Ekwiwalent dla strażaków OSP po kolejnych zmianach

Przepisy ustawowe zobowiązują rady gmin do ustalania nie rzadziej niż raz na 2 lata wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP. Ponieważ pierwsze uchwały na nowej podstawie prawnej były podejmowane w tym zakresie w pierwszej połowie 2022 r., to wskazany dwuletni okres upłynie w pierwszej połowie 2024 r. Tymczasem regulacje ustawowe dotyczące ekwiwalentu uległy zmianie – zarówno co do kręgu osób do niego uprawnionych, jak i sposobu jego naliczania. Biorąc pod uwagę ogrom błędów, które samorządy popełniły, tworząc pierwsze regulacje ekwiwalentowe, przypominamy zasady, którymi powinny się kierować przy ich podejmowaniu w 2024 r.

Skąd biorą się problemy z ekwiwalentem dla strażaków OSP

Zagadnienie ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom OSP zostało uregulowane w przepisach ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (dalej: ustawa o OSP). Weszła ona w życie 1 stycznia 2022 r. i znacząco ograniczyła katalog podmiotów uprawnionych do otrzymania tego ekwiwalentu. Jej wejście w życie wiązało się także z uchyleniem art. 28 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (dalej: ustawa o ochronie przeciwpożarowej), który był podstawą podjętych wcześniej w tym zakresie uchwał. Akty te, wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych, wygasły. Ustawodawca zobowiązał rady gmin do podjęcia po raz pierwszy uchwał na nowej podstawie prawnej do 30 czerwca 2022 r. I faktycznie, w praktyce były one podejmowane w pierwszej połowie 2022 r.

Od 1 stycznia 2022 r. wysokość ekwiwalentu ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Nie może ona przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. 

Ekwiwalent przysługuje strażakowi ratownikowi OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu i otrzymuje go niezależnie od przysługującego mu wynagrodzenia. Krąg podmiotów uprawnionych do ekwiwalentu został więc znacząco ograniczony w stosunku do stanu prawego obowiązującego przed 1 stycznia 2022 r., co spotkało się z dużym niezadowoleniem członków ochotniczych straży pożarnych. Chcąc tę sytuację „naprawić”, niektóre gminy zamieszczały w 2022 r. w podejmowanych uchwałach zapisy przyznające to świadczenie szerszej grupie osób. Takie postępowanie było jednak niedopuszczalne i zaowocowało lawinowym unieważnianiem przez organy nadzorcze podjętych uchwał. Sytuacja została częściowo „naprawiona” dopiero we wrześniu 2023 r., gdy przepisy regulujące prawo do ekwiwalentu zostały znowelizowane. Co za tym idzie, podejmując w pierwszej połowie 2024 r. kolejne uchwały ekwiwalentowe, rady gmin, po pierwsze, muszą uwzględnić nowe brzmienie przepisów, a po drugie, powinny wystrzegać się błędów, które popełniły na początku 2022 r., a które skutkowały dużymi utrudnieniami w zakresie wypłacania należności strażakom ratownikom OSP.

Komu przysługuje ekwiwalent

Od 8 września 2023 r. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ustawy o OSP). Ekwiwalent ten otrzymuje również:

1. kandydat na strażaka ratownika OSP, 

2. strażak ratownik OSP, który brał udział w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym,

– stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych.

Ponadto rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15 ustawy o OSP. W takim wypadku w uchwale wskazuje te zadania oraz wysokość i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego.

TABELA 1. Porównanie uprawnień do ekwiwalentu po nowelizacjach

Choć krąg podmiotów uprawnionych został poszerzony i pojawili się w nim kandydaci na strażaka ratownika OSP oraz strażacy ratownicy OSP, którzy brali udział w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, to jednak nie można nie zauważyć, że przyznanie świadczeń tym podmiotom nie jest obowiązkowe i ustawodawca uzależnił je od posiadania przez gminę środków finansowych. Podobnie ustawodawca postąpił z ekwiwalentem dla strażaka ratownika OSP za wykonywanie zadań innych niż wskazane w ustawie o OSP – rada gminy może w uchwale zdecydować o jego przyznaniu, ale nie musi tego robić. Jak z tego wynika, choć znowelizowane regulacje dają radom gmin szersze możliwości w zakresie kształtowania prawa do ekwiwalentu, to jednak przerzucają też na samorządy odpowiedzialność za to, czy zostaną one przyznane, czy nie. Nadal jednak jedynymi uprawnionymi do ekwiwalentu na mocy ustawy o OSP są strażacy ratownicy.

Za jakie działania przysługuje ekwiwalent

Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy i przysługuje strażakowi w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach (art. 15 ust. 1 ustawy o OSP), czyli za uczestnictwo w:

• działaniu ratowniczym,
• akcji ratowniczej,
• szkoleniu lub ćwiczeniu.

Również w tym przypadku regulacja ustawy o OSP uległa zmianie w stosunku do poprzedzającej ją regulacji ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Tym razem jednak katalog aktywności został poszerzony.

TABELA 2. Porównanie katalogu aktywności, za które przysługuje ekwiwalent

Mimo że szerszy niż przed 1 stycznia 2022 r. katalog ten po rozpoczęciu obowiązywania ustawy o OSP nadal jest katalogiem zamkniętym, to podejmując w 2022 r. uchwały, rady gmin często popełniały błąd polegający na wprowadzaniu w nim zmian. Częściowo wynikały one z chęci poszerzenia uprawnień strażaków, ale często był konsekwencją zwykłej nieuwagi, co było łatwo zauważalne w przypadku zapisów odnoszących się do katalogu aktywności strażaków, za które przysługiwał ekwiwalent wynikającego z przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 2022 r.

Podejmując w 2024 r. kolejne uchwały, rady gmin muszą więc pamiętać, że niedopuszczalne jest modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Może to mieć miejsce tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 689/22). Samorządy muszą pamiętać nie tylko o tym, że w podejmowanych uchwałach nie mogą bezpodstawnie poszerzać uprawnień przysługujących strażakom ratownikom, ale tym bardziej nie mogą ich ograniczać, czy też definiować wedle własnego uznania pojęć zdefiniowanych ustawowo.

Dla przykładu, Wojewoda Zachodniopomorski uznał w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym za niedopuszczalny zapis uchwały, zgodnie z którym strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, otrzymuje ekwiwalent pieniężny w wysokości (…). Strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, otrzymuje ekwiwalent pieniężny w wysokości (…) za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia organizowanego przez Państwową Straż Pożarną, Gminę M. lub inne uprawnione podmioty. Wojewoda wskazał, że obowiązujące od 1 stycznia 2022 r. regulacje poszerzyły katalog czynności, za które strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej otrzymuje ekwiwalent, do czterech, tj. za udział w: działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Nie ustalając ekwiwalentu za udział w akcji ratowniczej, rada nie wypełniła zatem w pełni delegacji ustawowej wynikającej z treści ww. przepisu, co stanowi jego istotne naruszenie. Co więcej, rada ta dokonała także nieuprawnionej modyfikacji art. 15 ustawy o OSP, ograniczając katalog szkoleń lub ćwiczeń do tych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę M. lub inne uprawnione podmioty (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 21 lutego 2023 r., nr P-1.4131.75.2023.K). Na analogiczne błędy w podjętych uchwałach wskazali także Wojewoda Wielkopolski (rozstrzygnięcie nadzorcze z 20 stycznia 2023 r., nr NP-II.4131.1.16.2023.8; rozstrzygnięcie nadzorcze z 13 stycznia 2023 r., nr NP-II.4131.1.11.2023.6), Wojewoda Warmińsko-Mazurski (rozstrzygnięcie nadzorcze z 6 grudnia 2022 r., nr PN.4131.426.2022), Wojewoda Łódzki (rozstrzygnięcie nadzorcze z 3 marca 2023 r., nr PNIK-I.4131.158.2023) i Wojewoda Lubelski (rozstrzygnięcie nadzorcze z 2 marca 2022 r., nr PN-II.4131.70.2022).

W świetle tych ustaleń, należy pamiętać, że od 8 września 2023 r. do katalogu działań, za które ekwiwalent przysługuje obligatoryjnie, nadal należą działania ratownicze, akcje ratownicze, szkolenia lub ćwiczenia. Stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych może ona także przyznać ekwiwalent za udział w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, a także za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15 ustawy o OSP.

Jak obliczać należny ekwiwalent

Ustawodawca uregulował nie tylko zakres przedmiotowy ekwiwalentu przysługującego strażakom, ale wskazał również, jak ma on być naliczany. Od 8 września 2023 r. ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o OSP, czyli w celu zabezpieczania obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia.

Sposób naliczania ekwiwalentu jest kolejnym „czułym” punktem, na który rady gmin powinny zwrócić uwagę przy podejmowaniu uchwał. Obowiązujące w tym zakresie zasady uległy zmianie od 1 stycznia 2022 r., a wobec wielu problemów i wątpliwości, które się pojawiły na ich tle, regulacja została znowelizowana i przy podejmowaniu uchwały trzeba będzie uwzględnić jej nowe brzmienie.

TABELA 3. Porównanie regulacji dotyczących sposobu naliczania ekwiwalentu

Choć jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, powodem wprowadzenia zmiany w zakresie sposobu naliczania ekwiwalentu od 1 stycznia 2022 r. były wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, to jednak analiza rozstrzygnięć nadzorczych wydanych w odniesieniu do uchwał podjętych w 2022 r. na nowej podstawie prawnej pokazuje, że w praktyce zmiana ta niewiele ułatwiła, a jej zastosowanie okazało się być dużym wyzwaniem dla rad gmin. Problemy te częściowo rozwiązuje nowelizacja obowiązująca od września 2023 r. 

Regulując tę materię, rady gmin powinny przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że ekwiwalent nie może już być rozliczany w systemie minutowym i każdorazowo należy wypłacać go za pełną godzinę. Nie można więc obniżać go proporcjonalnie, nawet jeśli aktywność strażaków ratowników trwała tylko 15 minut. Jak wskazują w swoich wyjaśnieniach regionalne izby obrachunkowe, czas udziału w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach należy zaokrąglać do pełnych godzin (patrz: pismo RIO w Gdańsku z 21 kwietnia 2022 r., nr RP.0441/107/13/1/2022).

Wśród błędnych zapisów zakwestionowanych w rozstrzygnięciach nadzorczych można wskazać na następujące:

1. (…) strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Ł. za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniach ratowniczych (…) – rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 3 marca 2023 r., nr PNIK-I.4131.158.2023;
2. (…) ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w: działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej (…) – rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 22 lutego 2023 r., nr PN.4131.92.2023;

3. czas udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu do 0,50 godziny pomija się, a co najmniej 0,50 godziny liczy się za pełną godzinę – rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 4 marca 2022 r., nr NP-II.4131.1.46.2022.4;

4. jeżeli czas udziału strażaka w działaniu ratowniczym lub szkoleniu ratowniczym nie przekracza pełnej godziny lub jej wielokrotności, ekwiwalent podlega naliczeniu proporcjonalnie do czasu udziału strażaka w działaniu lub szkoleniu, liczonego w minutach – rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 11 kwietnia 2022 r., nr PN.4131.181.2022.

Dwa zdarzenia w ciągu jednej godziny, to już nie problem

Godzinowe rozliczanie ekwiwalentu, które od 1 stycznia 2022 r. zastąpiło rozliczenia minutowe, pociągnęło za sobą problemy z rozliczaniem więcej niż jednej aktywności strażaków ratowników w ciągu godziny. Regionalne izby obrachunkowe wskazywały, że skoro ekwiwalent stanowi odpowiednik, równoważnik wartości pracy strażaka, to przyjąć należy, że nie ma podstaw prawnych do naliczania go w podwójnej wysokości w przypadku, gdy w jednej godzinie zakończy się zdarzenie powodujące konieczność naliczania ekwiwalentu, a następnie, w ciągu tej samej godziny, rozpocznie się kolejne tego typu zdarzenie (patrz: pismo RIO w Gdańsku z 21 kwietnia 2022 r., nr RP.0441/107/13/1/2022; pismo RIO w Krakowie z 28 lutego 2022 r., nr WIAS.710.6.2022). Pogląd ten był w praktyce powszechnie aprobowany, choć zdarzały się również pojedyncze przeciwne stanowiska (patrz: PISMO RIO).

Od 8 września 2023 r. rozliczanie ekwiwalentu za dwa zdarzenia, które wystąpią w ciągu jednej godziny, nie jest już problemem. Ustawodawca wprost wskazał, że ekwiwalent nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu zabezpieczania obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny.

Tryb wypłaty ekwiwalentu

Samorządy muszą pamiętać także o tym, że choć ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom OSP, to aby doszło do jego wypłaty, niezbędne jest określenie trybu, w jakim ma to nastąpić. Tryb ten określa w zarządzeniu wykonawczym wójt. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to właśnie wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy między innymi w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. To wójt będzie więc decydował o zasadach wypłaty ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom. Prawidłowość takiego trybu działania potwierdza także uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 848/11), w którym sąd wskazał, że ustawa określa maksymalną wysokość ekwiwalentu, organ gminy uprawniony do określenia konkretnej wysokości ekwiwalentu oraz organ zobowiązany do wypłaty ekwiwalentu, co należy uznać za regulację wystarczającą. Radzie gminy nie przysługuje domniemanie kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi wynikać z ustawy. Choć wyrok ten został wydany w okresie, gdy upoważnieniem do wydania uchwały przez radę gminy był art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, to w pełni zachowuje aktualność.

Opodatkowanie PIT wypłacanego ekwiwalentu

Należy pamiętać, że przychody członków ochotniczych straży pożarnych, uzyskane z tytułu uczestnictwa w szkoleniach, ćwiczeniach, działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych i akcjach związanych z likwidowaniem klęsk żywiołowych podlegają zwolnieniu od podatku dochodowego od osób fizycznych na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 44 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Ekwiwalent wypłacany na podstawie art. 15 ustawy o OSP jest zaliczany do tych właśnie przychodów, co potwierdzają organy podatkowe w wydawanych interpretacjach podatkowych (patrz: INTERPRETACJE).

©®

MAŁGORZATA MASŁOWSKA

prawnik specjalizujący się w tematyce prawa podatkowego i prawa pracy, mediator stały dla obszaru właściwości Sądu Okręgowego w Łodzi specjalizujący się w mediacjach pracowniczych, redaktor merytoryczny dwutygodnika „Rachunkowość Budżetowa”