Renta a świadczenie pielęgnacyjne - Wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 777/23

Ustawa o świadczeniach rodzinnych uniemożliwia pobieranie równocześnie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenia pielęgnacyjnego; konieczność dokonania wyboru między tymi świadczeniami wynika z zasady równości i unikania faworyzującego traktowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1434/22 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr SKO.4106.675.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1434/22 oddalił skargę B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 2 sierpnia 2022 r. nr SKO.4106.675.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B.B. (dalej "skarżący", "skarżący kasacyjnie") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniające w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez niego uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.;

2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd l instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie wskazał, że aby możliwe było przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, koniecznym jest zawieszenie wypłaty świadczenia rentowego. Skarżący wskazał, że co do zasady podziela zaprezentowany przez Sąd pogląd umożliwiający rozwiązanie zbiegu praw do świadczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych, jednak jego zdaniem zaprezentowany pogląd powinien mieć zastosowanie do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. z wyłączeniem prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Tezę swą skarżący kasacyjnie wywiódł w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który orzekł o niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W punkcie ll wyroku Trybunał orzekł utratę mocy obowiązującej tego przepisu we wskazanym wyżej zakresie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Wyrok opublikowany został w dniu 8 lipca 2019 r., a więc skutek derogacyjny wyroku nastąpił z dniem 9 stycznia 2020 r. Od tego dnia, przesłanka negatywna w postaci pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w ocenie skarżącego, nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku zwrócił również uwagę na kwestię odnoszącą się do zagadnienia kumulatywnego pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, iż osoby częściowo niezdolne do pracy mogą podejmować zatrudnienie, zaś ustawodawca przewidział opisany powyżej system zmniejszania i zawieszania wypłaty renty w związku z podejmowaniem zatrudnienia i dochodami osiąganymi z tytułu tego zatrudnienia przez osoby pobierające rentę z tytuły częściowej niezdolności do pracy. Wobec powyższego, Trybunał uwzględnił w swoim wyroku, iż cechą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest możliwość łączenia jej pobierania oraz jednoczesnego uzyskiwania dochodów z innych źródeł do określonych ustawą kwot (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt ll SA/Po 643/21).

W konkluzji skarżący kasacyjnie wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest w swej sentencji jednoznaczny. Wyraźnie wskazuje bowiem, że utraciła moc regulacja czyniąca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (opiekuna) negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, uprawniony do takiej renty ma prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność prawodawca. Po wydaniu ww. wyroku nie wprowadzono bowiem ustawowych rozwiązań regulujących specyficzny status opiekunów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego posiadających jednocześnie rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Wobec powyższego, fakt pobierania przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi, w jego ocenie, przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z czym zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa procesowego i jako taki powinien zostać uchylony.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy, w której wniesiona została skarga kasacyjna.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wójt Gminy K. decyzją z 24 maja 2022 r. nr GOPS.ŚR.5211.DO.18.A.30392.2022 orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 7 lipca 2020 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Organ podniósł, że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna przyznania wnioskowanego świadczenia, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wnioskodawca ma bowiem ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną decyzją z 2 sierpnia 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę podzielając stanowisko organów. Sąd podniósł, że skarżący uzasadnił swe żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (bez konieczności rezygnacji z pobieranej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy) treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17. Orzeczeniem tym Trybunał uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd zgodził się ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest możliwe, ale nie może doprowadzić do sytuacji, w której opiekun osoby niepełnosprawnej będzie pobierał zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Byłoby to faworyzujące traktowanie, a zatem niezgodne z konstytucyjną zasadą równości. Sąd uznał, że warunkiem niezbędnym, w rozpatrywanej sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji należy podzielić.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów pod adresem ustaleń faktycznych, w związku z czym nie zostało zakwestionowane, że skarżący zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w dacie orzekania, pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Natomiast istota sporu sprowadza się do prawidłowej wykładni powyższego przepisu z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który orzekł o niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana jest już wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (zob. wyroki NSA z: 24 marca 2021 r. sygn. I OSK 2631/20; 15 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 1983/20; 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 764/20; 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20; 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 2375/19). Zasada ta nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 4/23, szczegółowo wyjaśniono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 2/17 usuwa z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez Trybunał w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązania pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia".

Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że – tak jak to przyjął Sąd I instancji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku).

Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 22 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 247/22, 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1665/22, 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1623/21, 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1923/22, 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1920/23, 12 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1922/23, 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1623/21, 10 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 271/22.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano również, że nie jest jednocześnie konieczne dla zagwarantowania wyboru, by uprawniony musiał zrezygnować z przyznanego wcześniej świadczenia przed wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu mu świadczenia korzystniejszego. Wprowadzałoby to niepożądany stan niepewności dla strony, która musiałaby zrezygnować z otrzymywanego świadczenia zanim otrzyma zapewnienie o przyznaniu jej świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., organ administracji jest obowiązany w pierwszej kolejności sprawdzić, czy strona spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia korzystniejszego (sprawowanie stałej i osobistej opieki ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności). Dopiero wówczas może poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie wcześniej otrzymanego świadczenia (wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, wyrok NSA z 14 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2128/21). Tym niemniej, jak już wskazano, w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych i ich oceny dokonanej przez organy i zaaprobowanej przez Sąd I instancji.

W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt. SK 2/17. Skoro skarżący nie zawiesił pobierania renty, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres sprawowania przez niego opieki nad osobą niepełnosprawną nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/