Wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. I GSK 1742/21

Przy ocenie prawa do zwolnienia z opłacania składek zgodnie z przepisami COVID-19, organ administracyjny nie może ograniczać się wyłącznie do danych z rejestru REGON, lecz musi uwzględniać dowody rzeczywistego prowadzenia działalności, z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 392/21 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 lutego 2021 r. nr 070000/71/55726/2021/RDZ-B6 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 14 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej jako: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 14 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 392/21 uchylił zaskarżoną przez M.S. (dalej jako: strona, skarżąca) decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ, ZUS) z 2 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 lutego 2021r. ZUS na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U poz. 1842 ze zm., dalej jako: ustawa o COVID-19) w zw z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U z 2020r. poz. 266 ze zm., dalej jako: u.s.u.s.), odmówił stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że podany we wniosku przez skarżącą numer PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie płatników składek, którzy na dzień 30 września 2020 r. mieli zarejestrowaną działalność z przeważającym kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z opłacania składek.

WSA wskazał, że sporna w sprawie była kwestia spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za listopad 2020r., w szczególności zaś przesłanki prowadzenia na dzień 30 września działalności objętej kodem PKD, uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia.

Sąd I instancji orzekł, że przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanej kwestii, jego uwagę zwróciło jednak uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto WSA wskazał, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 535, dalej jako: k.p.a.).

WSA wskazał, że z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić – zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję – odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu.

Sąd I Instancji wskazał, że organ po analizie wpisu skarżącej w rejestrze REGON, ustalił że kod PKD przeważającej działalności nie uprawnia skarżącej do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek, natomiast – według skarżącej – organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy o zwalczaniu COVID-19, na jego niekorzyść. Co istotne w pisemnych motywach decyzji nie podano jaki kod PKD Skarżąca podała we wniosku a jaki kod widnieje w informacji uzyskanej z GUS.

WSA ocenił, że organ ograniczył się do konstatacji, że podany we wniosku numer PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie płatników składek, którzy na dzień 30 września 2020r. mieli zarejestrowaną działalność z przeważającym kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z opłacania składek jednak nie wskazał ani numeru kodu podanego przez skarżącą ani tego numeru, który widnieje w rejestrze GUS.

Dalej – jak wskazał Sąd I instancji – następuje tylko jednozdaniowa konkluzja wedle której, w związku z powyższym, Skarżącej nie przysługiwać ma prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne za listopad 2020r. a potem już tylko pouczenie.

Taki sposób uzasadnienia – w ocenie Sądu I instancji – nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę Sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów i wniosku Skarżącej a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepis art. 31zo ust 10 ustawy COVID-19, którego treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak – jak wyżej wskazano – nie jest rolą sądu administracyjnego.

Z powyższym orzeczeniem Sądu I instancji nie zgodził się organ. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, iż organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na przyjęciu, że w związku z niedostatecznym rozpatrzeniem materiału dowodowego oraz brakiem prawidłowego uzasadnienia decyzji zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdyż z zebranego w sprawie materiału w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że wsparcie w postaci zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należnych składek nie przysługiwało, co znalazło bezpośrednie odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a organ wskazał i wyjaśnił podstawy prawne wraz z przytoczeniem relewantnych okoliczności faktycznych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.

II. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono ponadto :

- naruszenie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż treść przepisu jest nieoczywista i niejednoznaczna i wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego na okoliczność prawidłowości wpisów w CEIDG i przedstawienia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oceny wiarygodności dowodów, których przeprowadzenie nie znajdowało uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego uzasadnienia decyzji, stwierdzić należy, że rzeczywiście uzasadnienie decyzji jest lakoniczne. Zauważyć jednak należy, że z tego uzasadnienia wynika istota rozstrzygnięcia. Wiadomo, dlaczego organ tak rozpoznał sprawę. Podany we wniosku nr PKD nie został potwierdzony otrzymanym z GUS wykazem płatników składek, którzy na dzień 30 września 2020 r. mieli zarejestrowaną działalność z przeważającym kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z opłacania składek ZUS. W ocenie NSA to rozstrzygnięcie, z przedstawioną wyżej argumentacją, jest błędne. Dlatego też wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję jest zgodny z prawem. Natomiast niedostatki uzasadnienia tej decyzji, na których oparł swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji, stanowią dodatkową argumentację przemawiającą za uchyleniem decyzji.

W wypada zauważyć, że w skardze kasacyjnej organ, kwestionując zaskarżony wyrok, zawarł wyczerpujące uzasadnienie dla zapadłego przed nim rozstrzygnięcia. Jednak, jak to wyżej zauważono, słusznie Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, gdyż błędnie rozstrzygnięto istotę sprawy.

Istotą problemu prawnego sprawy jest interpretacja § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID-19, zgodnie z którym oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 tego paragrafu, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Według Sądu I instancji organ nie może przyjmować bezkrytycznie danych zawartych w rejestrze REGON, a w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Zdaniem organu natomiast, jak to wynika z treści skargi kasacyjnej, nie ma podstaw do ustalania rzeczywiście wykonywanej działalności, gdyż § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID-19 należy interpretować ściśle i w związku z tym ustalenie "przeważającej działalności" może nastąpić wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że omawiane zagadnienie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z 4 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1176/21, z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1431/21; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając zatem wyrażony w tym wyroku pogląd co do wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje wykładnię § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 przyjętą przez Sąd I instancji.

Wskazać należy, że zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 z późn. zm.), zgodnie z którym wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.

W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Należy zauważyć, że w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17). Fakt, iż zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki, dana działalność przeważająca.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że rozwiązanie przyjęte w § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym, gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Dodać należy, że na tle uregulowania postępowania dowodowego w kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.

Zatem w sytuacji, gdy w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku, bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności, (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Za przedstawioną wyżej interpretacją § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 dokonywaną w powiązaniu z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej.

Ponadto z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 k.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Dokonując, zatem wykładni § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej nie można twierdzić, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oraz, że pozwala on pomijać twierdzenia strony odnośnie do zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania. Takie rozumienie omawianego przepisu prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej.

Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu co do przeważającej działalności podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z opłacania składek również na podstawie innych dowodów aniżeli rejestr REGON przemawiają też dyrektywy wykładni celowościowej.

Zwolnienie przewidziane w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami rozporządzenia o COVID-19 i celami, jakie ma ono realizować.

Nie można zgodzić się z argumentacją organu, że wprowadzone uregulowanie w oparciu o zapisy w systemie rejestracyjnym REGON miało na celu przyspieszenie postępowania, co powinno przekładać się niejako automatycznie na szybką odmowę zwolnienia tym przedsiębiorcom, którzy nie spełniają warunku do udzielenia pomocy w postaci posiadania stosownego wpisu kodu przeważającej działalności. O ile argument ten jest trafny wobec uregulowania dotyczącego pozytywnego załatwienia wniosku, co nie następowało w formie decyzji, a jedynie w formie informacji (v. art. 31 zq ust. 5 ustawy o COVID – 19). To argument ten nie wydaje się zasadny odnośnie do sytuacji której efektem jest odmowa uwzględnienia żądania przedsiębiorcy. Ta bowiem następuje w formie decyzji administracyjnej o czym zadecydował sam ustawodawca (art. 31 zq ust. 7 ustawy o COVID – 19). Zatem procedowanie w sprawie odmowy udzielenia pomocy kieruje się dodatkowymi zasadami o czym była już mowa.

Co więcej, o przeważającej działalności nie może świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ sposób wykładni ww. przepisu ustawy COVID-19, sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisu w rejestrze REGON, prowadziłby w skutkach do nierównego dostępu do pomocy. Celem zaś przepisów wchodzących w pakiet przepisów tzw. tarczy Antykryzysowej było bowiem realne - rzeczywiste wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii - COVID-19 faktycznie poniosły (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodziło zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień - jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie, według podanego PKD. Natomiast przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposobu weryfikacji - warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według rejestru REGON, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Co więcej, jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może bowiem w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia (bo o takie prawo chodzi), należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD.

Zatem właściwe zdefiniowanie pojęcia przeważającej działalności ma doniosłe znaczenie w kontekście celu, który stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Wprowadzenie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium - według wpisu do rejestru REGON - doprowadza do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie/rzeczywiście prowadzą na dzień złożenia wniosku, jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienionych w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 - zostają pozbawione dostępu do ulgi.

W realiach przedmiotowej sprawy, organ zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które wskazałoby jaką działalność rzeczywiście prowadzi strona. Stało się tak pomimo tego, że skarżąca wskazała, że od 2018 r. prowadzi kawiarnię, tj. działalność oznaczoną kodem 56.10A. Wyjaśnienie tej okoliczności, a więc czy strona może skorzystać ze zwolnienia z opłacania składek jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w świetle prawidłowo zinterpretowanych przepisów § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/