Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2025 r., sygn. II SA/Po 805/24
Decyzja organu administracyjnego nakładająca obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego bez otworów w budynku usytuowanym przy granicy działki jest zasadna w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i przeciwpożarowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 06 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej PINB) decyzją z dnia 20 września 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r, poz. 1333 ze zmianami, dalej p.r bud.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zmianami, dalej k.p.a.) nakazał M. K. (jako właścicielowi) wykonanie w terminie do 31 grudnia 2021 r. robót budowlanych, w wyniku których część jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w Z. , która jest usytuowana w granicy z działką nr ew. [...], zostanie doprowadzona do stanu zgodnego z przepisami określonymi w § 272 ust. 3 z uwzględnieniem przepisów § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Ściana usytuowana w granicy winna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Roboty budowlane należy wykonać na podstawie projektu sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na skutek zawiadomienia przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Z. . Organ ustalił, że budynek usytuowany jest w granicy z działką nr ew. [...]. Ściana przedmiotowego budynku usytuowana w granicy, przy przyziemiu jest ścianą zewnętrzną garażu, murowaną z materiału niepalnego. Nadbudowa nad ww. garażem wykonana jest z drewna. Ponadto, w ścianie drewnianej usytuowane jest okno o wymiarach 2,58 m x 1,00 m.
PINB stwierdził, że z uwagi na brak odnalezienia dokumentów tj. decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego, nie można jednoznacznie określić, daty budowy, jak i formy architektonicznej przedmiotowego budynku. Z analizy zdjęć lotniczych oraz posiłkując się zeznaniami sąsiada PINB przyjął, że powierzchnia zabudowy ww. obiektu nie została zmieniona od daty budowy. W związku z tym organ stwierdził, że drewniana zabudowa zlokalizowana nad garażem powstała z momentem budowy przedmiotowego obiektu. Jednakże ściana drewniana z oknem usytuowana w granicy działki nr ew. [...], pomimo jej wybudowania w dacie powstania budynku, narusza przepisy określone w prawie budowlanym wówczas obowiązującym. W okresie prawdopodobnej budowy (ok. 1983 r.) obowiązywały przepisy zawarte w §12 ust. 1 i 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 poz. 62). Wspomniane przepisy nie dopuszczały lokalizacji bezpośrednio przy granicy działki budynku ze ścianami konstrukcji drewnianej z oknem. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy niezbędna była zgoda terenowego organu administracji państwowej, właściwego w sprawach pozwoleń na budowę.
W związku z tym PINB przyjął po pierwsze, że budowa wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Z. , nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, polegającym na wybudowaniu w granicy ściany o konstrukcji drewnianej, z oknem. Po drugie PINB uznał, że pozostawienie ww. ściany drewnianej usytuowanej w granicy działki z oknem, stanowi naruszenie przepisów, które obowiązywały w dacie budowy (tj.ustawy Prawo budowlane z roku 1974 i Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku), jak i obecnie obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych oraz przeciwpożarowych. Organ wskazał, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60 (§ 272 ust. 3 r.w.t. i § 232 ust. 4 r.w.t.).
W związku z tym PINB doszedł do przekonania, że w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami zawartymi w warunkach technicznych, należy ścianę drewnianą zastąpić ścianą pełną - bez okna - wykonaną z materiałów niepalnych, która zapewni odporność ogniową określoną w ww. § 232 ust. 4 r.w.t. Otwór okienny zlokalizowany w przedmiotowej ścianie można wykonać też zgodnie z § 232 ust. 6 tj. "W ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż REI 60."
Organ wskazał również, że przed rozpoczęciem ww. robót należy zlecić opracowanie projektu technicznego zawierającego technologię wykonania przedmiotowego obowiązku, osobie posiadającej uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Projekt techniczny winien być sporządzony z uwzględnieniem ww. przepisów dotyczących zabezpieczeń przeciwpożarowych. Roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając decyzji naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. "poprzez dowolne uznanie, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Z. nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu", 2) art. 107 § 1 i 4 k.p.a. "poprzez brak wskazania podstawy prawnej zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w sytuacji, w której sprawa dotyczy budynku już wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę" oraz ,,poprzez arbitralne uznanie, że budynek zagraża życiu, mimo niewskazania, na podstawie jakich przepisów odrębnych dokonano takiego ustalenia 3) "art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z przepisem § 2 ust. 1, §207 ust. 2, §272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 i 5 r.w.t. poprzez nałożenie obowiązku i zastosowanie nowych przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do użytkowanego budynku istniejącego, mimo że budynek ten nie zagraża życiu ludzi, a nie dochodzi do jego przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania", 4) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z § 272 ust. 2 w zw. z § 232 ust. 4 i 5 r.w.t. "poprzez niewskazanie, jakie roboty budowlane mają być wykonane" oraz 5) art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. ,,poprzez ustalenie terminu wykonania robót budowlanych w formie daty dziennej oraz brak uzasadnienia co do nałożonego terminu wykonania robót". W odwołaniu wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W ocenie skarżącej organ nieprawidłowo uznał, iż budowa budynku należącego obecnie do odwołującej nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Organ nie uzyskał pozwolenia na budowę z 26 listopada 1984 r. ani projektu budynku, nie przeprowadził również innych dowodów np. z zeznań świadków. Organ ustalił jedynie, że drewniana zabudowa nad garażem powstała z momentem budowy obiektu.
W ocenie skarżącej stwierdzenie, że w myśl przepisów obowiązujących w chwili budowy właściwy organ nie mógł pozwolić na wykonanie drewnianej nadbudowy garażu w granicy działki, nie przesądza o tym, że budowa nastąpiła z odstępstwem od zatwierdzonego projektu. Ówczesny organ mógł bowiem wydać decyzję niezgodną z prawem, która to decyzja nie została zaskarżona, uprawomocniła się i na jej podstawie właściciel był uprawniony do budowy domu w kształcie, jaki istnieje obecnie. Brak jednak szczegółowych ustaleń w tym zakresie powinien być rozstrzygnięty na korzyść skarżącej. Organ nie był uprawniony do nakładania obowiązków wykonania określonych robót na skarżącą w sytuacji gdy nie ustalił w pełni stani faktycznego sprawy, ani nie zgromadził wszystkich dowodów. Skarżąca zarzuciła również, że nie uzasadniono w decyzji terminu wykonania obowiązków, ani nie wskazano jakie konkretnie roboty należy wykonać.
Decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. nr [...] WINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB i umorzył postępowanie. Organ odwoławczy uznał, że skoro PINB ostateczną decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. zakończył postępowanie dotyczące legalności budowy całego jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w Z. , to w przypadku późniejszego wszczęcia postępowaniu administracyjnego dotyczącego legalności budowy (wykonania) którejkolwiek części tego budynku niedopuszczalne jest wydanie decyzji merytorycznej.
Następnie decyzja WINB została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA) z dnia 19 lipca 2022 r. (II SA/Po 103/22, dost. CBOSA).
W powołanym wyroku WSA wskazano, że nie zachodzi przedmiotowa tożsamość spraw, uniemożliwiająca prowadzenie postępowania, skoro postępowanie zakończone decyzją PINB z dnia 15 czerwca 2020 r. dotyczyło oceny, czy obiekt budowlany został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w kolejnym wszczętym postępowaniu organ na podstawie innych przepisów ustalał, czy roboty budowlane, zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, w sposób istotny nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych.
Ponadto WSA stwierdził, że zrealizowanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, nie wyklucza ich kontroli przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 pr.bud. Tryb ten znajduje zastosowanie również do robót budowlanych zrealizowanych przez wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (zob. art. 103 ust. 2 p.b.). Art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. przewiduje możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji wykonania robót budowlanych sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. II OSK 2354/22 (dost. CBOSA) oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Poznaniu, podzielając stanowisko sądu I instancji co do możliwości prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50-51 pr. bud.
Ponownie rozpoznając sprawę WINB zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie. W związku z tym zleceniem PINB przeprowadził w dniu 22 maja 2024 r. kontrolę przedmiotowego obiektu budowlanego. W jej trakcie ustalił, że forma (bryła architektoniczna budynku) nie uległa zmianie od dnia 9.01.2020 r. tj. od daty przeprowadzenia ostatniej kontroli.
Decyzją z dnia 3 października 2024 r. nr [...] WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono treść obowiązków nałożonych na skarżącą i termin ich wykonania i, orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, nakazał M. K. (jako właścicielowi) wykonanie, w terminie do dnia 30 września 2025 r., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ściany jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Z. , która to ściana usytuowana jest przy granicy z działką nr [...], robót budowlanych, w wyniku których ściana ta będzie spełniała wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego określone w § 272 ust. 3 r.w.t. (jedn. tekst: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), w tym będzie spełniała wymogi klasy odporności ogniowej REI 60, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając decyzję WINB wskazał, że jest związany ocena prawną WSA i NSA, z której wynika dopuszczalność zastosowania w niniejszym przypadku przepisów art. 50-51 pr. bud., o ile zaistnieje którakolwiek z przesłanek określonych przez ustawodawcę w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego- w brzmieniu określonym w tekście jednolitym prawa budowlanego opublikowanym w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 (Pr.bud.), czyli w dacie wszczęcia postępowania przez PINB.
Postępowanie w sprawie dotyczyło prawidłowości wykonania drewnianej ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...], zaopatrzonej w okno. Ustalono, iż przedmiotowa ściana (wraz z całym budynkiem) została zrealizowana w 1983 r., to oceniając prawidłowość jej wykonania należało odnieść się do obowiązujących w dacie budowy przepisów techniczno-budowlanych, czyli przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1980 r.). Trafnie również zwrócił uwagę, że ściana objęta zakresem niniejszego postępowania administracyjnego została wykonana z naruszeniem § 12 ust. 1 w. rozporządzenia ("Budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych łub drzwiowych") oraz § 13 ust. 1 ("Dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę") tego rozporządzenia. Chodzi tutaj o wykorzystane materiały budowlane do wykonania ściany nad murowaną częścią garażu (tj. drewno), które nie są niepalne, ani trudno zapalne oraz o istniejące w tej części ściany okno o wymiarach 2,58 mx 1,0 m.
W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności wskazują, że doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud.) w tym przypadku: w przepisach rozporządzenia z 1980 r.
WINB podzielił ustalenia organu I instancji co do tego, iż konstrukcja ściany z drewna nie tylko narusza przepisy rozporządzenia z 1980 r. obowiązujące w dacie jej wykonania, lecz również obowiązujące przepisy r.w.t. Organ odwoławczy stwierdził, że o ile trafnie PINB zwrócił uwagę, że przedmiotowa ściana usytuowana przy granicy z sąsiednią działką nr [...] winna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w §232 ust. 4 i 5, czyli o klasie REI 60, lecz równocześnie nieprawidłowo wskazał, że zastosowanie ma tutaj przepis § 232 ust. 6 r.w.t. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w § 272 ust. 3 r.w.t. jest mowa o ścianie oddzielenia pożarowego i zawarto w nim odesłanie do § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia, ale już nie do § 232 ust. 6 r.w.t., który dopuszcza wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło (np. luksferami). Oznacza to, że w ścianie znajdującej się w granicy działki wykluczona jest możliwość wypełnienia otworów materiałem przepuszczającym światło i jest to niezależne od powierzchni tego wypełnienia. Tego typu wypełnienia z materiału przepuszczającego światło mogą być stosowane jedynie w ścianach oddalonych o 1,5 m, 3 m od granicy z sąsiednią działką. Z tego powodu organ I instancji błędnie wskazał na możliwość pozostawienia otworu okiennego.
WINB stwierdził, że wbrew zarzutom skarżącej nałożone przez PINB obowiązki, w zakresie sposobu ich sformułowania są logiczne, wynikają z zasad doświadczenia życiowego oraz mają na celu takie zaprojektowanie koniecznych do wykonania robót budowlanych, aby następnie mogły być one wykonywane w bezpieczny sposób. WINB zwrócił jednak uwagę, że treść zastosowanego przez PINB do załatwienia tej sprawy art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. nie pozwala na nałożenie na adresata decyzji, ani obowiązku zlecenia opracowania projektu technicznego zawierającego technologie wykonania przedmiotowego obowiązku, osobie posiadającej uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, który winien być sporządzony z uwzględnieniem przepisów dotyczących zabezpieczeń przeciwpożarowych, ani obowiązku prowadzenia robót budowlanych pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Oznacza to, że opisane nakazy zostały nałożone przez PINB bez podstawy prawnej.
Odnosząc się do ustaleń poczynionych przez PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 9 stycznia 2020 r. w zakresie istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi po podjęciu przez właściciela sąsiedniej działki nr [...] decyzji o budowie na tej działce jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Otóż, zasadnicze wątpliwości WINB budzi powstanie owego zagrożenia - jak twierdzi PINB - z chwilą podjęcia przez właściciela działki decyzji o jej zabudowie, tym bardziej iż działka ta pozostaje nadal niezabudowana. Co więcej z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 22 maja 2024 r. wprost wynika, że w jej trakcie nie stwierdzono istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Zasadnie również PINB określił adresata wydanego nakazu tj właścicielkę nieruchomości, niezależnie od tego, że nie była ona inwestorką robót.
Następnie M. K., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WINB z dnia 3 października 2024 r. nr [...] zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w pozostałym zakresie w sposób, który uniemożliwia określenie rozstrzygnięcia organu i nałożonego na skarżącą obowiązku,
2. art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a. przez sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji,
3. art. 139 k.p.a. przez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w zakresie zakazania umieszczenia w ścianie otworów okiennych,
4. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 22 maja 2024 r. i zaniechanie stwierdzenia, że nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia;
5. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. przez nałożenie obowiązku przebudowy ściany mimo braku stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia przepisów;
6. art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z przepisem § 2 ust. 1, § 207 ust. 2, § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust.4 r.w.t. poprzez nałożenie obowiązku przebudowy ściany i zastosowanie nowych przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do użytkowanego budynku istniejącego, mimo że budynek ten nie zagraża życiu ludzi, a nie dochodzi do jego przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania,
7. art. 107 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z przepisem § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust.4 i 5 r.w.t. poprzez niewskazanie konkretnie, jakie roboty budowlane mają być wykonane,
8. art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. poprzez ustalenie terminu wykonania robót budowlanych bez odniesienia do terminu prawomocności decyzji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W skardze zarzucono, że zachodzi rozbieżność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia WINB a PINB, ponieważ w decyzji PINB:
1. nakazano wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem
2. nakazano by roboty wykonano na podstawie projektu sporządzonego przez uprawnioną osobę
3. określono termin wykonania obowiązku
Z kolei WINB uchylił decyzję w części "w jakiej określono treść obowiązków nałożonych na M. K. i termin ich wykonania" i orzekł co do istoty:
1. nakazano wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem
2. określono termin wykonania obowiązku
3. w pozostałym zakresie zaś utrzymano decyzję PINB w mocy.
Zdaniem strony skarżącej brzmienie decyzji WINB sugeruje, że w mocy pozostaje nakaz by roboty budowlane były wykonane na podstawie projektu sporządzonego przez uprawnioną osobę. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że nie ma takiego elementu decyzji PINB który mógłby pozostać w mocy. Jednak z uzasadnienia WINB wyraźnie wynika, że celem organu było wyeliminowanie z rozstrzygnięcia elementu odnoszącego się do tego, że roboty mają być wykonane na podstawie projektu sporządzonego przez uprawnioną osobę, wręcz określono te nakazy jako wydane bez podstawy prawnej. Wobec tego zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia WINB a jej uzasadnieniem, w szczególności w kontekście sentencji decyzji PINB. Co za tym idzie nie sposób precyzyjnie określić obowiązku , który został nałożony na skarżącą.
Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a. gdyż orzekł na niekorzyść skarżącej stwierdzając, że w ścianie nie może znajdować się otwór przepuszczający światło. Gdyby skarżąca nie wniosła odwołania od PINB mogłaby wykonać "korzystniejsze" dla niej obowiązki.
W ocenie skarżącej organ w sposób niewystarczający wykazał by w sprawie zachodziła konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 i 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. Nie wykazano by budynek, w formie w jakiej jest obecnie, zagrażał życiu lub mieniu ludzi. Ponadto nie było podstaw do stosowania przepisów r.w.t. z uwagi na brzmienie § 2 ust. 1 tego rozporządzenia.
Zarzucono również wadliwe określenie terminu wykonania decyzji, który powinien być liczony od dnia uprawomocnienia się decyzji. Organ powinien wskazać konkretne prace jakie strona skarżąca ma wykonać by doprowadzić do zgodności ściany z przepisami techniczno- budowlanymi.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakładająca na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem drewnianej ściany jednorodzinnego budynku mieszkalnego zaopatrzonej w otwór okienny, w sytuacji w której ściana tego budynku wzniesiona została w granicy z działką sąsiednią.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania Dz.U. z 2020 poz 1333).
W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano, orzekały sądy administracyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. II SA/Po 103/22) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. II OSK 2354/22). Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
W powołanych wyrokach przesądzone zostało, że budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy ul. [...] w Z. , nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, gdyż obowiązujące w dacie powstania przedmiotowego budynku przepisy, przewidywały obowiązek przechowywania przez organy administracji publicznej dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Ponadto przesądzone zostało, że powyższa okoliczność nie wyklucza prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 pr. bud. Art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. przewiduje możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji wykonania robót budowlanych sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Jak wskazano w powołanych wyrokach, dopuszczalność kontrolowania takich robót w zakresie zgodności z przepisami przez organ nadzoru budowlanego jest możliwa w razie istotnego naruszenia przepisów, przez które rozumie się w szczególności przepisy techniczno-budowlane. Hipoteza przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. obejmuje sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Lu 678/19; WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r., II SA/Gd 458/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., II SA/Po 685/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brzmienie art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a. zarówno WINB jak i obecnie kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd są związani ww. oceną prawną. W sprawie przesądzony został zatem tryb w jakim organ nadzoru budowlanego miał prowadzić postępowanie. Rolą organu była ocena, czy ściana wzniesiona w granicy nieruchomości, o konstrukcji drewnianej, z otworem okiennym, daje się pogodzić z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Wskazać przy tym trzeba, że postępowanie w sprawie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem rządzi się dwiema zasadniczymi regułami: ocenę, czy określone roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną przeprowadza się według stanu prawnego z daty wykonania robót (jeśli przepisy nie stanowią inaczej), natomiast samą procedurę legalizacyjną (bądź naprawczą) prowadzi się według stanu prawnego z daty, kiedy postępowanie to się toczy. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2024 r. sygn. II SA/Bk 200/24, CBOSA).
Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu WINB sprostał obowiązkom wynikającym z brzmienia art. art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., czego wyrazem jest zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosował tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. Organ odwoławczy dopatrzył się niezgodności usytuowania drewnianej ściany z otworem okiennym w budynku posadowionym w granicy działki z przepisem § 272 ust. 3 r.w.t. W ocenie Sądu organ ten ma rację. Ani bowiem z przepisów obowiązujących na datę orzekania przez organy, ani też na podstawie innych przepisów obowiązujących w okresie od budowy tego budynku, nie było to dopuszczalne.
Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1980 r.) budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Wedle § 13 ust. 1 dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę.
W świetle powyższego organy prawidłowo przyjęły, iż w dacie powstania budynku niedopuszczalne było posadowienie w granicy działki ściany wykonanej z drewna jako materiału łatwopalnego.
Sąd podziela też stanowisko organu odwoławczego w zakresie naruszenia § 272 ust. 3 r.w.t. Zgodnie z tym przepisem budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. W sprawie prawidłowo uznano, że przedmiotowa ściana usytuowana przy granicy z sąsiednią działką nr [...] winna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w §232 ust. 4 i 5, czyli o klasie REI 60. Takiego wymogu nie spełnia ściana wykonana z drewna. Słusznie również organ odwoławczy wytknął organowi powiatowemu, że nie jest dopuszczalne pozostawienie otworu okiennego w jakiejkolwiek formie, np. uzupełnionego materiałami przepuszczającymi światło typu luksfery. Zgodnie z § 232 ust. 6 r.w.t. w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa (...)" niż wartości wskazane w tabeli określonej w tym przepisie. Organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, że przytoczony § 272 ust. 3 r.w.t. nie zawiera odesłania do § 232 ust. 6 r.w.t. W świetle cytowanych przepisów nie jest więc dopuszczalne pozostawienie otworu okiennego wypełnionego np. luksferami w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego (a więc tym bardziej nie w ścianie o konstrukcji drewnianej) znajdującej się w granicy działki. W tej sytuacji nie może być również mowy o orzeczeniu na niekorzyść skarżącej, skoro prawidłowo skorygowane zostało przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami techno- budowlanymi. Przypomnienia wymaga, że organy nadzoru budowlanego, jak wszystkie organy administracji publicznej, zobowiązane są do wykonywania swoich obowiązków w sposób prawidłowy, rzetelny i pełny. Nie jest takim zachowaniem działanie, które nie skorygowałoby rozstrzygnięcia, które w sposób oczywisty nie daje się pogodzić z obowiązującymi przepisami. Z tego względu strona skarżąca nie mogła skutecznie podnieść zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a.
Reasumując tę część rozważań, w ocenie Sądu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.r. bud. bowiem w sprawie wykazane zostało, że doszło do istotnego naruszenia przepisów. Wbrew oczekiwaniom skarżącej z punktu widzenia bezpieczeństwa przeciwpożarowego i wskazanego § 272 ust. 3 r.w.t. nie jest dopuszczalne by w granicy działki pozostawić ścianę o konstrukcji drewnianej z otworem okiennym.
W ocenie Sądu zasadnie również organ odwoławczy zwrócił uwagę, że PINB nie mógł orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożyć na adresata decyzji obowiązków aby przed rozpoczęciem robót zlecone zostało opracowanie projektu technicznego zawierającego technologię wykonania przedmiotowego obowiązku, osobie posiadającej uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Projekt techniczny winien być sporządzony z uwzględnieniem ww. przepisów dotyczących zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nie było też podstaw do nakazania by roboty budowlane prowadzone były pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
Sąd podziela więc stanowisko organu odwoławczego, że nie jest rolą organu nadzoru budowlanego określenie szczegółowego sposobu wykonania decyzji. Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. wystarczające jest ustalenie prac koniecznych, aby osiągnąć stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie z decyzji wynika, że strona skarżąca ma zastąpić drewnianą ścianę w granicy ścianą ścianą pełną - bez okna - wykonaną z materiałów niepalnych, która zapewni odporność ogniową określoną w ww. § 232 ust. 4 r.w.t. Takie określenie obowiązku jest w ocenie Sądu zrozumiałe i wystarczające. Przy tym należy pamiętać, że realizacja nakazu nastąpić powinna zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i z zachowaniem bezpieczeństwa ludzi i mienia. Niezasadny okazał się zatem zarzut określony w pkt 2.c. petitum skargi.
Sąd zwraca też uwagę, że postępowanie było prowadzone na podstawie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 dotyczącej sytuacji, w której dochodzi do istotnego naruszenia przepisów, przez które rozumie się w szczególności przepisy techniczno – budowlane. Podkreślenia wymaga, że przesłanki tej nie można utożsamiać z stwierdzeniem wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia lub mienia (pkt 2) . a nie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2, w której mowa jest o robotach budowlanych mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Niezasadny był więc zarzut wskazany w pkt 1.d. petitum skargi.
Sąd nie doszukał się także innych wad pozwalających na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Nie było błędem określenie przez organ daty wykonania obowiązku datą dzienną. Nie można pomijać, iż organ wyznaczył stronie bardzo odległy, roczny termin wykonania obowiązku, co gwarantuje skarżącej techniczne i organizacyjne możliwości wykonania robót, a organowi wyegzekwowanie nałożonego obowiązku.
Co się tyczy zaś zarzutu wskazanego w pkt 2.b. skargi jest on niezasadny z przyczyn omówionych we wcześniejszej części uzasadnienia. W postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 pr. bud. organ nadzoru budowlanego badając zgodność z przepisami inwestycji (lub jej części, w tym wypadku ściany budynku) czyni to w szczególności w kontekście zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi. Zauważenia wymaga, że w świetle § 1 r.w.t. rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (m.in. dotyczących bezpieczeństwa pożarowego - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr.bud). Z kolei § 2 ust. 1 r.w.t. określa, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Ten ostatni przepis odnosi się zaś m.in. do bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku już istniejącego. Podkreślenia wymaga, że nawet zgodność wybudowanego budynku mieszkalnego z udzielonym pozwoleniem na budowę nie zwalnia od konieczności późniejszego zastosowania się do wymogów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Przepisy dotyczące wymogów przeciwpożarowych - z uwagi na wartości jakie chronią tj. ochronę życia, zdrowia i mienia - mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dopuszczają jakiegokolwiek uznania administracyjnego (dowolności) w zakresie ich stosowania. W sytuacji, w której ściana w granicy z działką wykonana jest z materiału łatwopalnego, jakim jest drewno, a ponadto zawiera otwór okienny, w sposób oczywisty dochodzi do naruszenia norm bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
W wyroku w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 516/13 (dost. CBOSA) stwierdzono, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 r.w.t. - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Retrospektywny charakter tych przepisów, powoduje, że mają one za zadanie doprowadzenie starych budynków do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej, gwarantujących skuteczniejszą ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości. Wobec tego strona skarżąca nie może skutecznie uniknąć spełnienia nałożonych obowiązków, tylko z tego względu, że sprawa dotyczy budynku już użytkowanego i nie dochodzi do jego przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania. Z cytowanych przepisów wynika, że obowiązek dostosowania budynku do standardów ochrony przeciwpożarowej ma charakter bezwzględny.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności w zakresie naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w pozostałym zakresie w sposób, który uniemożliwia określenie rozstrzygnięcia organu i nałożonego na skarżącą obowiązku, Sąd wskazuje, że zarzut ten jest niezasadny. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało sformułowane prawidłowo. W swoim rozstrzygnięciu WINB wskazał, że uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej określono treść obowiązków nałożonych na skarżącą i termin ich wykonania – co się tyczy wykonania robót związanych z doprowadzeniem ściany do zgodności z przepisami rozporządzenia, ale i także określonych przez PINB obowiązków zlecenia do sporządzenia projektu osobie o odpowiednich uprawnieniach. WINB określił następnie samodzielnie obowiązki strony związane z dostosowaniem ściany do wymogów techno-budowlanych. Z kolei rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy w pozostałym zakresie decyzji PINB odnosi się do podstawy prawnej decyzji tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 pr. bud. Wbrew zarzutom skargi nie zachodzi więc sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego, ani sprzeczność pomiędzy zakresem sentencji decyzji WINB i decyzji PINB.
Reasumując w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W sprawie zostało wykazane, że w budynku, którego obecnie właścicielem jest skarżąca zachodzi konieczność doprowadzenia ściany do stanu zgodnego z przepisami i wykonania jej jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego wraz z usunięciem otworu okiennego. Zaskarżona do tut. Sądu decyzja została w sposób wystarczający umotywowana. Stan faktyczny sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organu nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania ani norm prawa materialnego.
Z tych wszystkich względów skarga M. K. podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.
POTRZEBUJESZ POMOCY?