Zabudowa pierzejowa a decyzja budowlana – uchylenie przez sąd - Wyrok NSA z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2229/22
Zabudowę pierzejową należy interpretować jako ciągłą linię frontową budynków, której projekt budowlany musi nawiązywać do istniejącej sąsiedniej zabudowy, a możliwość sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy musi uwzględniać przepisy techniczno-budowlane, a nie tylko plan miejscowy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 733/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 października 2021 r. nr WI-I.7840.3.115.2021.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 733/21 w ten sposób, że w miejsce błędnego oznaczenia numeru zaskarżonej decyzji "WI-I.7840.3.115.2021.AP" wpisuje "WI-I.7840.3.115.2021.AR".
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 lipca 2022 r., II SA/Gd 733/21, w wyniku rozpoznania skargi W. [...] [...]. [...] (dalej: W. [...]), uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 26 października 2021 r., nr WI-I.7840.3.115.2021.AR oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 24 marca 2021 r. znak: WUiA-VI.6740.1923-4.2020.SA.490218, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. z 23 grudnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na działkach nr ew. [...] oraz [...] , obręb [...] , przy ulicy [...] w G.
[...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a.:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 4 p.b. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), dalej: u.p.z.p., w zw. z § 5 pkt 7 ppkt 3 oraz pkt 12 ppkt 2 (karta terenu 003) uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w mieście [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia zabudowy pierzejowej zawartego w pkt 7 ppkt 3 karty terenu 003 m.p.z.p. jako zabudowy, która ma wyłącznie liniowy przebieg (i której przebieg wyznacza zabudowa wcześniejsza), jako jedna linia ustawienia elewacji frontowych zabudowy i wysunięcie czy cofnięcie na całej linii frontonu nowo projektowanej zabudowy z zasady przeczy realizacji tej jednej linii zabudowy charakterystycznej dla tego typu formy zabudowy (s. 50 uzasadnienia wyroku), a w konsekwencji błędne zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że zaprojektowany przez inwestora na działkach nr ew. [...] przy ulicy [...] w G. budynek mieszkalny wielorodzinnego z częścią usługową nie jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie zabudowy pierzejowej od strony ulicy [...], określającymi dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości inwestora i kształtującymi sposób wykonywania prawa własności, gdyż od strony ulicy [...] ściana frontowa projektowanego budynku powinna być zlicowana z elewacją frontową istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na działkach nr ew. [...] i [...] (dalej: Budynek [...]), co zdaniem Sądu I instancji powinno skutkować odmową udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla projektowanego budynku;
2) art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b., a także § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., w zw. z art. 32 Konstytucji oraz § 5 pkt 7 ppkt 3 karty terenu 003 m.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przejęcie, że jakkolwiek użyte w tym postanowieniu m.p.z.p. pojęcie zabudowy zwartej należy interpretować jako dopuszczające zabudowę w ostrej granicy między działkami (przy granicy), to realizacja tej zabudowy na gruncie konstytucyjnej zasady równości (symetryczności praw) obliguje skarżącego do wykonania zabudowy na nieruchomości w ramach zabudowy zwartej w takim samym zakresie, w jakim zabudowę na działkach nr ew. [...] zrealizowała [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., która wybudowała budynek [...] w odsunięciu od granicy działki nr ew. [...] (3/4 m), które to odsunięcie musi być podstawą oceny odpowiedniości usytuowania projektowanego budynku na nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b.) oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania projektowanego budynku uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.);
3) art. 5 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 pkt 3 p.b. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710), dalej: u.o.z.o.z., poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że dopuszczalny sposób zabudowy nieruchomości projektowanym budynkiem został ukształtowany przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: PWKZ) decyzją z 14 października 2020 r., która obligatoryjnie poprzedziła decyzję o pozwoleniu na budowę, określając możliwy sposób zabudowy nieruchomości położonej na terenie wpisanego do rejestru zabytków [...]. wyłącznie w formie projektowanego budynku, jako wpisującego się w chronione wartości zabytkowe i realizującego konserwatorskie wymagania zabudowy zwartej, pierzejowej, a w konsekwencji - błędne zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 35 ust. 4 p.b. w zw. z § 5 pkt 7 ppkt 3 oraz pkt 12 ppkt 2 karty terenu 003 m.p.z.p. i uznanie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę dla projektowanego budynku jest sprzeczna z m.p.z.p. w zakresie zabudowy zwartej, pierzejowej, pomimo że pozostająca w obrocie prawnym decyzja konserwatorska ustaliła sposób realizacji tej zabudowy wyłącznie w formie projektowanego budynku;
II. przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 4 p.b. w zw. z § 5 pkt 7 ppkt 3 i pkt 12 ppkt 2 karty terenu 003 m.p.z.p., a także w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b. oraz § 12 ust. 1 i 2 r.w.t. w zw. z § 5 pkt 7 ppkt 3 karty terenu 003 m.p.z.p. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] w sytuacji, gdy projektowany budynek był zgodny z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie zabudowy zwartej, pierzejowej, tj. zarówno w zakresie zabudowy pierzejowej (wysuniętej) od strony ulicy [...]j, jak i w ramach zabudowy zwartej przy granicy między działkami nr ew. [...] (w tzw. ostrej granicy) zgodnie z § 12 ust. 2 r.w.t., przy prawidłowej ocenie organów, że projektowany budynek będzie zarówno odpowiednio usytuowany na działce budowlanej, jak i jego budowa zapewni odpowiednie poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, co obligowało organy do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, gdyż budowa projektowanego budynku nie naruszała ww. przepisów prawa materialnego (m.p.z.p., p.b. oraz r.w.t.), a w konsekwencji - naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne skontrolowanie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie skargi, która jako niezasadna podlegała oddaleniu w całości;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b., jak i § 12 ust. 2 r.w.t. w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez: a) błędną analizę dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i prawnych oraz błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Wojewoda Pomorski i Prezydent Miasta [...] naruszyli ww. przepisy postępowania administracyjnego oraz nie przeprowadzili prawidłowej kontroli projektu budowlanego, w szczególności w zakresie ustalenia zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p. w odniesieniu do wymogu formy zabudowy jako zabudowy zwartej, pierzejowej oraz dopuszczalności zabudowy na granicy działek nr ew. [...] (w tzw. ostrej granicy), zaś decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez prawidłowej oceny, czy projektowany budynek będzie odpowiednio usytuowany na działce budowlanej i jego budowa zapewni odpowiednie poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; b) błędne przyjęcie, że od strony wschodniej - ulicy [...] m.p.z.p. przewiduje nieprzekraczalną linię zabudowy, podczas gdy m.p.z.p. ustala na rysunku obligatoryjną linię zabudowy; c) błędne przyjęcie, że organy budowlane nie przeprowadziły szczegółowej analizy dopuszczalności zabudowy projektowanego budynku przy granicy między działkami nr ew. [...] (w tzw. ostrej granicy) w związku z odsunięciem budynku [...] od granicy działki nr ew. [...] i w tym zakresie organy nie skupiły się na zarzutach skarżącej, zaś dokonana ocena abstrahuje od rozważenia skutków przyjętych rozwiązań inwestycyjnych na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiedniej oraz od rozważenia obu tych interesów - interesu inwestora oraz skarżącej - z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i równości (s. 54 uzasadnienia wyroku), w tym w odniesieniu do konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji (s. 55 uzasadnienia wyroku), z której należy wywieść, zdaniem Sądu, prawo do realizacji zabudowy nieruchomości w takim samym zakresie, w jakim z tego prawa skorzystała [...] sp. z o.o. (s. 56 uzasadnienia wyroku); d) błędne uznanie, że analiza projektu zagospodarowania nieruchomości nasuwa wątpliwości, czy usytuowanie projektowanego budynku spełnia ww. warunki zawarte w m.p.z.p., tj. czy zabudowa ta tworzy zwartą pierzeję od strony ulicy [...] oraz zabudowę zwartą między działkami nr ew. [...] oraz, że okoliczność ta nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w aktach sprawy i przeprowadzonym postępowaniu dowodowym; e) błędne uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie ustalenia i oceny zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p. w odniesieniu do wymogu formy zabudowy jako zabudowy zwartej, pierzejowej oraz dopuszczalności zabudowy na granicy działek nr ew. [...] (w tzw. ostrej granicy), a także oceny, czy projektowany budynek będzie odpowiednio usytuowany na działce budowlanej, zaś jego budowa zapewni odpowiednie poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd, że doszło do rzekomego naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie zabudowy zwartej (usytuowania projektowanego budynku w tzw. ostrej granicy) oraz zapewnienia odpowiedniego poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, jako podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji przy jednoczesnym przyjęciu przez sąd (s. 57-61 uzasadnienia wyroku), że inwestycja (projektowany budynek) nie narusza jakichkolwiek innych postanowień r.w.t. dotyczących przesłaniania, zapewnienia naturalnego oświetlenia, bezpieczeństwa pożarowego, użytkowania i dostępności obiektów, wynikających z § 13, § 14 i § 57 r.w.t., zaś zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania organów administracji wobec zbyt ogólnego sformułowania nie poddają się ocenie (s. 60 i 61 uzasadnienia wyroku);
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez niedostateczną i błędną analizę akt postępowania administracyjnego, skutkującą: a) przyjęciem, że odległość budynku [...] od granicy działki nr ew. [...] wynosi 4 m, podczas gdy ww. budynek usytuowany jest od granicy działki częściowo w odległości 3 m ścianą bez okien (w miejscu, gdzie projektowany budynek został zaprojektowany ścianą bez okien w tzw. ostrej granicy) oraz w odległości 4 m ścianą z oknami (w miejscu, gdzie projektowany budynek odsuwa się od granicy działki nr ew. [...] również na odległość 3 m ścianą bez okien); b) pominięciem w uzasadnieniu wyroku wpływu na prawo zabudowy nieruchomości pozostającej w obrocie prawnym decyzji konserwatorskiej, która określiła dopuszczalny sposób zabudowy nieruchomości w formie zabudowy zwartej, pierzejowej wyłącznie w sposób, w jaki zaprojektowany został projektowany budynek, tj. z odsunięciem pierzei od strony elewacji frontowej budynku [...] przy ulicy [...] oraz częściowo w tzw. ostrej granicy między działkami nr ew. [...] ; c) pominięciem treści rysunku planu załączonego do m.p.z.p., w którym również dopuszczona jest pierzeja z uskokiem, tj. w jednostce urbanistycznej [...] wyznaczającej obligatoryjną linię pierzei zwartej z uskokiem; d) błędnym ustaleniem zasad symetryczności zabudowy nieruchomości oraz nieruchomości zabudowanej budynkiem [...] w związku z treścią ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z 27 marca 2019 r., nr WI.-I.7840.3.281.2018.AR, na podstawie której wybudowany został budynek [...], gdyż w decyzji dotyczącej budynku [...], nie zaskarżonej przez [...]sp. z o.o., jednoznacznie zostało wskazane w związku z odsunięciem budynku [...] od granicy działki (w tym od strony ulicy [...]), że ówcześni właściciele nieruchomości będą mogli zrealizować swoją zabudowę na równie korzystnych zasadach co ww. inwestor poprzez realizację tej zabudowy ścianą bez okien na granicy działki lub poprzez zachowanie odległości wskazanych w r.w.t., a nie jak przyjął Sąd I instancji w wyroku realizacja tej zabudową będzie mogła nastąpić wyłącznie w zakresie, w jakim z prawa zabudowy skorzystała [...] sp. z o.o.;
4) art. 151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi powyżej (pkt 1-3) naruszeniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a poprzez nieoddalenie skargi w sytuacji, w której skarga nie podlegała uwzględnieniu, gdyż decyzja Wojewody Pomorskiego, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] nie naruszały przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.
Przypomnieć należy, że objętą kontrolą Sądu I instancji decyzją z 26 października 2021 r. Wojewoda Pomorski, jakkolwiek uchylił w całości decyzję organu I instancji (pkt 1), tym niemniej, podejmując na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnięcie reformatoryjno-merytoryczne, zdecydował o uwzględnieniu wniosku skarżącej kasacyjnie o udzielenie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji zlokalizowanej przy ulicy [...] w G. z uwagi na spełnienie przez inwestora warunku określonego w art. 35 ust. 4 p.b., co prowadziło do nadania podejmowanemu rozstrzygnięciu (pkt 3) formy orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na działkach nr ew. [...], obręb [...].
Stwierdzając, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego i poprzedzająca ją decyzja z 24 marca 2021 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, Sąd I instancji nie dokonał wadliwej kontroli legalności aktów wydanych przez ww. organy administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ zaskarżony wyrok nie uchybia przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania powołanym w skardze kasacyjnej, które zostały wskazane jako jej podstawy.
Kwestiami, które w zasadniczy sposób rzutowały na ocenę prawną przyjętą przez Sąd I instancji w wyroku, było, po pierwsze, uznanie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. stwierdziły, iż przedstawiony przez inwestora projekt budowlany spełnia wynikający z § 5 pkt 7 ppkt 3 i pkt 12 ppkt 2 karty terenu 003 m.p.z.p. warunek realizacji nowej zabudowy wyłącznie "w formie zwartej, pierzejowej", a po drugie, że naruszając art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b., organy ustaliły zgodność inwestycji z § 12 ust. 2 r.w.t., akceptując usytuowanie spornego budynku bezpośrednio w granicy między działką inwestycyjną (nr ew. [...]) a sąsiednią działką nr ew. [...], na której została zlokalizowana zabudowa (budynek mieszkalny wielorodzinny) z zachowaniem odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 pkt 1-2 r.w.t.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie skargi z powyższych przyczyn nie może być traktowane jako następstwo dopuszczenia się przez Sąd I instancji błędnej wykładni m.p.z.p., jak też wadliwego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie, w jakim stanowił on podstawę faktyczną wydania zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wyrażenie "zabudowa pierzejowa", które nie zostało w m.p.z.p. zdefiniowane, ani nie posiada powszechnie ustalonego znaczenia w języku prawnym, Sąd I instancji powiązał z takim sposobem zlokalizowania zabudowy na terenie objętym kartą 003, które tworzy jedną, ciągłą linię, wzdłuż której posadowione są elewacje projektowanej zabudowy. Nie ma podstaw, by uznać, że powyższy wniosek interpretacyjny, którym Sąd I instancji się posłużył w celu weryfikacji prawidłowości zatwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego, miał pozostawać "osobliwy", stanowiąc, jak podniosła skarżąca kasacyjnie, jedynie "własne wyobrażenie" Sądu odnośnie do pojęć kształtowanych wiedzą z zakresu architektury i urbanistyki, podobnie jak ocena, że pierzeja z istoty swej odwołuje się do ciągłości ściany frontowej i jej liniowego przebiegu. W piśmiennictwie z zakresu urbanistyki pierzeję rozumie się zasadniczo podobnie, jak przyjął Sąd, tj. jako ciąg frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu (por. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 353). Jest niesporne, że budynek od strony ulicy [...] nie został zaprojektowany jako tworzący swoją elewacją frontową jedną linię stanowiącą kontynuację linii elewacji wyznaczonej przez budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się na zlokalizowanej od zachodniej strony działce nr ew. [...].
Uwaga skarżącej kasacyjnie, że linia pierzei tworzy "obudowę" ulic i placów, jest niewystarczająca, by uznać, iż przedstawiony przez inwestora sposób zagospodarowania nieruchomości objętej kartą 003 jest zgodny z przywołanym przez Sąd I instancji wymaganiem tylko z tego względu, że zaprojektowany narożny budynek, uzupełniając zabudowę wzdłuż ulicy [...], stanowi formę jej obudowy, tworząc w ten sposób wnętrze urbanistyczne. By można było mówić o istnieniu zabudowy pierzejowej, poza istnieniem elewacji frontowej budynku, konieczne jest bowiem również odpowiednie jej usytuowanie przestrzenne nawiązujące ściśle do już istniejącej sąsiedniej zabudowy, tworzące ciąg zabudowy, który pozostaje na tyle czytelny, iż możliwa jest taka właśnie jego percepcja. Niewątpliwie taką potrzebę miała na uwadze Rada Miasta [...], formułując w § 6 pkt 2 i § 18 pkt 6 m.p.z.p. zalecenie opracowania koncepcji przestrzenno-architektonicznej dla nowej zabudowy lokalizowanej na terenie objętym kartą 003, której realizacja powinna być powiązana z "zainwestowaniem zintegrowanym".
Nie umniejszając uwag skarżącej kasacyjnie odnośnie do zmiennych kształtów pierzei, w pełni trafne jest spostrzeżenie Sądu I instancji, że wysunięcie elewacji frontowej budynku przed linię pierzei ustalonej frontem budynku znajdującego się na działce nr ew. [...]nie skutkuje powstaniem na analizowanym obszarze pierzei w formie "wysuniętej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważania dotyczące charakteru określonej zabudowy powinny być dokonywane zawsze w kontekście konkretnego miejsca, tworzącej go zabudowy i jej sąsiedztwa, wobec czego Sąd I instancji miał wszelkie podstawy, by uznać, że zaprojektowane rozwiązanie, mające w założeniu stanowić uzupełnienie zabudowy pierzejowej ulicy [...], stanowi zaprzeczenie istoty pierzei, jeżeli nie respektuje ciągłości liniowego przebiegu fasad budynków na terenie objętym kartą 003. Z uwagi na wielkość obszaru podlegającego zabudowie, która powinna spełniać wymaganie zrealizowania jej w formie pierzei, a także znaczenie zabudowy narożnika ulicy [...] i [...], nie zachodziła możliwość posłużenia się jakimikolwiek odstępstwami w zakresie zabudowy szeregowej tworzącej analizowaną pierzeję. Mogą być one dopuszczalne, służąc odejściu od monotonii kompozycji pierzei, co do zasady przede wszystkim przy szczególnie długiej ulicy, którego to warunku analizowany przypadek nie spełnia.
Powyższe pozbawia skuteczności argumentację skarżącej kasacyjnej, która odwołuje się do kształtu pierzei zabudowy na terenie objętym kartą 009. Ze względu na przebieg linii zabudowy ściśle określonej w części graficznej m.p.z.p. musi cechować się ona uskokiem. W kontekście rodzaju linii zabudowy wyrysowanej na terenie objętym kartą 003 od strony ulicy [...] nie można odmówić racji zastrzeżeniom autora skargi kasacyjnej, że organ planistyczny przewidział w tym miejscu obligatoryjną linię zabudowy, a nie nieprzekraczalną, jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 48 i 50), powyższe ustalenie nie stanowiło tym niemniej kluczowego elementu kształtującego sformułowaną przez Sąd ocenę prawną, toteż wskazany błąd nie może ważyć w żadnym stopniu na wyniku sprawy, podobnie jak uwagi skarżącej kasacyjnie dotyczące historycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który oparty był na dosunięciu historycznej zabudowy do ulicy [...].
Nie posiada usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 8-9 p.b. oraz § 12 ust. 1 i 2 r.w.t. w zw. z § 5 pkt 7 ppkt 3 karty terenu 003 m.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie dostarcza przekonujących argumentów na rzecz poglądu, że postanowienia m.p.z.p. powinny być traktowane jako odpowiadające warunkowi, który przewiduje treść § 12 ust. 2 r.w.t. Tym niemniej, nawet przyjmując za Sądem I instancji, że ustalenia planistyczne obowiązujące na terenie poddanym analizie organów administracji architektoniczno-budowlanej (przewidujące zabudowę zwartą, pierzejową) zezwalają na sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, to niewątpliwie projekt budowlany, który opiera się na tego rodzaju rozwiązaniu, powinien podlegać weryfikacji pod kątem tego, czy rozwiązanie to odpowiada pozostałym wymaganiom przewidzianym prawem, uwzględniając, że nie da się ich sprowadzić jedynie do potwierdzenia, że plan miejscowy przewiduje możliwość sytuowania budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy.
Jakkolwiek wyjaśnienia Sądu I instancji prowadzone były na płaszczyźnie postawienia organom administracji architektoniczno-budowlanej zarzutu przeprowadzenia niewystarczającej analizy kwestii związanych z dopuszczalnością zabudowy w tzw. ostrej granicy, co kluczowe znaczenie nakazywało przypisać odpowiedniości usytuowania projektowanego budynku względem sposobu zlokalizowania zabudowy na działce nr ew. [...] i poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania projektowanego budynku uzasadnionych interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, tym niemniej kierunek czynionych przez Sąd rozważań w pierwszym rzędzie powinien uwzględniać, że możliwość sytuowania na podstawie planu miejscowego budynku w granicy działki budowlanej nie skutkuje wyłączeniem wymagania, o którym stanowi § 12 ust. 3 r.w.t. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela bowiem stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., II OSK 537/21; wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3115/18; wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3125/20; wyrok NSA z 4 listopada 2020 r., II OSK 154/20; wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 2749/18), zgodnie z którym § 12 ust. 2 r.w.t. nie stanowi regulacji autonomicznej, wobec czego przepisy planu miejscowego nie mogą być stosowane bez uwzględnienia pozostałych przepisów r.w.t. normujących kwestię budowy budynku w granicy z sąsiednią działką.
Powyższe zapatrywanie odwołuje się do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., II OPS 3/16, ONSAiWSA 2017/4/58 i polega na uznaniu, że jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 p.b. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można stąd dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych.
Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej kasacyjnie § 12 ust. 3 r.w.t., za dopuszczalne może zostać uznane sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak ustalonego warunku tymczasem nie spełnia rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją Wojewody Pomorskiego, jeżeli budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się na działce nr ew. [...] został zrealizowany z zachowaniem jego odsunięcia na przewidzianą odległość od granicy działki budowlanej, przez co wyłączona została możliwość, by zaprojektowany przez skarżącą kasacyjnie budynek mógł zostać zlokalizowany w tzw. ostrej granicy na zasadzie wykorzystującej dopuszczalność przylegania jego ściany do ściany budynku [...].
Tym samym oczywistym jest, że Wojewoda Pomorski, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając przedmiotowego pozwolenia na budowę z naruszeniem wymagań techniczno-budowlanych, dopuścił się uchybienia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. i błąd ten w toku kontroli legalności ww. rozstrzygnięcia nie mógł zostać przez Sąd I instancji pominięty, co w konsekwencji nie pozwala Sądowi postawić zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów powiązanych przez jej autora z omawianą wadliwością.
Odmiennej oceny nie uzasadnia zarzut przypisujący Sądowi I instancji uchybienie art. 5 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 pkt 3 p.b. w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.z.o.z. Jego istotą jest wyrażane przez skarżącą kasacyjnie przekonanie, że dopuszczalny sposób zabudowy nieruchomości projektowanym budynkiem został określony przez PWKZ w decyzji z 14 października 2020 r., nr ZN.5142.1350.2020.JZ udzielającej inwestorowi pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 p.b., wobec czego odrzucony powinien zostać pogląd przyjmujący, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dla projektowanej zabudowy w przyjętej formie jej zrealizowania jako zabudowy zwartej, pierzejowej może zostać uznana w tym zakresie za sprzeczną z m.p.z.p. bez eliminacji z obrotu prawnego ww. pozwolenia konserwatorskiego.
Tak sformułowanego stanowiska i wspierającej go argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł podzielić, ponieważ zapatrywanie skarżącej kasacyjnie opiera się na błędnych założeniach związanych z oceną rodzaju relacji zachodzącej pomiędzy przepisami p.b. i u.o.z.o.z., a także stosunku wydawanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę do warunków pozwolenia konserwatorskiego. Niesporne jest, że to ostatnie pozwolenie, przybierające formę decyzji administracyjnej, jest aktem wydawanym przez organ ochrony zabytków. Inwestor musi się nim legitymować, jeżeli ma zamiar prowadzić roboty budowlane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 p.b.). Okoliczność, że pozwolenie na budowę jest aktem następczym wobec pozwolenia konserwatorskiego nie zmienia jednakże tego, że decyzja wydawana przez organ ochrony zabytków rozstrzyga o zgodności zamierzenia budowlanego z prawem wyłącznie w zakresie określonym kompetencjami tego organu. Przyjęta przez PWKZ ocena, że projektowane roboty budowlane nie powinno się traktować jako niedopuszczalnej ingerencji w ochronę obszaru pozostającego pomnikiem historii oraz w cele nakazujące wpisanie decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z 11 października 1947 r. do rejestru zabytków nieruchomych historycznego układu urbanistycznego Miasta G., w obrębie którego położony jest teren inwestycji, czemu towarzyszyło uznanie, iż akceptacji powinna w szczególności podlegać zaproponowana przez skarżącą kasacyjnie forma projektowanej zabudowy wzdłuż ulicy [...], jako wpisująca się w historyczną strukturę przestrzenną tego rejonu [...] G. przy kanale [...], nie może przekładać się na stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, iż projekt budowlany spełnia wymagania wymienione w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 p.b.
Nie można równocześnie pominąć tego, że znajdująca swój wyraz w decyzji podejmowanej przez organ ochrony zabytków ocena wpływu robót budowlanych na zabytek odnosi się do przedsięwzięcia, które określa wraz ze zdefiniowaniem jego parametrów nie tyle organ ochrony zabytków, ile inwestor jako podmiot występujący o wydanie wnioskowanego pozwolenia. W myśl § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1609), do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych inwestor zobowiązany jest dołączyć projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych i to te dokumenty stanowią przedmiot dokonywanych przez organ ustaleń. Wydawane przez organ ochrony zabytków pozwolenie konserwatorskie rozstrzyga tym samym o możliwości realizacji przedsięwzięcia w postaci, jaka wynika z zaproponowanych przez inwestora rozwiązań projektowych, które chce on mu nadać, trudno natomiast temu rozstrzygnięciu przypisać znaczenie odpowiadające wskazanemu w skardze kasacyjnej, tj. rozstrzygnięcia stwierdzającego dopuszczalny sposób wykonania robót budowlanych – w kontrolowanym przypadku miałoby to polegać, jak wyjaśniła skarżąca kasacyjnie, na przesądzeniu przez pozwolenie konserwatorskie, że zaprojektowana zabudowa może mieć wyłącznie "formę projektowanego budynku". Takie zastrzeżenie ma charakter dowolny, albowiem nie wynika ani z przepisów stanowiących podstawę orzekania przez wskazany organ, ani z treści decyzji, której skarżąca kasacyjnie pozostaje adresatem.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a., Sąd dokonał bowiem kontroli decyzji Wojewody Pomorskiego stanowiącej przedmiot skargi, kierując się oceną jej legalności sformułowaną w kontekście znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa oraz materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w toku przeprowadzonego przez nie postępowania. Nie zachodzą przy tym warunki, by uznać, że Sąd, orzekając w kontrolowanej sprawie, wykroczył poza jej granice, bądź uznał się za związany zarzutami i wnioskami skargi. Wypowiedzi dotyczącej przesłanek przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia towarzyszą, jak należy przyjąć, rozbudowane rozważania Sądu I instancji szczegółowo odnoszące się do uwarunkowań faktycznych i prawnych sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej kasacyjnie o udzielenie pozwolenia na budowę dla spornego przedsięwzięcia. Treść uzasadnienia wyroku, spełniając wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., potwierdza, że Sąd I instancji zawarł w nim wyjaśnienie, z którego jednoznacznie wynika, dlaczego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] powinny być uznane za niezgodne z prawem, a także, jakie powody uniemożliwiają podzielenie odmiennego stanowiska wyrażanego w toku postępowania przez skarżącą kasacyjnie. Ustanowiona powołanym przepisem zasada wyjaśnienia przez sąd administracyjny podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie oznacza, że sąd ten ma obowiązek szczegółowego odnoszenia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich podnoszonych przez strony postępowania zarzutów i wspierających je argumentów. Zaniechanie wypowiedzenia się odnośnie do określonych kwestii, tak jak i nieprawidłowe ich rozważenie, czego przykładem jest zwrócenie uwagi przez skarżącą kasacyjnie na niedokładne przytoczone przez Sąd I instancji odległości ściany budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] od jej granicy, oddziałują na wynik sprawy wyłącznie wtedy, gdy kwestionowane w skardze kasacyjnej działanie sądu może mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżony wyrok wobec błędnego oznaczenia przez Sąd I instancji numeru zaskarżonej decyzji (WI-I.7840.3.115.2021.AR).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.
POTRZEBUJESZ POMOCY?