Zwrot dofinansowania środków unijnych - Wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r., sygn. I GSK 1812/20

Zwrot dofinansowania uzyskanego z funduszy unijnych może być wymuszony, gdy beneficjent naruszy warunki umowy o dofinansowanie, w szczególności poprzez nieutrzymanie trwałości projektu, nawet bez wcześniejszego rozwiązania umowy przez organ udzielający wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. [...] Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 173/19 w sprawie ze skargi D. [...] Sp. z o.o. w M. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 19 listopada 2018 r. nr 31/2018/RF-I-SE.433.1.14.2018.AD w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. [...] Sp. z o.o. w M. na rzecz Zarządu Województwa Mazowieckiego 8.100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 173/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę D. [...] Sp. z o.o. w M. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 19 listopada 2028 r., w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Od wskazanego powyżej wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80, art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej: "k.p.a." w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracji, tj. pomimo odmowy przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracji w zakresie stwierdzenia, że podstawą wydania decyzji o zwrocie dofinansowania był m.in. fakt nieutrzymania trwałości projektu, 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 oraz 77 § 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracji w zakresie tego, że projekt nie jest realizowany przez skarżącego zgodnie z umową o dofinansowanie, tj. nie utrzymano trwałości projektu, 4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracji w zakresie: nieprzeprowadzenia przez organ samodzielnej oceny materiału dowodowego i przyjęcia jako własnych ustaleń i ocen poczynionych w innym postępowaniu, podzielenia w całości ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji, poczynionych m.in. na podstawie informacji pokontrolnej i ustaleń dokonanych przez Prokuraturę Okręgową i uznaniu, że faktury wystawione przez E. [...], R. [...] Sp. z o.o., S. [...] Sp. z o.o., F. [...] Sp. z o.o., O. [...] Sp. z o.o. miały charakter "nierzetelny", podmioty te nie prowadziły działalności gospodarczej i nie mogły w związku z tym sprzedać skarżącemu towarów lub usług, co nakazuje uznać, że działalność skarżącego mogła w ogóle się nie rozpocząć i nie jest prowadzona w okresie trwałości projektu, 5. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowaniu jej pomimo wadliwego uzasadnienia.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do: 1. art. 60, art. 70 ust. 1, art. 70 ust. 2, art. 98 ust. 1, art. 2 pkt 3, 7, 36, art. 57, art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25) – dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006" poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, podczas gdy wskazane rozporządzenie zostało uchylone ze skutkiem od 1 stycznia 2014 r. i jego przepisy nie mogą znajdować zastosowania do niniejszej sprawy, 2. art. 207 ust. 12 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869) – zwanej dalej "u.f.p." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepis ten reguluje prawo wniesienia odwołania, a zatem jest adresowany do strony, a nie do organu, w związku z czym brak było podstaw do jego stosowania; 3. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w związku z art. 207 ust. 9 pkt 1 i art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że decyzja o zwrocie środków, o których mowa w art. 207 ust. 2 u.f.p., może być wydana w ramach ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego z uwagi na naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., polegające m.in. na braku realizowania w okresie trwałości projektu, na który skarżący otrzymał dofinansowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie ustalono w jakich ramach czasowych zamykał się okres trwałości projektu skarżącego; 4. art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p., w związku z art. 207 ust 9 pkt 1 i art. 207 ust 1 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że decyzja o zwrocie środków, o których mowa w art. 207 ust. 2 u.f.p., może być wydana pomimo braku wypowiedzenia w okresie ją poprzedzającym umowy o dofinansowanie.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też, aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Odnosząc się w zasadzie do najdalej idącego zarzutu, czyli naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jego zasadności. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w w. w. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi. Ze względu na szczegółowe ustalenia i zebrany materiał dowodowy, nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów, w postaci przesłuchania świadka. Przeprowadzenie takiego dowodu nie przyczyniłoby się do ustalenia okoliczności, mających znaczenie dla sprawy. A pamiętać należy, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony, co do przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, o ile ma to znaczenie dla sprawy. Nie sposób przyznać racji skarżącej, że zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji błędnie oceniły fakt zaprzestania prowadzenia działalności przez skarżącą w miejscu realizacji projektu oraz odmowy poddania się kontroli. Z akt sprawy wynika, że organy podejmowały wielokrotne próby uzgodnienia terminów kontroli, podczas gdy skarżąca wielokrotnie przekładała termin kontroli, jak też nie stawiała się w uprzednio umówionych terminach, ani też nie wyznaczyła osoby uprawnionej. Czynności kontrolne przeprowadzone przez organ, zarówno przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jak tez w okresie po jego wszczęciu, potwierdziły fakt, że skarżąca nie realizowała projektu, na który otrzymała dofinansowanie. Zaś zgodnie z § 3 ust. 14 umowy o dofinansowanie, skarżąca w trakcie realizacji projektu oraz w okresie trwałości była zobowiązana do przedstawienia wszelkich dokumentów związanych z realizacją projektu. Zobowiązanie względem organu polegało też na przekazywaniu stosownych i niezbędnych informacji oraz udzielaniu wszelkich niezbędnych wyjaśnień. Natomiast takiego działania ze strony skarżącej zdecydowanie zabrakło.

Całkowicie bezzasadny pozostaje zarzut odnoszący się do niewskazania okresu trwałości projektu. W decyzji organu wyjaśniono, że projekt wszedł w okres trwałości z momentem wypłacenia ostatniej transzy dofinansowania, czyli w dniu 18 listopada 2015 r. I to od tej daty należało liczyć okres trwałości wynoszący okres 3 lat. Kwestię tę reguluje art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, jak też wytyczne Instytucji Zarządzającej w zakresie monitorowania projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013, gdzie wskazuje się, że "Beneficjenci sporządzają i składają do IP II sprawozdania w okresie trwałości projektu, tj. w okresie 5 lat (3 lat w przypadku projektów realizowanych przez MŚP) liczony od dnia zakończenia realizacji projektu, z zastrzeżeniem obowiązku wynikającego z zapisów art. 55 ust. 4 rozporządzenia 1083/2006.".

Bezzasadny pozostaje zarzut dotyczący wystąpienia tzw. siły wyższej, którą to sprecyzowano w § 1 pkt 22 umowy o dofinansowanie, jako zdarzenie lub połączenie zdarzeń, które są obiektywnie niezależne od beneficjenta i od Instytucji Zarządzającej. Zasadne w tym przypadku pozostaje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zajecie dokumentacji księgowej przez organy ścigania nie może być utożsamiane z wystąpieniem tzw. siły wyższej. Nie jawi się to jako zdarzenie lub połączenie zdarzeń, które są obiektywnie niezależne od beneficjenta. Poza tym zgodnie z § 3 pkt 16 umowy o dofinansowanie skarżąca spółka była zobowiązana do niezwłocznego poinformowania o wystąpieniu tzw. siły wyższej. Nie ma więc racji autor skargi kasacyjnej, że umowa o dofinansowanie nie kreowała zależności warunkowej w postaci obowiązku powiadomienia o sile wyższej, jako przesłanki do skorzystania z tej instytucji. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że takiej informacji skarżąca nie przekazała. Co istotne, z akt sprawy wynika, że powołała się na tę okoliczność dopiero na etapie składania skargi na decyzję organu do Sądu pierwszej instancji.

Nie sposób uwzględnić zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujących, że organ przy przeprowadzonym postępowaniu, za własne przyjął ustalenia, które to uzyskał z przeprowadzonego przez inne organy - postępowania dotyczącego skarżącej spółki. Nie można tracić z pola widzenia całokształtu zebranego przez organ materiału dowodowego. Organ dokonał kontroli własnych oraz wzywał skarżącą do udzielenia niezbędnych wyjaśnień i złożenia stosownych dokumentów na okoliczność potwierdzenia prawidłowości realizacji projektu. Wbrew argumentacji strony skarżącej, organy na żadnym etapie nie zakwestionowały ustaleń z kontroli dokonanej w dniu 28 lutego 2017 r., gdzie potwierdzono fakt niewykorzystania przez skarżącą zakupionego sprzętu. Naruszenie umowy o dofinansowanie dotyczyło również braku prowadzenia działalności na sprzęcie zakupionym w ramach środków uzyskanych na realizację projektu. Nie jest wystarczające to, aby sprzęt taki się znajdował w miejscu realizacji projektu. Sprzęt taki musi być wykorzystywany zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że ustalenia organu są spójne i logiczne. Zaś podstawą do wydania decyzji o zwrocie środków było naruszenie procedur, o jakich jest mowa w art. 184 u.f.p., nie zaś informacje przekazane przez stosowne organy, które w stosunku do skarżącej prowadziły odrębne postępowanie.

W związku z powyższym niezasadny pozostaje zarzut dotyczącego wadliwości uzasadnienia decyzji organu w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu zawiera, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, podanie podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawa, które to w sprawie znalazły odpowiednie zastosowanie.

Również zarzut odnoszący się do nieprawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia nr 1083/2006 nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że art. 153 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 stanowi, że "Niniejsze rozporządzenie nie ma wpływu na kontynuację albo modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie pomocy zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. To rozporządzenie lub takie inne przepisy prawa mające zastosowanie stosują się nadal po dniu 31 grudnia 2013 r. do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia. Dla celów niniejszego ustępu pomoc obejmuje programy operacyjne i duże projekty.". Tak więc nie ma racji skarżąca, twierdząc, że przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie znajdują w sprawie zastosowania. Zasadnie Sąd pierwszej instancji powołał się na przepisy tego rozporządzenia przy wydaniu zaskarżonego wyroku.

Nie sposób też uznać, aby do wydania decyzji o zwrocie otrzymanych środków w przypadku wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem, było konieczne po stronie organu wypowiedzenie umowy o dofinansowanie. Rozwiązanie umowy o dofinansowanie, towarzyszące niekiedy okolicznościom żądania zwrotu pomocy, stanowi jedynie jeden z elementów stanu faktycznego sprawy zwrotu dofinansowania projektu, podlegający ocenie instytucji zarządzającej z punktu widzenia jej znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów sprawy. Regulacje unijne i krajowe, w tym dokumentacja składająca się na regionalne programy operacyjne, nie uzależniają obowiązku beneficjenta zwrotu wypłaconych kwot pomocy finansowej od pozostawania w obrocie prawnym umowy o dofinansowanie. Przesłanka żądania zwrotu środków publicznych stanowi, co wynika przede wszystkim z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nieprawidłowość przy wdrażaniu programu operacyjnego w rozumieniu prawa unijnego, charakter i waga naruszenia procedur oraz powstanie szkody w budżecie UE, przy czym naruszenie procedur jest rozumiane szeroko jako każde działanie lub zaniechanie, których konsekwencją jest lub może być finansowanie z budżetu UE nieuzasadnionego wydatku, powodujące szkodę w budżecie unijnym niezależnie od jej rzeczywistego czy potencjalnego charakteru. Tak rozumiane naruszenie procedur obejmuje również naruszenia warunków umowy o dofinansowanie. Umowa ta wraz z załącznikami stanowi bowiem element dokumentacji konkursowej (przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2016r., sygn. akt I SA/Rz 572/15). Naruszenie warunków umowy może skutkować zarówno żądaniem zwrotu przyznanej pomocy, jak i rozwiązaniem umowy. Są to jednakże dwa odrębne i niezależne od siebie zagadnienia. Naruszenie warunków umowy w pewnych warunkach może w ogóle nie skutkować rozwiązaniem umowy. W judykaturze podnosi się wręcz, że samo rozwiązanie umowy o dofinansowanie z powodu okoliczności naruszenia warunków udzielenia dofinansowania nie jest i nie może być uznane za okoliczność uzasadniającą zwrot udzielonego dofinansowania, ponieważ nie mieści się w pojęciu wykorzystania środków unijnym niezgodnie z przeznaczeniem a okoliczności stanowiące podstawę zwrotu środków mogące stanowić również podstawę rozwiązania umowy o dofinansowanie, a więc występujące w dwu obszarach: administracyjnym i cywilnym, nie pozostają w żadnej zależności ani relacji. Okoliczności związane z rozwiązaniem nie będą miały prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o zwrocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1086/13).

Tym samym niezasadne również pozostają zarzuty naruszenia przepisów ustawy u.p.f. Podanie przez organ, jako podstawy art. 207 ust. 12 u.f.p. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zaś naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, o której mówi art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, uznając przedstawione w niej zarzuty za niezasadne.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/