doręczania paczek, wnioskodawca uważa, że niewłaściwe byłoby podzielenie tego rynku na segment usług ekspresowych i segment usług standardowych, biorąc pod uwagę znaczne możliwości substytucji po stronie popytu i po stronie podaży (26). Wnioskodawca uważa, że należy przyjąć, że istnieje jeden rynek krajowych ekspresowych i standardowych usług doręczania. Komisja podziela ten pogląd i stwierdza, że do celów niniejszej decyzji usługi ekspresowe i usługi standardowe w zakresie doręczania paczek należą do tego samego rynku. Jeśli chodzi o międzynarodowe ekspresowe usługi doręczania paczek, wnioskodawca uważa, że usługi te są otwarte na konkurencję (27); ponieważ jednak usługi te są wyłączone z zakresu wniosku, Komisja ogranicza swoją analizę do międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek (sekcja 3.2.1.3).

(23)

W niektórych przypadkach można przewidzieć podział rynku usług doręczania paczek na paczki dla konsumentów i przedsiębiorstw (np. krajowe i międzynarodowe usługi doręczania paczek prywatnych (C2X) oraz krajowe i międzynarodowe usługi doręczania paczek biznesowych (B2X)). Zdaniem wnioskodawcy, w przypadku krajowych usług doręczania paczek w Estonii, wszystkie przedsiębiorstwa korzystają z tej samej infrastruktury do obsługi paczek i świadczenia usług na rzecz konsumentów (C2X) i usług na rzecz przedsiębiorstw (B2X); paczki są sortowane centralnie i obsługiwane w ramach tej samej sieci transportu długodystansowego, co oznacza, że nie ma znaczącej różnicy infrastrukturalnej między C2X a B2X pod względem obsługi doręczeń (28). Wnioskodawca przedstawił podobne uwagi w odniesieniu do usług międzynarodowych, wyjaśniając, że zasadniczo większość paczek międzynarodowych jest związana z handlem elektronicznym, a zatem stanowi część segmentu B2X (29). W związku z tym Komisja stwierdza, że do celów niniejszej decyzji usługi C2X i usługi B2X należą do tego samego rynku zarówno w przypadku krajowych, jak i międzynarodowych usług doręczania paczek.

(24)

Jeśli chodzi o potencjalne rozróżnienie między doręczaniem listów maxi o masie do 2 kg objętych zakresem powszechnej usługi pocztowej świadczonej przez Eesti Post i międzynarodowymi standardowymi usługami doręczania paczek, to z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że około [95–100] % listów maxi wykorzystuje się do dostarczania towarów nabywanych przez internet (30). Głównym czynnikiem wpływającym na wolumen rynku jest sprzedaż międzynarodowa z dużych (głównie chińskich) sklepów, podczas gdy wolumen rynku krajowego jest marginalny (mniej niż [0–5] %) (31). Zdaniem wnioskodawcy (32), chociaż produkty te są klasyfikowane jako listy maxi ze względu na korzystanie z sieci Światowego Związku Pocztowego, należy je uznać de facto za paczki i za alternatywę dla „bardzo małych paczek” dostarczanych przez operatorów takich jak SmartPosti i DPD (33). Obie usługi są podobne pod względem wielkości i funkcjonalności, a poziomy cen są zasadniczo porównywalne (34).

(25)

Z punktu widzenia klienta, w szczególności w odniesieniu do małych przesyłek w handlu elektronicznym, śledzenie listów maxi zapewnia doświadczenia związane z dostawą, które są w dużej mierze równoważne z doświadczeniami związanymi z doręczaniem małych paczek (35). Obejmuje to podobne zdolności w zakresie szybkości dostawy, powiadamiania klientów i śledzenia. Co więcej, nawet gdyby ceny listów maxi były regulowane w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej, nie usunęłoby to presji konkurencyjnej ze strony bardzo małych paczek, jak pokazuje stopniowy spadek udziału Eesti Post w tych usługach (zob. sekcja 3.2.1.4). Ponadto listy maxi obecnie często obsługuje się za pośrednictwem zaawansowanych sieci logistycznych, takich jak PRIME Tracked i IPC INTERCONNECT (36), które oferują śledzenie, ustalone standardy dostawy i niezawodną usługę – podobnie do tego, czego oczekuje się od standardowych sieci paczek. W związku z tym z punktu widzenia konsumentów międzynarodowe listy maxi stanowią obecnie porównywalną opcję dla przesyłek w handlu elektronicznym (37).

(26)

Powyższe elementy wskazywałyby jednak raczej na to, że listy maxi o masie do 2 kg należy włączyć do tej samej kategorii co bardzo małe paczki, a nie do ogólnej kategorii międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek. W związku z tym do celów niniejszej decyzji Komisja stwierdza, że listy maxi i bardzo małe paczki stanowią część tego samego rynku. Nie ma potrzeby decydowania, czy doręczanie listów maxi i bardzo małych paczek należy do tego samego rynku co międzynarodowe standardowe doręczanie innych paczek, czy też do odrębnego rynku, ponieważ wynik analizy pozostaje niezmieniony w przypadku obu definicji rynku produktowego (zob. sekcje 3.2.1.3 i 3.2.1.4) (38).

(27)

Według wnioskodawcy właściwy rynek geograficzny zarówno dla krajowych, jak i międzynarodowych usług doręczania paczek należy zdefiniować jako krajowy i obejmujący terytorium Estonii (39).

(28)

W swoich wcześniejszych decyzjach (40) Komisja uznała, że rynki krajowych i międzynarodowych usług doręczania paczek oraz wszelkie ich segmenty, niezależnie od różnicy między krajowymi i międzynarodowymi usługami doręczania paczek, mają zasięg krajowy. Stanowisko wnioskodawcy jest zbieżne z praktyką Komisji.

(29)

Ponieważ nic nie wskazuje na to, aby rynek geograficzny miał odmienny zakres, do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla unijnego prawa konkurencji można uznać, że zakres geograficzny krajowych i międzynarodowych usług doręczania paczek obejmuje terytorium Estonii.

(30)

Od 2023 r. na rynku krajowych usług doręczania paczek działa 21 aktywnych operatorów (41), w tym spółki zależne krajowych operatorów pocztowych, takich jak DPD i SmartPosti.

(31)

Według informacji przedstawionych przez wnioskodawcę udział Eesti Post w rynku, pod względem wartości w tym segmencie rynku, wynosił [20–25] % w 2022 r., [20–25] % w 2023 r i [15–20] % w 2024 r. (42).

(32)

Udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post pod względem wartości w okresie od 2022 r. do 2024 r. są następujące: Jeśli chodzi o rok 2022, DPD [15–20] %, SmartPosti [10–15] %, Venipak [10–15] %, Jet Express [5–10] %. Udziały w rynku w 2023 r. są następujące: DPD [15–20] %, SmartPosti [10–15] %, Venipak [10–15] %, Jet Express [5–10] %. Jeśli chodzi o rok 2024, udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post są następujące: DPD [15–20] %, SmartPosti [10–15] %, Venipak [10–15] %, Jet Express [5–10] % (43).

(33)

Według informacji przedstawionych przez wnioskodawcę udział Eesti Post w rynku w ujęciu wolumenowym wynosił [20–25] % w 2022 r., [20–25] % w 2023 r. i [20–25] % w 2024 r. (44).

(34)

Udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post w ujęciu wolumenowym w okresie od 2022 r. do 2024 r. są następujące: jeśli chodzi o rok 2022, DPD [15–20] %, SmartPosti [10–15] %, Venipak [10–15] %, Jet Express [5–10] %. Udziały w rynku w 2023 r. są następujące: DPD [15–20] %, SmartPosti [10–15] %, Venipak [5–10] %, Jet Express [5–10] %. Jeśli chodzi o rok 2024, udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post są następujące: DPD [15–20] %, SmartPosti [10–15] %, Venipak [5–10] %, Jet Express [0–5] % (45).

(35)

Udział Eesti Post w rynku zmniejszał się nieznacznie na przestrzeni ostatnich trzech lat, w przeciwieństwie do udziałów w rynku kluczowych konkurentów tego przedsiębiorstwa, które często nieznacznie rosły. W rezultacie różnica między Eesti Post a jego głównymi konkurentami zmniejszała się na przestrzeni lat. Zmiana ta potwierdza ponadto, że Eesti Post podlega coraz większej presji konkurencyjnej. Ponadto fakt, że 26 % całego rynku, zarówno pod względem wartości, jak i wielkości, należy do innych mniejszych operatorów pocztowych, tym bardziej potwierdza, że działalność ta podlega konkurencji.

(36)

Z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że w przeciwieństwie do tradycyjnych usług pocztowych, które wymagają zezwolenia, zezwolenie nie jest wymagane w przypadku świadczenia krajowych usług doręczania paczek (46). Chociaż przedsiębiorstwa są zobowiązane do powiadomienia estońskiego organu ochrony konkurencji o rozpoczęciu działalności gospodarczej, wnioskodawca twierdzi, że proces powiadamiania jest dość prosty i nie stwarza żadnych barier dla podmiotów, które chcą wejść na rynek (47). Przykładem na potwierdzenie, że wejście na rynek przebiega dość sprawnie, jest rejestracja w 2023 r. nowego operatora pocztowego w Estonii, Unisend Eesti OÜ (48).

(37)

Na podstawie informacji przedstawionych przez wnioskodawcę całkowite koszty wejścia na rynek można oszacować na 1–1,5 mln EUR (49). Zdaniem wnioskodawcy stosunkowo niewielki rozmiar geograficzny Estonii i dobrze rozwinięta infrastruktura ułatwiłyby nowym konkurentom budowę konkurencyjnej sieci w rozsądnych ramach czasowych, które szacuje się na trzy do sześciu miesięcy (50). Według wnioskodawcy nowi konkurenci mogą przyjąć „podejście etapowe” do wejścia na rynek, koncentrując się początkowo na regionach miejskich o dużej gęstości zaludnienia (np. Tallinn, Tartu), co umożliwi im uniknięcie kosztów związanych z obsługą obszarów wiejskich na wczesnych etapach penetracji rynku, a następnie mogą rozszerzyć swój zasięg w miarę rozwoju działalności (51).

(38)

Wnioskodawca stwierdził, że wejście na rynek Unisend Eesti OÜ w 2023 r. było postrzegane jako czynnik, który jeszcze bardziej zwiększy konkurencję na tym rynku. W szczególności, z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że od kwietnia 2025 r. przedsiębiorstwo Unisend Eesti OÜ obsługiwało 173 automaty ze skrytkami w całej Estonii (52), co potwierdza ogólną tendencję do ekspansji.

(39)

W świetle czynników opisanych powyżej do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji Komisja stwierdza, że działalność związana ze świadczeniem krajowych standardowych i ekspresowych usług doręczania paczek w Estonii podlega bezpośrednio konkurencji. W związku z tym można stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu wykonywanie działalności związanej z krajowymi usługami doręczania paczek, ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.

(40)

Z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że na tym rynku działa 9 usługodawców, w tym spółki zależne krajowych operatorów pocztowych, takich jak DPD i SmartPosti, z których co najmniej pięciu ma udział w rynku powyżej 10 % (53). Podobnie jak w przypadku rynku krajowego, nie ma barier prawnych ani regulacyjnych utrudniających wejście na rynek, jak wskazuje rejestracja operatora pocztowego Unisend Eesti OÜ w 2023 r. (54), a do świadczenia międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek nie jest wymagane zezwolenie (55).

(41)

Z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że jeżeli rynek międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek zdefiniuje się jako nieobejmujący listów maxi i bardzo małych paczek, to udział Eesti Post w rynku pod względem wartości wyniósł [10–15] % w 2022 r., [20–25] % w 2023 r. i [15–20] % w 2024 r. (56).

(42)

Udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post pod względem wartości w okresie od 2022 r. do 2024 r. są następujące: jeśli chodzi o rok 2022, DHL [20–25] %, TNT/Fedex [20–25] %, DPD [15–20] %, SmartPosti [10–15] %, EKLT/UPS [5–10] %, Venipak [0–5] %. Udziały w rynku w 2023 r. są następujące: TNT/Fedex [20–25] %, DHL [15–20] %, DPD [10–15] %, SmartPosti [10–15] %, EKLT/UPS [5–10] %, Venipak [5–10] %. Jeśli chodzi o rok 2024, udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post są następujące: TNT/Fedex [20–25] %, DHL [15–20] %, DPD [15–20] %, SmartPosti [10–15] %, Venipak [5–10] %, EKLT/UPS [5–10] % (57).

(43)

Według informacji przedstawionych przez wnioskodawcę udział Eesti Post w tym rynku w ujęciu wolumenowym wynosił [10–15] % w 2022 r., [25–30] % w 2023 r. i [25–30] % w 2024 r. (58).

(44)

Udziały w rynku największych konkurentów Eesti Post w ujęciu wolumenowym w okresie od 2022 r. do 2024 r. są następujące: jeśli chodzi o rok 2022, DHL [15–20] %, TNT/Fedex [20–25] %, DPD [15–20] %, SmartPosti [15–20] %, EKLT/UPS [5–10] %, Venipak [0–5] %. Udziały w rynku w 2023 r. są następujące: TNT/Fedex [15–20] %, DHL [15–20] %, SmartPosti [15–20] %, DPD [10–15] %, EKLT/UPS [5–10] %, Venipak [5–10] %. Jeśli chodzi o rok 2024, udziały w rynku kluczowych konkurentów Eesti Post są następujące: TNT/Fedex [15–20] %, DHL [15–20] %, SmartPosti [10–15] %, DPD [10–15] %, Venipak [5–10] %, EKLT/UPS [5–10] % (59).

(45)

Wynik analizy nie ulega zmianie, jeżeli rynek ten obejmuje listy maxi i bardzo małe paczki. Udziały Eesti Post w rynku międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek, gdzie usługi te definiuje się jako obejmujące listy maxi i bardzo małe paczki, są następujące: jeśli chodzi o rok 2021, [35–40] % w ujęciu wolumenowym i [20–25] % pod względem wartości; jeśli chodzi o rok 2022, [25–30] % w ujęciu wolumenowym i [15–20] % pod względem wartości; jeśli chodzi o rok 2023, [30–35] % w ujęciu wolumenowym i [20–25] % pod względem wartości (60). Dla porównania udziały w rynku dwóch najbliższych konkurentów Eesti Post wynosiły (średnio) około [10–15] % w ujęciu wolumenowym i [15–20] % pod względem wartości w przypadku DPD oraz [10–15] % w ujęciu wolumenowym i [10–15] % pod względem wartości w przypadku SmartPosti (61). Innymi silnymi konkurentami na tym samym rynku są podmioty prywatne, takie jak TNT/Fedex, którego udział w rynku w tym samym okresie wynosił (średnio) [15–20] % w ujęciu wolumenowym i [15–20] % pod względem wartości, czy też DHL, który miał wynik około [15–20] % w ujęciu wolumenowym i [15–20] % pod względem wartości (62).

(46)

Dane te pokazują, że świadczenie międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek w Estonii jest raczej konkurencyjne.

(47)

W świetle czynników opisanych w tej sekcji do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji Komisja stwierdza, że działalność związana ze świadczeniem międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek (przychodzących, wychodzących) w Estonii podlega bezpośrednio konkurencji. W związku z tym można stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu wykonywanie działalności związanej z międzynarodowymi standardowymi usługami doręczania paczek (przychodzących, wychodzących), ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.

(48)

W niniejszej sekcji przeanalizowano oszacowane przez wnioskodawcę udziały w rynku odpowiednich podmiotów (63), gdzie listy maxi i bardzo małe paczki definiuje się jako odrębny rynek, różny od rynku międzynarodowych standardowych usług doręczania paczek.

(49)

Wnioskodawca podniósł, że Eesti Post odnotowała znaczny spadek udziałów w rynku listów maxi. Na przykład w 2021 r. Eesti Post obsługiwało maksymalnie 4,5 mln listów maxi ([20–25] % w ujęciu wolumenowym i [10–15] % pod względem wartości), podczas gdy liczba ta zmniejszyła się do 1,6 mln listów maxi w 2023 r. ([5–10] % w ujęciu wolumenowym i poniżej [0–5] % pod względem wartości, tj. [1–5] mln EUR) oraz do 1,3 mln listów maxi w 2024 r., co oznacza spadek o około 71 % (64). Według wnioskodawcy spadek Eesti Post wynika głównie ze zmian preferencji konsumentów. W szczególności wnioskodawca sugeruje, że konsumenci w coraz większym stopniu preferują małe paczki, które można wysyłać i odbierać za pośrednictwem łatwiej dostępnych automatów ze skrytkami, często czynnych przez całą dobę, oferujących bardziej elastyczne możliwości odbioru niż w przypadku tradycyjnych metod doręczania paczek (65).

(50)

Jeżeli chodzi o bardzo małe paczki, to zgodnie z informacjami przedstawionymi przez wnioskodawcę Eesti Post również odnotowało niewielki spadek z około 5,7 mln ([30–35] % w ujęciu wolumenowym i [10–15] % pod względem wartości) w 2021 r. do około 5,3 mln ([25–30] % w ujęciu wolumenowym i [5–10] % pod względem wartości) w 2023 r. (66) Dla porównania udziały w rynku dwóch innych dostawców bardzo małych paczek w Estonii (tj. SmartPosti/Itella oraz DPD) utrzymują się na stałym poziomie, wynosząc średnio [10–15] % w ujęciu wolumenowym i [5–10] % pod względem wartości w przypadku SmartPosti/Itella oraz [10–15] % w ujęciu wolumenowym i [5–10] % w przypadku DPD w tym samym okresie (67).

(51)

Z danych wskazanych w motywach 49 i 50 wynika, że w latach 2021–2023 Eesti Post straciło udział w rynku w porównaniu z innymi operatorami, którzy pozostają silnymi konkurentami. Ponadto, jak opisano powyżej w motywie 38, oczekuje się, że wejście na rynek nowego operatora (Unisend Eesti OÜ) spowoduje dalszą dynamikę na tym rynku.

(52)

W świetle czynników opisanych w tej sekcji do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji Komisja stwierdza, że działalność związana ze świadczeniem usług w zakresie doręczania listów maxi i bardzo małych paczek w Estonii podlega bezpośrednio konkurencji. W związku z tym można stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia wyżej wymienionej działalności, ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.

(53)

Jeśli chodzi o usługi w zakresie wydruku i konfekcjonowania, są one oferowane jako pakiet usług wysyłki masowej, powszechnie stosowanych w odniesieniu do korespondencji masowej. Pakiet zawiera między innymi usługi w zakresie odbioru dokumentów, wydruku, kopertowania i foliowania oraz konfekcjonowania. W celu podniesienia efektywności kosztowej przedsiębiorstwa często zlecają takie procesy wewnętrzne osobom trzecim.

(54)

Na podstawie informacji przedstawionych przez wnioskodawcę (68) oraz mając na uwadze wcześniejsze decyzje Komisji (69), właściwy rynek produktowy można zdefiniować jako usługi w zakresie wydruku i konfekcjonowania przesyłek. Stanowisko wnioskodawcy jest zbieżne z praktyką Komisji (70).

(55)

Zgodnie z wcześniejszymi decyzjami Komisji rynek usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania ma zasadniczo charakter krajowy. Po pierwsze, przemysł drukarski jest zorganizowany na skalę krajową, mimo przypadków zlecania samego druku za granicą. Po drugie, w cenach usług w różnych państwach członkowskich występują rozbieżności. Po trzecie, większość przedmiotowych usług wykonuje się na rzecz potencjalnych lub faktycznych nadawców krajowych w celu optymalizacji ich wewnętrznych procesów i redukcji kosztów (71). Proponowana przez wnioskodawcę definicja usług innych niż usługi pocztowe jest zatem zgodna z dotychczasową praktyką Komisji (72). Biorąc pod uwagę, że nie ma powodów, aby zakładać inny zakres rynku, do celów niniejszej decyzji rynek geograficzny usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania ma zasięg krajowy.

(56)

Przedsiębiorstwo Eesti Post, które jest jedynym dostawcą usług podlegającym przepisom dotyczącym zamówień publicznych na rynku usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania w Estonii, miało udział w rynku wynoszący [25–30] % w 2022 r., [30–35] % w 2023 r. i [30–35] % w 2024 r., zarówno pod względem wartości, jak i w ujęciu wolumenowym (73). Na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcę w ramach długoterminowego planu strategicznego Eesti Post planuje stopniowe wycofanie tej usługi w zakresie wydruku i konfekcjonowania do sierpnia 2026 r. Ze względu na to planowane zakończenie świadczenia usługi Eesti Post nie przewiduje żadnych znaczących inwestycji na tym rynku (74).

(57)

Udziały w rynku głównych konkurentów Eesti Post są następujące: przedsiębiorstwo Unified Post AS miało udział w rynku wynoszący [55–60] % w 2022 r., [50–55] % w 2023 r. i [50–55] % w 2024 r. zarówno pod względem wartości, jak i w ujęciu wolumenowym (75); Przedsiębiorstwo Joon OÜ miało udział w rynku wynoszący [10–15] % w 2022 r., [5–10] % w 2023 r. i [10–15] % w 2024 r. zarówno pod względem wartości, jak i w ujęciu wolumenowym (76). Ponadto należy stwierdzić, że ci konkurenci, w przeciwieństwie do Eesti Post, nie stosują przepisów dotyczących zamówień publicznych, co dawałoby im dodatkową przewagę konkurencyjną nad Eesti Post.

(58)

Z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że działalność na właściwym rynku usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania nie podlega żadnym wymogom regulacyjnym ograniczającym wejście na rynek (77). Ponadto w 2022 r. w segmencie działalności sklasyfikowanym jako „poligrafia i reprodukcja zapisanych nośników informacji” działało 381 przedsiębiorstw. Zdaniem wnioskodawcy, chociaż segment ten jest szerszy niż rynek usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania, obecność znacznej liczby aktywnych przedsiębiorstw w tym szerszym segmencie działalności świadczy o tym, że sektor ten jest raczej konkurencyjny i ogólnie dostępny (78). Jak wskazano we wniosku, koszty wejścia na rynek można oszacować na 150–180 tys. EUR, co według wnioskodawcy pozwala na wygenerowanie udziału w rynku w wysokości co najmniej 10 % (79).

(59)

W świetle czynników opisanych w tej sekcji do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji Komisja stwierdza, że działalność związana ze świadczeniem usług w zakresie wydruku i konfekcjonowania w Estonii podlega bezpośrednio konkurencji. W związku z tym można stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia działalności związanej z usługami w zakresie wydruku i konfekcjonowania, ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE,