Wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. II SA/Lu 101/25
W ramach wykładni art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, budowa basenu na terenie o przeznaczeniu rolniczym, naruszająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uzasadnia wstrzymanie robót jako zgodne z prawem postanowienie organu nadzoru budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2025 r., znak: ZOA-I.7721.15.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2025 r., znak: ZOA-I.7721.15.2024, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: LWINB), po rozpatrzeniu zażalenia E. P. i G. P. (dalej także jako: inwestorzy), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku (dalej jako: PINB) z dnia 6 grudnia 2024 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie sprawy.
Zawiadomieniem z dnia 16 maja 2024 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z budową basenu wraz ze zbiornikiem na wody opadowe, realizowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb ewid. B., jednostka ewid. A.
W dniu 9 maja 2024 r. przeprowadzono kontrolę dotyczącą obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w obrębie ewid. B., jednostka ewid. A., w czasie której ustalono, że na nieruchomości prowadzone są roboty budowlane związane z wykonaniem płyty żelbetonowej o wymiarach 5,45 m x 12,08 m, usytuowanej bezpośrednio przy rzece S. Płyta ta została wykonana w odległości 4,05 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. o nr ewid. [...]. Z płyty wyprowadzono dziesięć trzpieni zbrojeniowych z pręta o średnicy 12 mm. Roboty budowlane zostały rozpoczęte w pierwszej połowie kwietnia 2024 r. G. P. (dalej jako: skarżący, inwestor) oświadczył, że prowadzone roboty budowlane służą wykonaniu otwartego basenu wraz ze szczelnym zbiornikiem na wody opadowe.
Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2024 r. LWINB uchylił postanowienie PINB z dnia 14 czerwca 2024 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, z uwagi na uchybienia w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia.
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Kraśniku z prośbą udzielenie informacji czy w zasobach wydanych pozwoleń na budowę lub przyjętych zgłoszeń znajduje się sprawa dotycząca przedmiotowego obiektu budowlanego. W odpowiedzi organ administracji architektoniczno-budowlanej pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r., poinformował, że nie stwierdzono zarejestrowanej sprawy dotyczącej budowy basenu wraz ze zbiornikiem na wody opadowe, realizowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb ewid. B., jednostka ewid. A.
W dniu 2 października 2024 r. przeprowadzono oględziny robót budowlanych. W protokole stwierdzono, że stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu oględzin, które miały miejsce 9 maja 2024 r. Ustalono, że wykonana płyta ma wymiary po obrysie zewnętrznym 5,3 x 11,95 m, natomiast wykonano dziesięć trzpieni w rozstawieniu skrajnym: wzdłuż dłuższego boku - 9,53 m, wzdłuż krótszego boku - 3,9 m. Obecny podczas wykonywanych czynności G. P. nie udzielił odpowiedzi na pytanie dotyczące planowanego przeznaczenia obiektu, jak i planowanych pojemności zbiorników. Sporządzono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną.
W piśmie z dnia 22 października 2024 r. (data nadania), stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu z 3 października 2024 r., skarżący powołali się na przepisy prawa budowlanego dotyczące budowy przydomowych basenów i oczek wodnych i wskazali, że "wymiary basenu docelowo będą wynosić 9 x 4,5 m, a więc powierzchnia będzie wynosiła 40,5 m2" (k. 58 akt admin. I inst.).
Do akt dołączono wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., obręb geod. B., gmina A.
Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2024 r. PINB – na podstawie m. in. art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej jako: p.b.) wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych przy budowie przydomowego basenu realizowanego na działce o nr ewid. [...], obr. ew. B., jednostka ew. A. i ustalił niezbędne zabezpieczenie realizowanej budowy poprzez trwałe wygrodzenie terenu wokół budowy, uniemożliwiające osobom postronnym wejście na jej teren.
Organ pierwszej instancji uznał, że sporny obiekt należy zakwalifikować jako basen, o którym stanowi art. 29 ust. 2 pkt 13 p.b., gdyż posiada powierzchnię mniejszą niż 50 m2 i jest zlokalizowany na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym.
PINB wskazał, że basen znajduje się na terenie oznaczonym w uchwale nr XLIV Rady Miejskiej w Annopolu z dnia 29 października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Annopol w zakresie terenów urbanizowanych (Dz. U. Woj. Lub. z 2011 r., nr 54, poz. 1135; dalej jako: Miejscowy plan) symbolem D 65 R, którego przeznaczeniem są tereny rolnicze. Zasady kształtowania i zagospodarowania terenów rolniczych zostały określone w § 11 ust. 4 Miejscowego planu i zgodnie z nimi na tego typu terenach wykluczona jest lokalizacja jakichkolwiek obiektów kubaturowych, z wyjątkiem płyt gnojowych i zbiorników na gnojowicę. W związku z czym PINB stwierdził, że inwestycja narusza ustalenia Miejscowego planu, a więc wypełnia przesłanki zawarte w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.
LWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane prowadzone są bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1, 3 p.b.), ale także wówczas, gdy pozwolenie bądź zgłoszenie w ogóle nie jest wymagane, a także gdy pozwolenie zostało udzielone, ale wykonywane lub wykonane roboty prowadzone są lub były prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.) lub w sposób istotnie odbiegający od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Przepisy prawa, o których stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. to również postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez G. P.
G. P. nie sformułował w skardze konkretnych zarzutów naruszenia przepisów prawa. Jego zastrzeżenia skoncentrowały się za zakwestionowaniu ustaleń organów w zakresie wymiarów realizowanego obiektu. W ocenie strony w sprawie nie przedstawiono jednoznacznej sprzeczności z przepisami Miejscowego planu co do konkretnej inwestycji, zaliczając ją do budowli kubaturowych. Skarżący podniósł przy tym, że przepisy prawa nie przewidują definicji "basenu".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest prawidłowa ocena prawna spornych robót budowlanych. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej obiektu jako basenu.
PINB pismem z dnia 3 października 2024 r. wezwał inwestorów do złożenia pisemnie niezbędnych wyjaśnień, w tym do wskazania planowanego przeznaczenia obiektu będącego przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na wezwanie, strona w piśmie z 22 września 2024 r. (k. 58 akt admin. I inst.) powoływała się na treść art. 29 ust. 2 pkt 13 p.b., który dotyczy budowy przydomowych basenów i oczek wodnych. Skarżący wyjaśnił, że "wymiary basenu będą wynosić 9,0 m x 4,5 m, a więc powierzchnia będzie wynosiła 40,5 m2". W istocie również podczas kontroli w dniu 9 maja 2024 r. skarżący wskazywał, że realizuje basen (protokół – k. 11 akt admin. I inst.).
Chociaż pojęcie basenu występuje w przepisach Prawa budowlanego, to ustawa nie zawiera jego definicji. Należy przyjąć, że jest to sztuczny zbiornik z wodą, obudowany i przeznaczony do celów rekreacyjnych. Za cechę charakterystyczną basenu należy uznać jego kubaturowy charakter.
Odnosząc się do argumentacji skargi należy podkreślić, że LWINB uwzględnił treść art. 29 ust. 2 pkt 13 p.b. oraz ustosunkował się do kwestionowanych przez inwestorów parametrów inwestycji. Organ odwoławczy szeroko omówił wskazane zagadnienie w uzasadnieniu postanowienia, wyjaśniając, że właśnie na podstawie tego przepisu PINB stwierdził, że realizowany obiekt budowlany nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie było konieczne dokonanie zgłoszenia. W szczególności należy zwrócić uwagę na stanowisko organu drugiej instancji w zakresie parametrów basenu, zgodnie z którym: "bez znaczenia jest przy tym to, czy będzie on posiadał powierzchnię 37,17 m2 (jak głosi stanowisko PINB w Kraśniku), czy też powierzchnię wynoszącą 40,50 m2 (jak twierdzą inwestorzy), bowiem i tak powierzchnia jego zabudowy będzie wypełniała ww. przesłankę, a więc będzie mniejsza niż 50 m2". Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, bowiem niezależnie od tego, czy rację mają inwestorzy, czy organ, to parametry spornej inwestycji mieszczą się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 13 p.b., a organy obu instancji stwierdziły, że przepis ma zastosowanie w sprawie tj. skarżący nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie dokonano prawidłowej kwalifikacji spornych robót budowlanych, jako budowy basenu. W sprawie nie było sporne, że zastosowanie miał art. 29 ust. 2 pkt 13 p.b., ponieważ realizacja przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2 nie podlega zgłoszeniu i nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę.
W sprawie nie miał zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1-2 p.b., który dotyczy przypadków stwierdzenia realizacji obiektu bez wymaganej decyzji lub bez wymaganego zgłoszenia.
Jednakże zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Określając przedmiotowy zakres zastosowania powyższego przepisu nie ograniczono się jedynie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. To właśnie kwestia niezgodności inwestycji z przepisami legła u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Przez "przepisy", o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. należy rozumieć w szczególności przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie bowiem przepisami prawa są także przepisy prawa miejscowego, a zatem również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1063/22 i cyt. tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie organy obu instancji zwróciły uwagę na okoliczność, że nieruchomość, na której realizowany jest obiekt znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem D 65 R – przeznaczonym na tereny rolnicze. Regulacje dotyczące zagospodarowania terenów rolniczych przewiduje § 11 ust. 4 Miejscowego planu. Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 3 Miejscowego planu wyklucza się lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych (z zastrzeżeniem pkt 4 tj. dopuszcza się lokalizację płyt gnojowych oraz zbiorników na gnojowicę).
Miejscowy plan posługuje się pojęciem kubatury w § 4 ust. 1 pkt 10, w którym wskazano, że ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o rozbudowie, należy przez to rozumieć roboty budowlane prowadzące do powiększenia kubatury lub powierzchni zabudowy istniejących obiektów. Miejscowy plan rozumie zatem pod pojęciem "kubatury" bryłę danego obiektu. Prawodawca miejscowy wyłączył spod zakazu realizacji obiektów kubaturowych na terenach rolnych płyty gnojowe oraz zbiornik na gnojowicę, co również dodatkowo pozwala na ustalenie, co w rozumieniu Miejscowego planu jest obiektem kubaturowym (lecz wyłączonym spod wskazanego zakazu). Skoro plan wyłącza spod zakazu płyty gnojowe oraz zbiornik na gnojowicę to jasno wskazuje to, że także w intencji lokalnego prawodawcy tego rodzaju obiektu uznawane są co do zasady za obiekty kubaturowe.
Przepisy Miejscowego planu nie określiły w ustawie definicji terminu "obiekt kubaturowy" lub "kubatura". Nie zostały one także zdefiniowane w prawie budowlanym. Pojęcie to należy zatem rozumieć, jako pojemność zbiornika lub pomieszczenia wyrażoną zwykle w metrach sześciennych. W budownictwie można mówić o kubaturze (bryle) obiektu budowlanego, posiadającego przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2020/12). W związku z powyższym nie budzi uzasadnionych wątpliwości, że obiektem kubaturowym jest ten obiekt, który ma określoną kubaturę, a zatem jest wyodrębnioną w przestrzeni bryłą.
Miejscowy plan przeznaczył tereny rolnicze pod uprawy polowe, sadownicze, ogrodnicze, łąki i pastwiska (§ 11 ust. 4 pkt 2), dopuścił możliwość wyznaczenia i utwardzenia dróg wewnętrznych, ale jedynie służących obsłudze gospodarki rolnej (§ 11 ust. 4 pkt 5) oraz realizacji dwóch kategorii obiektów kubaturowych. Należy zatem przyjąć, że prawodawca miejscowy zmierzał w sposób daleko idący do ograniczenia możliwości realizacji obiektów na spornym obszarze. Spójny z takim przeznaczeniem terenu jest zakaz realizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych rozumianych, jako wszelkie obiekty wyodrębnione w przestrzeni (bryły).
Jak wskazano powyżej, basen ma parametry, pozwalające określić jego bryłę (kubaturę), zatem jest jednym z obiektów kubaturowych, których zakaz realizacji przewiduje § 11 ust. 4 pkt 3 Miejscowego planu.
W tym stanie rzeczy prawidłowo organ zastosował art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 p.b., ponieważ prowadzone roboty budowlane w postaci realizacji basenu w sposób istotny odbiegają od przepisów - w tym przypadku przepisu prawa miejscowego, który zakazuje realizacji obiektów kubaturowych na nieruchomości skarżącego tj. § 11 ust. 4 pkt 3 Miejscowego planu.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
POTRZEBUJESZ POMOCY?