Czy rada gminy może ingerować w kompetencje wójta dotyczące użyczenia nieruchomości gminnych

OPIS NIEPRAWIDŁOWOŚCI: Gmina (rada gminy) ma zamiar podjąć z własnej inicjatywy (bez jakiegokolwiek udziału wójta) uchwałę w sprawie użyczenia na okres 5 lub 10 lat nieruchomości gminnej - na rzecz jednostki spoza sektora finansów publicznych, tj. stowarzyszenia, które będzie realizować zadania własne gminy. Rada gminy upatruje swojej właściwości do podjęcia takiej uchwały m.in. w art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w art. 11 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wydaje się jednak, że podjęcie przez organ stanowiący gminy takiej uchwały, być może słusznej z punktu widzenia interesów majątkowych gminy, nie będzie miało umocowania prawnego w obowiązujących regulacjach prawnych. Ocena proponowanej inicjatywy uchwałodawczej wymaga wnikliwego odniesienia się do wielu przepisów prawnych, rozproszonych wśród kilku aktów normatywnych.

KOMENTARZ: Jak już wcześniej wskazano, projekt uchwały organu stanowiącego wymaga oceny w szerszej perspektywie prawnej. W tym kontekście ogólnikowo przywoływana argumentacja za uchwałą w sprawie użyczenia nieruchomości gminnej na okres 5 lub 10 lat - z powołaniem się na wspomnianą regulację art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest niewystarczająca. Dla przypomnienia, z tego przepisu wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Z orzecznictwa…

Jak z kolei wskazano: Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Uzupełnia on jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Wyrok WSA w Gdańsku z 7 listopada 2013 r.,

sygn. akt III SA/Gd 583/13

Przykładowo, w wyroku wskazano, że: Podnieść należy, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Uzupełnia on jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźnie, a nie tylko pośrednio wynikać z ustawy.

Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 marca 2018 r.,

sygn. akt II SA/Go 77/18

Z przytoczonej regulacji prawnej wynika ogólne domniemanie właściwości rady gminy do podejmowania uchwał, z tym istotnym zastrzeżeniem, że nie ma innych przepisów ustawowych regulujących daną kwestię autonomicznie.

Równie krytycznie należy odnieść się do upatrywania kompetencji rady gminy do podjęcia rzeczonej uchwały w art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami: Jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę, z zastrzeżeniem art. 23a.

Warto jednak zauważyć, że art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na sytuacje, które w zakresie gospodarowania nieruchomościami wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę. Przepisy prawa jednak nie wymagają takiej zgody dla czynności użyczenia nieruchomości. Ponieważ prawo rady gminy do podejmowania decyzji w powyższym zakresie jest wyjątkiem od zasady wyłączności kompetencji wójta, poszczególne upoważnienia rady do dokonywania określonych czynności należy wykładać ściśle z brzmieniem przepisu zawierającym daną kompetencję, a wykładnia rozszerzająca jest w tym przypadku niedopuszczalna.

W kontekście podanego stanu faktycznego, istotnego znaczenia nabierają jednak inne regulacje prawne. I tak, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Uzupełnieniem tej regulacji jest zaś art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wynika z niego, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z kolei w ust. 2 postanowiono, że gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Abstrahując od faktu, że katalog czynności związanych z gospodarowaniem zasobem przez wójta ma charakter otwarty, to w art. 23 ust. 1 mowa m.in. o użyczaniu nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Wskazane regulacje prawne dość jednoznacznie stanowią więc o podmiocie (organie) właściwym w sprawach gospodarowania mieniem gminnym. Przyjąć należy, że ustawodawca ustanowił z tej kompetencji wójta zasadę, a nie wyjątek.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że rada gminy również posiada pewne kompetencje na tle ustawy o samorządzie gminnym i majątku gminnego. Mianowicie, jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a-i ustawy o samorządzie gminnym). Na szczególną uwagę zasługuje tu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, gdzie postanowiono, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei na tle wzajemnego podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym i wykonawczym gminy i przywołanej regulacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, istotne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (patrz: Z orzecznictwa).

Z orzecznictwa

Tamże bowiem zaakcentowano m.in., że: Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a SamGminU zawiera upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze uchwały. Nie obejmuje ona podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody na oddanie przez wójta nieruchomości gminnej w użyczenie. Dodać należy, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a nie upoważnia także rady do objęcia zakresem zasad, o których mowa w tym przepisie, użyczania nieruchomości (zob. Ł. Złakowski (w:) "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, C.H. Beck 2011, s. 200; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/GL 726/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 599/08).

Wyrok WSA w Olsztynie z 7 października 2014 r.,

sygn. akt II SA/Ol 869/14

W konkluzji orzeczenia WSA w Olsztynie przyjął, że uchwała rady gminy została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, przepis ten bowiem nie może być podstawą do podjęcia uchwały, na mocy której rada udziela zgody na użyczenie nieruchomości na określony czas. W wyroku dodano również, że wspomniana regulacja prawna nawet nie odnosi się do umowy użyczenia nieruchomości. Podobnie krytyczne stanowisko podniesiono wobec art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak już wcześniej podkreślono, jest to regulacja ogólna, kompetencyjna, a do wydania uchwały przez organ wykonawczy musi istnieć konkretna regulacja prawa materialnego, której jednak brak w podanej sytuacji. Ostatecznie przyjęto, że gospodarowanie mieniem komunalnym, z wyjątkiem spraw o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, należy do zadań wójta. W wyroku dodano również, że: Organ stanowiący nie ma żadnych kompetencji w sprawach, w których przepisy zastrzegają wyłączną właściwość wójta. Skoro zatem użyczenie nieruchomości nie zostało objęte dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy, ani zastrzeżone do właściwości rady przepisami szczególnymi, to podejmowanie przez Radę Gminy uchwały w tym przedmiocie było działaniem bez podstawy prawnej.

Na koniec należy wspomnieć o naczelnych zasadach działania organów władzy publicznej, które to zasady wynikają z art. 7 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrażona w tym przepisie zasada legalności zobowiązuje ograny władzy publicznej, a więc także organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. W świetle powyższej zasady obowiązkiem organów stanowiących prawo jest respektowanie zakresu upoważnienia ustawowego, na mocy którego ustawodawca przekazał określony zakres spraw do unormowania organom jednostek samorządu terytorialnego. Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego stanowi z reguły o istotnym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały. O takiej zaś sytuacji można będzie mówić w przypadku podjęcia sugerowanej uchwały przez radę gminy.

OSOBY ODPOWIEDZIALNE: W podanym stanie faktycznym odpowiedzialny za przyjęcie wadliwego aktu prawnego będzie organ stanowiący - czyli rada gminy. To ona bowiem zamierza podjąć stosowną uchwałę mającą za przedmiot - użyczenia na okres 5 lub 10 lat nieruchomości gminnej na rzecz jednostki spoza sektora finansów publicznych, tj. stowarzyszenia, które będzie realizować zadania własne gminy.

Podstawy prawne

• art. 7 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. Nr 114, poz. 946)

• art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit a, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 994; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1432)

• art. 11 ust. 2, art. 23, art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 121; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1716)

©℗

MARCIN NAGÓREK

radca prawny, były pracownik banku państwowego, obecnie pracownik jednostki budżetowej