Nagranie z posiedzenia komisji rady miejskiej a prawo do informacji publicznej - Wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r., sygn. III OSK 859/23
Nagrania z posiedzeń organów władzy publicznej, sporządzane wyłącznie do celów technicznych i pomocniczych, nie muszą być udostępniane jako informacja publiczna, jeżeli istnieje sporządzony na ich podstawie protokół, a samo nagranie zostało zniszczone.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 358/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 358/22 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Burmistrza Miasta Kuźnia Raciborska w przedmiocie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 28 kwietnia 2022 r. odbyło się posiedzenie Komisji Oświaty, Zdrowia i Pomocy Społecznej Rady Miasta Kuźnia Raciborska, w której w imieniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca") uczestniczył jej reprezentant - Prezes Zarządu. Posiedzenie Komisji było nagrywane.
W dniu 29 kwietnia 2022 r. Prezes Zarządu wystąpił o udostępnienie nagrania z posiedzenia Komisji, ale nagrania nie otrzymał.
W dniu 11 maja 2022 r. po zapoznaniu się z protokołem nr 33 z dnia 28 kwietnia 2022 r. Prezes Zarządu stwierdził, że nie odzwierciedla on wypowiedzi części osób uczestniczących w posiedzeniu Komisji. Pismem z dnia 11 maja 2022 r. zwrócił się on w imieniu skarżącego do Przewodniczącego Rady Miasta Kuźnia Raciborska, Przewodniczącej Komisji oraz inspektora ds. obsługi Rady Miejskiej o sporządzenie nagrania i jego wydanie. Jednocześnie wraz z tą korespondencją przekazał stosowny nośnik do dokonania tego nagrania.
Przewodnicząca Komisji pismem z dnia 12 maja 2022 r. poinformowała skarżącego, że wniosek o wydanie nagrania przekazała do Inspektora ds. Obsługi Biura Rady i wyjaśniła, że nagranie służy jedynie do celów sporządzenia protokołu z posiedzenia.
Pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Kuźnia Raciborska inspektor D. U. poinformowała o udostępnieniu na stronie internetowej protokołu nr 33 z posiedzenia Komisji oraz wyraziła stanowisko, że dostęp do informacji publicznej następuje poprzez dostęp do protokołu, a tylko w sytuacji, gdy nie ma sporządzonego protokołu udostępnia się nagranie z posiedzenia Komisji. To samo stanowisko jest powtórzeniem stanowiska wyrażonego również w piśmie Burmistrza z dnia 12 maja 2022 r.
Skarżący wnioskiem z 14 czerwca 2022r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") wystąpił o wydanie nagrania w myśl przepisu art. 14 u.d.i.p. lub wydania decyzji z art. 16 u.d.i.p.
W odpowiedzi na wniosek skarżącego Burmistrz Miasta Kuźnia Raciborska pismem z dnia 24 czerwca 2022 r., doręczonym skarżącemu w dniu 28 czerwca 2022 r., odmówił wydania nagrania z posiedzenia Komisji oraz powtórzył stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r., że nagrywanie posiedzenia odbywa się w "celach technicznych" i nie będzie udostępnione. Nadto oświadczył, że przedmiotowe nagranie z posiedzenia Komisji zostało zniszczone.
Pismem z dnia 6 lipca 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że żądanie skarżącego jest nieuzasadnione tak z przyczyn faktycznych jak i prawnych, a okoliczności faktyczne dowodzą bezzasadności żądań skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16, z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04.).
W ocenie Sądu żądana przez skarżącego we wniosku informacja miała charakter informacji publicznej, jako dotycząca działalności organu władzy publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że organ załatwił wniosek strony w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący bowiem dopiero wnioskiem z 14 czerwca 2022 r. zażądał, w trybie u.d.i.p., wydania nagrania w myśl przepisu art. 14 u.d.i.p. lub wydania decyzji z art. 16 u.d.i.p. I ten wniosek zakreśla ramy niniejszego postępowania. To co miało miejsce wcześniej, nie podlega już kontroli Sądu w tym postępowaniu. Skoro bowiem skarżący 29 kwietnia 2022 r. żądał nagrania bez sprecyzowania trybu swego wniosku, to opieszałość organu strona mogła zwalczać bądź w trybie skargowym z art. 221 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") i nast. lub w oparciu o art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia. Zauważyć także należy, że pierwotne żądanie strony z 29 kwietnia 2022 r. o udostępnienie nagrania z posiedzenia Komisji organ załatwił przesyłając w dniu 11 maja 2022 r. treść pisemną protokołu nr 33 z dnia 28 kwietnia 2022 r., której wiarygodność wypowiedzi zgromadzonych i zgodność z przebiegiem obrad zakwestionowała strona, składając wniosek w trybie u.d.i.p. Powyższe jednak pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.
Natomiast wniosek skarżącego złożony w trybie u.d.i.p. z 14 czerwca 2022 r. Burmistrz Miasta załatwił pismem z dnia 24 czerwca 2022 r., doręczonym skarżącemu w dniu 28 czerwca 2022 r., w którym odmówił wydania nagrania z posiedzenia Komisji wyjaśniając, że nagrywanie posiedzenia odbywa się w celach technicznych, ma charakter wewnętrzny i zostało już po pisemnym jego utrwaleniu zniszczone.
Sąd I instancji wskazał, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępniając protokół i wskazując, gdzie został umieszczony w BIP oraz informując o zniszczeniu nagrania wobec sporządzenia protokołu pisemnego. Powołał się na przepisy i orzecznictwo podkreślając pomocniczy, wewnętrzny charakter nagrania, tryb sporządzania protokołu, miejsce jego udostępnienia jako informacji publicznej.
W ocenie Sądu należało uznać, że skoro nie istniało już faktycznie żądane przez wnioskodawcę w trybie u.d.i.p. nagranie, a organ uczynił zadość wnioskowi poprzez udostępnienie wersji pisemnej protokołu z obrad – to tym samym bezzasadny był zarzut bezczynności. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1, art. 6, art. 14 i art. 18 ust. 2 u.d.i.p. - w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że nagranie posiedzenia Komisji Rady Miasta jest wewnętrznym sposobem funkcjonowania organów Gminy, a nie ma statusu informacji publicznej - vide strona 7 uzasadnienia;
2. naruszenie przepisów art. 149 § 1 pkt 2 i pkt 3 oraz § 1a i § 1b p.p.s.a. poprzez ustalenie sprzeczne z petitum rozstrzygnięcia że żądana informacja publiczna (nagranie z posiedzenia Komisji Rady Miejskiej) przez skarżącą miała charakter informacji publicznej - vide strona 8 uzasadnienia - i oddalenie skargi tylko w oparciu o normę przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organ załatwił sprawę w terminie udzielając odpowiedzi, co stoi w sprzeczności z żądaniami skargi - vide pkt 1 strona 2 - oraz w ten sposób nie rozważenie oraz nie zastosowanie przepisu art. 149 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z tym że nie stwierdził prawa skarżącego do otrzymania informacji publicznej, nie pouczył organu o nieprawidłowym jego stanowisku w zakresie nie wydania informacji publicznej i bezczynności poprzez nie wydanie informacji publicznej i trwania na stanowisku prawnym, że tego w takich przypadkach nie musi dokonywać.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku w zgodnie z treścią skargi, a w szczególności pkt 1 oraz przepisami art. 149 § 1 pkt 2 i pkt 3 oraz § 1a, § 1b p.p.s.a. Jednocześnie oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpatrzenie skargi kasacyjnej bez rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.
Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną – jak się wydaje wobec powołania art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady rozpoznaniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegać winny rozpoznaniu w niewątpliwym stanie faktycznym sprawy. Jednakże w niniejszej sprawie, z uwagi na specyficzny przedmiot postępowania generujący powiązanie zakresu ustaleń stanu faktycznego z podstawą materialnoprawną decyzji, należy rozpoznać zarzuty skargi kasacyjnej łącznie. Należy też podnieść, że naruszenie art. 149 § 1 pkt 2 i 3, § 1a i § 1b p.p.s.a. nie zostało powiązane z żadną ze wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstaw skargi kasacyjnej, z treści skargi kasacyjnej można jednak wydedukować, że skarżący kasacyjnie wiąże powyższe naruszenie z drugą podstawą skargi kasacyjnej. Pomimo częściowo błędnej, niestarannej konstrukcji skargi kasacyjnej, Sąd rozpoznał ją merytorycznie.
Skarżący kasacyjnie zakwestionował przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nagranie posiedzenia Komisji Rady Miasta jest wewnętrznym sposobem funkcjonowania organów Gminy, a nie ma statusu informacji publicznej.
Taka konstrukcja zarzutu wynika z nieprawidłowego odczytania treści uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Należy podnieść, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń poczynionych przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w szczególności polegających na tym, że skarżący "dopiero wnioskiem z 14 czerwca 2022 r. zażądał wydania nagrania w myśl przepisu art. 14 u.d.i.p. lub wydania decyzji z art. 16 u.d.i.p. i ten wniosek zakreśla ramy niniejszego postępowania. To co miało miejsce wcześniej nie podlega już kontroli Sądu w tym postępowaniu". W odniesieniu natomiast do tego wniosku Sąd pierwszej instancji wskazał, że został on załatwiony pismem z 24 czerwca 2022 r., doręczonym skarżącemu w dniu 28 czerwca 2022 r. Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do tego wniosku i sposobu jego załatwienia nie dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle oceny treści wniosku z punktu widzenia, czy stanowi on informację publiczną, czy też żądane informacje mają charakter wewnętrzny. Skonkludował jedynie, że "skoro nie istniało już faktycznie żądane przez wnioskodawcę w trybie u.d.i.p. nagranie, a organ uczynił zadość wnioskowi poprzez udostepnienie wersji pisemnej protokołu z obrad - to tym samym bezzasadny był zarzut bezczynności". Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny, gdyż w ogóle nie odnosi się do kwestii podlegającej rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji.
W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy podnieść, że wobec niezakwestionowania elementu stanu faktycznego w postaci nieposiadania (zniszczenia) przed podmiot zobowiązany nagrania będącego przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzut ten również jest bezzasadny. Należy podnieść, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien ją udostępnić, jeśli jest w posiadaniu żądanej informacji. Rzecz jasna jeśli podmiot, który jest zobowiązany do posiadania określonej informacji, nie posiada jej chwilowo, to nie zwalnia go od obowiązku jej udostępnienia. Jednakże taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Podmiot zobowiązany oświadczył bowiem, że nie posiada żądanej informacji, wobec zniszczenia jej nośnika, a obowiązujące regulacje prawne nie nakładają na niego obowiązku jego przechowywania.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zatem uzasadnione, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
POTRZEBUJESZ POMOCY?