Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. I SAB/Wa 202/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. C. i L. C. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia wysokości i okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy solidarnie na rzecz J. C. i L. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 27 czerwca 2023 r. J. C. i L. C. (zwani łącznie dalej także "skarżącymi") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy (zwanego dalej także "Prezydentem") w prowadzonym postępowaniu o ustalenie wysokości i okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej w stosunku do udziału związanego z prawem własności lokalu [...] w nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...].
Prezydent w dniu 18 lutego 2020 r. wydał zaświadczenie nr [...] potwierdzające, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], uległo przekształceniu w prawo własności. W zaświadczeniu tym wskazał, że roczna opłata przekształceniowa w odniesieniu do udziału skarżących związanego z prawem własności lokalu nr [...] wynosi 2680,92 zł i winna być wnoszona przez okres 33 lat, licząc od dnia przekształcenia. Na skutek doręczenia zaświadczenia, skarżący wnieśli o ustalenie wysokości i okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej w drodze decyzji administracyjnej, postępowanie zostało wszczęte 6 marca 2020 r. Decyzją nr [...] z 28 maja 2020 r. Prezydent ustalił wysokość rocznej opłaty przekształceniowej. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej "Kolegium") wnieśli skarżący.
Decyzją o oznaczeniu KOX/734/Pu/20 z 12 października 2021 r. Kolegium orzekło o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z 27 września 2022 r. ustalił wysokość rocznej opłaty przekształceniowej. Od tej decyzji skarżący wnieśli odwołanie z dniem 6 października 2022 r.
Decyzją oznaczoną jako KOX/963/Pu/22 z 22 grudnia 2022 r. Kolegium orzekło o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta nr [...] z 27 września 2022 r. oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 803, przywoływanej dalej jako "k.p.a."). Owo naruszenie wynikało w ocenie Kolegium, z braku zgromadzenia przez Prezydenta materiału dowodowego, który uzasadniałby uznanie skarżących za przedsiębiorców.
Wobec wpływu ostatnio przywołanej decyzji Kolegium do organu pierwszej instancji w dniu 30 grudnia 2022 r., Prezydent pismem z 24 marca 2023 r. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez Kolegium w decyzji z 22 grudnia 2022 r. W odpowiedzi na pismo Prezydenta, Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. w piśmie z 11 kwietnia 2023 r. wskazał organ właściwy do udzielenia odpowiedzi na zadane przez Prezydenta pytanie. Pismem z 1 maja 2023 r. skarżący wnieśli ponaglenie do Wojewody Mazowieckiego, które wraz z pismem przewodnim, wpłynęło w dniu 15 maja 2023 r. do Urzędu m. st. Warszawy jako do organu właściwego.
Prezydent pismem z 26 maja 2023 r. raz jeszcze zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. precyzując wcześniej postawiony wniosek o udzielenie informacji. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. pismem z 9 czerwca 2023 r. poinformował, że podani podatnicy (skarżący) nie są przedsiębiorcami, nie prowadzili pozarolniczej działalności gospodarczej w 2019 r. (nie prowadzą też takiej działalności obecnie), nie prowadzili również działalności nierejestrowej. Skarżący rozliczali się jedynie z rent oraz najmu mieszkania w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych (poza działalnością gospodarczą, poza działalnością nierejestrowaną).
Pismem z 27 czerwca 2023 r. Prezydent zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, uprawnienie to zostało oznaczone terminem siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Zawiadomienie zostało doręczone w dniu 13 lipca 2023 r., następnie w dniu 24 lipca 2023 r. Prezydent decyzją nr [...] rozstrzygnął w przedmiocie złożonego przez skarżących wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem postępowania jest bezczynność organu administracji publicznej, zatem przepis ten będzie miał zastosowanie.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wymaga wskazania, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
Postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości i okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej w stosunku do udziału związanego z prawem własności lokalu [...] w nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], prowadzone było na podstawie przepisów k.p.a. W myśl art. 12 § 1 tej ustawy organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W ścisłym powiązaniu z wyżej wymienioną zasadą postępowania administracyjnego pozostaje art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi że w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym co do zasady w powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, o czym stanowi art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jeżeli sprawy w postępowaniu administracyjnym nie załatwiono w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., a ponadto nie poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. W kontrolowanej przez Sąd sprawie skarżący takie ponaglenie wnieśli w dniu 1 maja 2023 r., jednakże należy uwzględnić że skierowali niniejsze do niewłaściwego organu – organ właściwy w niniejszej sprawie otrzymał ponaglenie w dniu 15 maja 2023 r. Pomimo zatytułowania swojego pisma jako "skarga", zaznaczyć należy, że dla uznania pisma za ponaglenie nie jest koniecznym jego oznaczenie w ten właśnie sposób. Charakter procesowy pisma należy bowiem odczytywać zgodnie z jego treścią, a nie tytułem. Zatem w niniejszej sprawie taki tryb zaskarżenia przed organem administracji publicznej został przez skarżących wyczerpany, a jako ponaglenie w rozumieniu k.p.a., należy uznać pismo skarżących z 1 maja 2023 r.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W tym miejscu wymaga wskazania, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w niniejszej sprawie w zakresie zobowiązania Prezydenta do rozpoznania sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokości i okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej w stosunku do udziału związanego z prawem własności lokalu [...] w nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] stało się bezprzedmiotowe. Wobec wydania przez organ stosownego aktu administracyjnego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Prezydent w dniu 24 lipca 2023 r. decyzją nr [...] rozstrzygnął w przedmiocie złożonego przez skarżących wniosku. Zatem postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone. Wobec tego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
Pomimo wydania przez Prezydenta rozstrzygnięcia w sprawie, zasadnym jest nadal ustalenie czy w istocie doszło do bezczynności w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, a jeżeli tak, to czy owa bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ.
Z kolei z rażącą bezczynnością mamy do czynienia, gdy zaistniała wadliwość w prowadzonym postępowaniu ma szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma to miejsce w razie braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Należy jednak zaznaczyć że samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia i wynikać z przyczyn, na które organ administracji publicznej miał wpływ.
Podejmowane przez Prezydenta czynności w sprawie administracyjnej kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowym, w sposób jednoznaczny podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że Prezydent od chwili przekazania akt sprawy przez Kolegium (w dniu 30 grudnia 2022 r.) wraz z decyzją o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta nr [...] z 27 września 2022 r., rozpoznawał wniosek skarżących od 30 grudnia 2022 r. do 27 lipca 2023 r. a zatem przez okres prawie 7 miesięcy, podczas gdy ustawowo organowi pierwszej instancji przysługiwał miesiąc na rozpoznanie tego wniosku. Ponadto organ pierwszej instancji nie zastosował art. 36 k.p.a. tj. nie poinformował skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczenia wymaga, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie był władny rozstrzygać w sprawie prawidłowości wydawanych przez Prezydenta decyzji, jednak koniecznym jest podkreślenie, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących toczyło się już od dnia 6 marca 2020 r. Czynności podejmowane przez Prezydenta w istocie były czynnościami zmierzającymi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jednakże organ ten winien przy tym zauważać interes obywateli (tu: skarżących), wobec których obowiązany był do zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu.
Przy powyższym należy zaznaczyć, że stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16, "zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Uwzględniając rozważania dotyczące rażącej bezczynności oraz pogląd wyrażony w wyżej wskazanych wyrokach, który Sąd orzekający podziela, stwierdzić należy że rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie. Przekroczenie terminu przewidzianego na rozpoznanie wniosku w niniejszej sprawie nie można uznać za przekroczenie rażące, w konsekwencji nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, że po wpłynięciu do akt sprawy ponaglenia, organ podejmował działania celem rozpoznania sprawy, w konsekwencji wydając decyzję.
Wobec tego Sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu, bowiem uznał, że w sprawie organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku, przyjmując jednak że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Natomiast w odniesieniu do punktu 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 161 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.
POTRZEBUJESZ POMOCY?