Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2024 r., sygn. IV SA/Wr 274/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO 4103/97/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 11 III 2024 r. (SKO 4103/97/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania W. Z. (dalej "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z 2 I 2024 r. (nr MOPS.DŚ.4322/3011/2/ŚP/2022) odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję wydano w następujących okolicznościach:
W dniu 1 VIII 2023 r. skarżąca, działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką E. K., urodzoną w dniu [...] r. Do wniosku załączono m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wałbrzychu nr ZON.8421.1967.2022 z dnia 22 VIII 2022 r., zaliczające matkę skarżącej do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z przyczyn określonych symbolami "05–R" (choroby układu ruchu) i "07-S" (choroby układu oddechowego i krążenia). Z orzeczenia tego wynika również, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 VI 2022 r., a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Orzeczenie wydano na czas oznaczony, do dnia 31 VIII 2024 r. Jednocześnie do akt sprawy zostało dołączone orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 8 III 2023 r., z którego wynika, że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od 19 I 2022 r. do 30 VI 2024 r.
Po przeprowadzeniu w dniu 24 VIII 2023 r. wywiadu środowiskowego organ I instancji, decyzją z 18 IX 2023 r. (MOPS.DŚ.4322/3011/ŚP/2022) odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że skarżąca nie mieszka z matką zaś zakres sprawowanej opieki ogranicza się do pomocy w zwykłych czynnościach życia codziennego (robienie zakupów, przygotowanie ubrań i posiłków, załatwianie spraw urzędowych i wizyt u lekarza). Nadto stwierdzona niepełnosprawność istnieje u matki skarżącej dopiero od 67. roku życia.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 24 X 2023 r. (SKO 4103/1001/2023) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO decyzja organu I instancji była przedwczesna, bowiem naruszono przepisy dotyczące postępowania dowodowego. Protokół wywiadu środowiskowego z dnia 24 VIII 2023 r. nie został podpisany ani przez stronę, ani osobę wymagającą opieki. Również zakres opieki określony w tabeli został podpisany wyłącznie przez pracownika organu I instancji. W aktach sprawy znajdował się dołączony do wniosku dokument obrazujący zakres opieki wykonywanej przez skarżącą, który znacznie różni się od zakresu czynności wyszczególnionych przez pracownika socjalnego organu I instancji. Bez wyjaśnienia tych rozbieżności nie było – zdaniem SKO - możliwości zajęcia stanowiska, czy konieczny zakres opieki uzasadnia rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji doręczył pełnomocnikowi skarżącej w dniu 11 XII 2023 r. wezwanie do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania. W wezwaniu wskazano również nr telefonu pracownika socjalnego do kontaktu.
W dniu 5 XII 2023 r. sporządzona została przez pracownika socjalnego notatka służbowa, z której wynika, że pod adresem zamieszkania matki skarżącej (W. "ul. [...]") wielokrotnie podejmowano próby przeprowadzenia wywiadu, jednak nikogo tam nie zastano.
Decyzją z 2 I 2024 r. (nr MOPS.DŚ.4322/3011/2/ŚP/2022) organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił przy tym, że pracownik socjalny wielokrotnie podejmował próby przeprowadzenia wywiadu w celu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej, niestety pod wskazanym adresem nikogo nie zastał. Wskazany we wniosku nr telefonu również nie odpowiadał. W związku z powyższym przeprowadzenie wywiadu było niemożliwe. W dostępnym orzecznictwie sądowym dominuje zaś pogląd, że nie tylko odmowa przeprowadzenia wywiadu ale także utrudnienie lub uniemożliwienie jego przeprowadzenia stanowi podstawę do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 IX 2017, II SA/Po 397/17). Tym samym sytuacja, w której świadczeniobiorca nie kontaktuje się z pracownikiem socjalnym, nie odpowiada na wezwania lub nie jest obecny podczas wywiadu środowiskowego, w myśl powołanego przepisu, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem organu I instancji w sytuacji skarżącej nie można przyjąć, że niemożność przeprowadzenia wywiadu była chwilowa, bowiem kilkakrotnie pracownik socjalny usiłował skontaktować się ze skarżącą oraz z taką prośbą wystąpił do pełnomocnika skarżącej. Każdorazowe próby podjęcia kontaktów w różnych formach były bezskuteczne. Można zatem przyjąć, że skarżąca nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu. Sytuacja, w której świadczeniobiorca nie kontaktuje się z pracownikiem socjalnym, nie odpowiada na wezwania lub nie jest obecny podczas wizyt w środowisku, należy potraktować jako odmowę przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, co w myśl powołanego przepisu, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 11 III 2024 r. (SKO 4103/97/2024) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO zwróciło uwagę, że skarżąca nie skontaktowała się z organem I instancji celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie odbierała telefonów od pracownika socjalnego. Z oświadczenia skarżącej z 24 VIII 2023 r. wynika zaś, że opieka polega na sprzątaniu mieszkania matki, pomaganiu w przyrządzaniu posiłków, załatwianiu spraw urzędowych, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, pomocy w kąpieli, towarzyszeniu podczas spacerów. Brak jest więc związku przyczynowo- skutkowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem pracy, a zakresem sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką. Matka skarżącej niewątpliwie potrzebuje pomocy w drobnych sprawach, ale nie w takim zakresie i nie takiego charakteru, żeby uniemożliwiało to skarżącej podjęcie zatrudnienia chociażby na pół etatu.
W skardze na decyzję SKO skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji organów obu instancji, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zarzucono przy tym naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w wersji Dz. U. z 2023 r. poz. 390), dalej "UoŚR", polegające na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W motywach skargi podniesiono, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, co stanowi podstawę do przyznania świadczenia opiekuńczego. Powołano się też na orzecznictwo sądów administracyjnych celem potwierdzenia, że istotne znaczenie w sprawie mogą też mieć czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, bowiem mogą być one traktowane jako szeroko rozumiane czynności opiekuńcze. Tak samo pozostawanie "w ciągłej dyspozycji" wobec osobny niepełnosprawnej powinno być brane pod uwagę jako potwierdzenie stałości opieki.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej rozpatrzenie w trybie uproszczonym i oddalenie, podtrzymując zasadniczo argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 17 ust. 1 UoŚR (według stanu prawnego z Dz.U. z 2023 r., poz. 390, w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 VII 2023 r. o świadczeniu wspierającym – Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 VI 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 II 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nie ulega zatem wątpliwości, że rozstrzygnięcie sprawy świadczenia pielęgnacyjnego wymaga rzetelnych ustaleń w kwestii charakteru i zakresu opieki sprawowanej przez stronę.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy takich ustaleń niewątpliwie nie przeprowadzono. Jak trafnie zwróciło uwagę SKO w decyzji kasacyjnej z 24 X 2023r. (SKO 4103/1001/2023), w materiale dowodowym występują istotne różnice pomiędzy zakresem opieki deklarowanym przez skarżącą we wniosku, a zakresem wynikającym z załącznika do protokołu wywiadu środowiskowego z dnia 24 VIII 2023r. (akta administracyjne, k. 4, 5 i 12).
Skarżąca niewątpliwie zobligowana jest do współdziałania z organami administracji w zakresie prowadzonego przez nie postępowania wyjaśniającego, w szczególności jeśli ma mieć on formę wywiadu środowiskowego.
Jak wynika z art. 28 ust. 1 UoŚR, organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem.
Z kolei art. 23 ust. 4aa UoŚR stanowi, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 VII 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 III 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Powołane przepisy w sposób jednoznaczny upoważniają organ do wydania decyzji odmawiającej świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ich zastosowanie jest jednak możliwe w sytuacji, gdy w świetle czynności przeprowadzonych przez organ, postawa strony będzie jawiła się jako negatywna i zmierzająca do uniemożliwienia przeprowadzenia dowodu.
W okolicznościach niniejszej sprawy trudno uznać, że taki przypadek wystąpił, skoro organ I instancji nawet nie wyznaczył skarżącej konkretnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z wezwania z 1 XII 2023 r. wynikało jedynie, że organ I instancji na zamiar przeprowadzenia wywiadu środowiskowego "w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania". Tego typu ogólne sformułowanie nie może być uznane za wskazanie terminu przeprowadzenia tej czynności dowodowej. Skoro zaś nie wyznaczono skarżącej konkretnego terminu wywiadu środowiskowego, to przedwczesne było uznanie, że uniemożliwia ona przeprowadzenie takiego wywiadu. Oceny tej nie może zmienić notatka służbowa pracownika socjalnego, sporządzona w dniu 5 XII 2023 r. i stwierdzająca bezskuteczność wielokrotnych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z powodu nieobecności zainteresowanych. Zarówno organ I instancji jak i SKO pominęły, że notatka ta sporządzona została jeszcze przed doręczeniem pełnomocnikowi skarżącej wezwania z dnia 1 XII 2023 r. Wezwanie to doręczono dopiero w dniu 11 XII 2023 r. Skarżąca nie ma też obowiązku telefonować do pracowników organu, a jej zaniechania w tym zakresie nie mogą być odczytywane jako uniemożliwianie przeprowadzenia czynności dowodowej.
W rezultacie zaskarżoną decyzję SKO jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należało uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ppsa z uwagi na naruszenie art. 28 ust. 1 UoŚR, poprzez jego przedwczesne zastosowanie. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy podjąć próbę usunięcia sprzeczności w materiale dowodowym i w tym celu wyznaczyć skarżącej konkretny termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dopiero tak przeprowadzona czynność pozwoli ustalić, czy istnieje możliwość kontynuowania postępowania dowodowego przy udziale skarżącej, czy też ze względu na jego uniemożliwienie przez skarżącą, zachodzą podstawy do wydania decyzji odmownej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącą celowe koszty w kwocie 480 zł, na które składają się koszty zastępstwa procesowego.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.
POTRZEBUJESZ POMOCY?