Uchylenie decyzji o odmowie przyznania pomocy dla producenta rolnego z powodu nieprawidłowego zastosowania zmienionych przepisów i naruszenia zasad zaufania do państwa - Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 maja 2025 r., sygn. I SA/Ol 108/25

Odmowa przyznania pomocy rolnikom na podstawie zmienionych w trakcie postępowania zasad przyznawania wsparcia finansowego narusza zasady zaufania do państwa oraz zasadę praworządności, co skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 27 grudnia 2024 r., nr 363/OR14/2024 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 28 czerwca 2024 r., 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Skarga G. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "producent rolny", "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Dyrektora Warmińsko–Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik BP", "organ I instancji") z 28 czerwca 2024 r. nr 0255-2023-459/2, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 7 lipca 2023 r. (dalej: "wniosek" lub "wniosek pomocowy") producent rolny zwrócił się do Kierownika BP o przyznanie ww. pomocy załączając dwie faktury VAT potwierdzające sprzedaż: rzepaku ozimego (w ilości 1050 t) oraz pszenżyta ozimego (w ilości 18,28 t).

Decyzją z 28 czerwca 2024 r. Kierownik BP, powołując m.in. § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz.U. poz. 762 ze zm.; dalej: "rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r.") oraz § 13zzg ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 ze zm.; dalej: "rozp.RM z dnia 27 stycznia 2015 r."), odmówił przyznania wnioskowanej pomocy wskazując na wyczerpanie limitu środków przewidzianych na tego rodzaju pomoc.

Decyzja ta była drugim z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż poprzednia decyzja tego organu z 30 listopada 2023 r. nr 0255-2023-459 po rozpatrzeniu odwołania strony, została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji kasatoryjnej z 30 kwietnia 2024 r. nr 90/OR14/2024 Dyrektor ARiMR zwrócił uwagę na konieczność należytego uzasadnienia decyzji o odmowie przyznania pomocy. Podał także, że ze względu na wyczerpanie puli środków w ramach naboru I (realizowanego na podstawie rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r.) producenci rolni, którzy spełnili warunki przyznania pomocy związanej z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych mogli skorzystać z tej pomocy w naborze II, którego zasady zostały uregulowane w § 13zzg rozp.RM z dnia 27 stycznia 2015 r.

Także decyzja Kierownika BP z 28 czerwca 2024 r. stała się przedmiotem odwołania strony, po rozpatrzeniu którego Dyrektor ARiMR wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że stosownie do § 6 ust. 4 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. w ramach centralnego naliczania, pozytywnie zweryfikowane wnioski były naliczane wg kolejności złożenia z uwzględnieniem daty i godziny złożenia wniosku w Platformie Usług Elektronicznych ARiMR. Naliczanie wg kolejności złożenia skutkowało automatycznym przypisaniem wyliczonej kwoty pomocy dla danego rolnika z jednego z dwóch budżetów, określonych w:

- rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającym środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii (Dz. U. UE. L. z 2023 r. Nr 96, str. 80; dalej: "rozporządzenie 2023/739") - tzw. Budżet I;

2/ rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023 r. ustanawiającym środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, na Węgrzech, w Polsce, Rumunii i Słowacji (Dz. U. UE. L. z 2023 r. Nr 168, str. 22; dalej: "rozporządzenie 2023/134") - tzw. Budżet II.

Dyrektor ARiMR zrelacjonował, że na podstawie rozporządzenia 2023/739 dla Polski udostępniono pomoc unijną w wysokości 29,5 mln euro, a kwota ta została uzupełniona przez pomoc krajową do wysokości 100% kwoty UE. Kwota pomocy wyniosła zatem 59 mln euro, przy czym wydatki kwalifikowały się do pomocy unijnej tylko wtedy, gdy pomoc została wypłacona przed 30 września 2023 r. Zgodnie natomiast z rozporządzenia 2023/1343 dla Polski udostępniono pomoc unijną w wysokości 39,33 mln euro, a kwota ta została uzupełniona przez pomoc krajową do wysokości 200% kwoty UE. Kwota pomocy wyniosła zatem 117,99 mln euro, przy czym wydatki kwalifikowały się do pomocy unijnej tylko wtedy, gdy pomoc została wypłacona przed 31 grudnia 2023 r.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że w 2023 r. w okresie od 1 czerwca do 31 lipca rolnicy składali wnioski o przyznanie pomocy do zbóż i roślin oleistych, która finansowana była ze środków unijnych i środków krajowych. Pomoc ta, zgodnie z § 6 ust. 4 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r., przyznawana była według kolejności złożenia wniosku do wysokości sumy kwoty środków przewidzianych w Budżecie I i Budżecie II. Wskazał, że odmowa przyznania pomocy dla wnioskodawcy podyktowana była wyczerpaniem środków z przedmiotowych budżetów. Podał, że ze względu na wyczerpanie puli środków w ramach naboru I (tj. od 1 czerwca do 31 lipca) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjął działania zmierzające do ich dodatkowego pozyskania. W związku z tym rolnicy, w tym skarżąca, dla których wniosek nie został zakwalifikowany do pomocy z uwagi na przekroczony limit środków finansowych w danym naborze, otrzymywali z Agencji informację o przedłużonym terminie na wydanie decyzji do 30 listopada 2023 r.

Dyrektor ARiMR zwrócił także uwagę na działania informacyjne dotyczące możliwości skorzystania z drugiego naboru, które podjęte zostały w obliczu wyczerpania środków z pierwszego naboru. Uzyskanie tych środków wymagało jednak złożenia przez producenta rolnego odrębnego wniosku o przyznanie pomocy. Podał, że drugi nabór wniosków odbył się w okresie od 6 do 31 października 2023 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 września 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwu (Dz. U. poz. 1965). Wskazał, że informacje o tym naborze zostały przekazane skarżącej w toku postępowania administracyjnego (vide: notatka służbowa k. 28/2 akt adm.), a ponadto zawarte były na stronie internetowej Agencji w komunikacie z 11 października 2023 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach naboru II wsparcie można było otrzymać po spełnieniu warunków kwalifikowalności (na podstawie wniosków składanych od 1 czerwca do 31 lipca 2023 r.) i w przypadku nieprzyznania pomocy ze względu na wyczerpanie środków finansowych w ramach tzw. naboru I. Dlatego też rolnicy, których wnioski nie zostały zakwalifikowane do pomocy z uwagi na przekroczony limit środków finansowych w naborze I, a taka sytuacja miała miejsce w sprawie skarżącej, do 30 listopada 2023 r. otrzymywali decyzje odmawiające przyznania pomocy współfinansowanej ze środków unijnych. To potwierdzało spełnienie warunków kwalifikowalności i umożliwiało rozpatrzenie wniosków w ramach dodatkowego II naboru finansowanego z budżetu krajowego (składanych w okresie od 6 do 31 października 2023 r.). O powyższym poinformowała Agencja chociażby na stronie internetowej w komunikacie z dnia 6 grudnia 2023 r.

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji, względnie stwierdzenie ich nieważności w całości oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu skarżącej pomocy, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie w tej sprawie:

1. art. 2, art. 7, art. 8 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. i art. 10a ust. 1a pkt 1 ustawy o ARiMR poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady praworządności, w tym zasady niedziałania prawa wstecz, zasady ochrony interesów w toku, zasady pewności prawa oraz prawa do równego traktowania, a także podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa w następstwie zmiany zasad przyznawania pomocy w trakcie trwającego naboru oraz toczącego się postępowania administracyjnego tj. zastosowania zasady kolejności składania wniosków zamiast rozdysponowania pomocy z zastosowaniem współczynnika korygującego zgodnie z treścią § 6 ust. 4 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. wskutek czego skarżąca nie uzyskała wsparcia mimo spełniania wszystkich kryteriów formalnoprawnych otrzymania pomocy wynikających z obowiązujących przepisów;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z pominięciem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym Konstytucji RP, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz rozporządzenia 2023/739;

3. art. 40 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 1 ust. 3 rozporządzenia 2023/739 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, wydanie decyzji na podstawie nieobiektywnych kryteriów z naruszeniem zasady niedyskryminacji, równego dostępu do środków oraz konkurencyjności, z pominięciem bezpośredniego zastosowania przepisów rozporządzenia 2023/739, a to w następstwie zastosowania § 6 ust. 4 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. (w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r.) wadliwie wdrażającego rozporządzenia 2023/739 i bezzasadnego zastosowania kryterium kolejności składania wniosków w miejsce obowiązującego pierwotnie współczynnika korygującego;

4. § 6 ust. 4 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku tj. 7 lica 2023 r. poprzez zaniechanie zastosowania współczynnika korygującego oraz rozpatrzenie wniosku skarżącej według kolejności złożenia wniosków, w następstwie czego ta została pozbawiona pomocy;

5. art. 12 k.p.a. i § 7 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zaniechanie przez organ szybkiego załatwienia sprawy w terminie, w sytuacji gdy postępowanie nie wymagało zbierania dowodów, informacji ani wyjaśnień.

W uzasadnieniu tych zarzutów wywiedziono, że podstawę prawną dla udzielenia pomocy objętej przedmiotowym postępowaniem stanowi rozp. nr 2023/739 wdrożone do polskiego prawodawstwa rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. Podano, że z uwagi na ograniczenia budżetowe w § 6 ust. 4 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. przewidziano rozwiązanie, że "w przypadku gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w 4 ust. 1 pkt 1, przekracza sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. h rozporządzenia 2023/739, wyrażoną w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa, stosuje się współczynnik korygujący". Zauważono, że przepis ten obowiązywał w niezmienionej formie w okresie od 22 kwietnia 2023 r. do 12 lipca 2023 r. i w takim stanie prawnym skarżąca 7 lipca 2023 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy. Zrelacjonowano, że po złożeniu tego wniosku nastąpiła zmiana treści § 6 ust. 4 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. w ten sposób, że zamiast współczynnika korygującego wprowadzono kryterium kolejności składania wniosków. Wskazano bowiem, że 12 lipca 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz.U. poz. 1320; dalej: "rozp. nowelizujące").

W ocenie skarżącej, w trakcie naboru wniosków dokonano istotnej z punktu widzenia beneficjentów zmiany prawa, która wprowadziła nowe, pozamerytoryczne kryterium w postaci kolejności wpływu wniosków, a która to zmiana przepisu naruszyła zasadę zakazu działania prawa wstecz oraz ochrony interesów w toku. Skarżąca podniosła przy tym, że bez jakiegokolwiek uprzedzenia, z pominięciem reguł transparentności oraz w sposób oczywiście sprzeczny z treścią art. 1 ust. 3 rozporządzenia 2023/739 arbitralnie zróżnicowana została sytuacja wnioskodawców w zależności od daty, w której złożyli oni wnioski. Nie przewidziano przy tym żadnych reguł intertemporalnych, a zatem nowa treść normy prawnej (§ 6 ust. 4 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r.) stosowana była również do zdarzeń (złożonych wniosków), które miały miejsce przed jej wejściem w życie pomimo tego, że z kolejnością składania wniosków prawo nie wiązało dotąd żadnych skutków prawnych. Skarżąca podkreśliła, że nieoczekiwana zmiana zasad przyznawania pomocy 12 lipca 2023 r., w toku trwającego naboru, była dla niej zaskoczeniem, gdyż wprowadziła negatywne skutki prawne związane ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości. Zapewniła, że złożyłaby wniosek wcześniej gdyby miała świadomość, że termin złożenia wniosku może być kluczowy dla przyznania pomocy. Uznała, że zmianę w trakcie trwania naboru wniosków kryteriów ich rozpatrywania, istotnie zmieniających jej sytuację, należy zakwalifikować jako oczywiste naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności.

Ponadto zdaniem skarżącej zastosowane w niniejszej sprawie przepisy ustawodawstwa krajowego zostały wadliwie zaimplementowane i są sprzeczne z prawem wspólnotowym. W tym zakresie skarżąca wskazała na naruszenie przez organy zasady praworządności, niedyskryminacji oraz równego traktowania i dostępu do pomocy. Podniosła, że art. 40 ust. 2 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakazuje zróżnicowanego traktowania producentów rolnych znajdujących się w podobnych sytuacjach, chyba że obiektywne przyczyny usprawiedliwiają odmienne traktowanie porównywalnych sytuacji. Wywiodła, że w odniesieniu do środków pomocowych będących przedmiotem niniejszego postępowania uszczegółowienie powyższej zasady zawiera art. 1 ust. 3 rozporządzenia 2023/739. Zgodnie z tym przepisem środki kompensujące rolnikom straty powinny być podejmowane na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, uwzględniać poniesione przez nich straty gospodarcze oraz nie powodować żadnych zakłóceń rynku ani konkurencji. W przekonaniu skarżącej przepis § 6 ust. 4 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. w brzmieniu nadanym rozp. nowelizującym pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią § 1 ust. 3 rozporządzenia 2023/739, gdyż nie stanowi należytej realizacji tych kryteriów zasada "kto pierwszy ten lepszy", która dodatkowo wprowadzona została już w trakcie naboru wniosków oraz w trakcie prowadzonych postępowań administracyjnych. Zasada ta w opinii skarżącej nie gwarantuje właściwie rozumianej konkurencyjności postępowania, którego reguły istotnie zmieniają się w jego trakcie.

Skarżąca stwierdziła również, że sposób prowadzenia postępowania przez organ narusza również zasadę bezstronności, równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, a także godzi w zasadę zaufania do władzy publicznej wyrażone w art. 8 k.p.a., art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Wywiodła, że z zasad tych wynika m.in. konieczność przewidywalności zachowania administracji publicznej, zakaz przerzucania na obywatela skutków błędnych działań administracji itd. Odniosła się ponadto do sugestii organu jakoby nie skorzystała z pomocy przewidzianej w ramach tzw. naboru II prowadzonego w okresie od 6 do 31 października 2023 r. W tym zakresie podała, że wnioski o tą pomoc były rozpatrywane w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, stąd okoliczność ta nie powinna być przedmiotem zainteresowania w niniejszym postępowaniu. Zauważyła także, że pomoc przewidziana w naborze II była ograniczona podmiotowo i skierowana wyłącznie do podmiotów będących mikro, małymi albo średnimi przedsiębiorstwami w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r., a zatem nie obejmowała skarżącej będącej dużym przedsiębiorstwem.

Końcowo skarżąca wskazała na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Podniosła, że zastosowała się do wezwań organu, a mimo to decyzja nie została wydana przez Kierownika BP z zachowaniem terminu określonego w § 7 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r., tj. do 15 września 2023 r. Zauważyła, że przyczyna odmowy przyznania pomocy z uwagi na rzekomy brak środków została stwierdzona przez organ I instancji już w piśmie z 15 września 2023 r., a mimo to organ w dalszym ciągu pozostawał w zwłoce z wydaniem kolejnych decyzji, u podstaw których legła przyczyna wiadoma organom kilka lub kilkanaście miesięcy wcześniej. W tych okolicznościach skarżąca oceniła, że nie może ponosić negatywnych następstw przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., które w § 3 ust. 1 określa warunki przyznania wsparcia, uznane w zaskarżonej decyzji za spełnione przez producenta rolnego. Okoliczność tę uznał więc Sąd za niesporną, podobnie jak fakt złożenia w terminie wniosku o przyznanie pomocy. Wniosek ten skarżąca złożyła bowiem 7 lipca 2023 r., co odpowiada dyspozycji zawartej w § 5 ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 12 lipca 2023 r., zakreślającego termin składania wniosków: od 1 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. oraz przewidującego, że termin ten nie podlega przywróceniu.

Do 12 lipca 2023 r., a więc również w dacie złożenia wniosku obowiązywał § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia, który określał, że w przypadku, gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, przekracza sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażoną w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa, stosuje się współczynnik korygujący. Zaś w ust. 5 tego paragrafu wskazano, że współczynnik korygujący, o którym mowa w ust. 4, stanowi iloraz sumy, o której mowa w ust. 4, oraz kwoty pomocy wynikającej ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1.

Jednak organy obu instancji w swoich decyzjach o odmowie przyznania pomocy oparły się na zmienionym brzmieniu § 6 ust. 4 powołanego rozporządzenia, obowiązującym od 12 lipca 2023 r., zgodnie z którym pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa (pkt 1) oraz art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa (pkt 2). Skreślono przy tym ust. 5 § 6 ww. rozporządzenia.

W ocenie Sądu działanie organów było nieprawidłowe i to pomimo tego, że wprowadzony został przepis przejściowy, tj. § 2 rozporządzenia nowelizującego - w którym przyjęto, że do postępowań w sprawach o udzielenie pomocy wymienionej w § 1 rozporządzenia zmienianego w § 1 wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Niewątpliwie wskazana wyżej zmiana przepisu, zawarta w § 1 pkt 6 lit.b rozporządzenia nowelizującego, wprowadzająca kolejność składania wniosków jako czynnik decydujący o przyznaniu pomocy (przy spełnieniu warunków z § 3 ww. rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r.) była dla skarżącej niekorzystna (wprowadzała niekorzystne dla skarżącej rozwiązanie), ponadto została ogłoszona 11 lipca 2023 r., zaś weszła w życie już 12 lipca 2023 r., a więc bez wymaganego vacatio legis, jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku I SA/Bd 453/24 z 15 października 2024 r. - "z dnia na dzień". W ocenie Sądu tak przeprowadzona zmiana przepisu narusza zasadę zaufania do państwa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zaś na gruncie postępowania administracyjnego godzi w zasadę zawartą w art. 8 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Bowiem skarżąca, składając wniosek w przewidzianym prawem terminie miała prawo spodziewać się merytorycznego rozpoznania tego wniosku zgodnie z obowiązującą w tym czasie zasadą zawartą w § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia, określającą, że jeżeli kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 przekroczy sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, to pomoc zostanie udzielona z zastosowaniem współczynnika korygującego, co należy rozumieć w ten sposób, że ogólna kwota przeznaczona na pomoc zostanie rozdzielona pomiędzy wszystkich wnioskodawców spełniających kryteria określone w § 3 ww. rozporządzenia, nie zaś tylko pośród tych, którzy najwcześniej złożyli wnioski. Gdyby już w pierwszej wersji rozp.RM z dnia 23 kwietnia 2023 r. przyjęto, że o przyznaniu pomocy decyduje (oprócz spełnienia warunków z § 3 tego rozporządzenia) kolejność złożenia wniosków, to skarżąca mogłaby złożyć ten wniosek wcześniej. Natomiast zmiana prawna, która nastąpiła w wyżej opisany sposób, pozbawiła skarżącą takiej możliwości i sprawiła, że skarżąca nie została potraktowana równo z innymi wnioskodawcami tylko dlatego, że wniosek pomocowy złożyła później od nich, chociaż nadal w prawnie wyznaczonym terminie. Omawianą wadliwość prawną wydaje się dostrzegać organ odwoławczy, wywodząc jednak na str.4 zaskarżonej decyzji w sposób nie poddający się akceptacji Sądu, że "organy ARiMR nie mogą ponosić odpowiedzialności za treść zmieniających się przepisów prawa, których treścią są związane, gdyż jedynie biorą udział w ich stosowaniu, a nie kreowaniu". Akceptacja tego stanowiska prowadziłaby do błędnego wniosku, że w realiach rozpoznawanej sprawy za wadliwość omawianego przepisu odpowiedzialność powinien ponieść producent rolny.

Stanowiska Sądu nie zmienia podnoszona przez organ okoliczność informowania producentów rolnych znajdujących się w sytuacji takiej jak skarżąca, o możliwości składania kolejnych wniosków z tzw. drugiej puli pomocowej, tj. na podstawie § 13zzg ust. 1 rozp.RM z dnia 27 stycznia 2015 r. W aktach sprawy brak przekonujących dowodów, że organ poinformował skarżącą o tej możliwości, bowiem w aktach znajdują się jedynie bliżej nieokreślone wydruki wiadomości e-mail z 16, 23 i 30 października 2023 r. skierowane do nieokreślonych osób, zawierające prośbę o telefoniczne poinformowanie beneficjentów o możliwości złożenia wniosków wraz z listą producentów oraz notatka służbowa pracownika organu z 20 października 2023 r. o przeprowadzeniu rozmowy telefonicznej z reprezentantem skarżącej na temat możliwości złożenia nowego wniosku pomocowego.

Powyższy sposób informowania skarżącej nie jest zgodny z zasadą pisemności zawartą w art. 14 Kpa, nie daje też pewności, czy rzeczywiście do skarżącej dotarły powyższe informacje. Kwestie te, zdaniem Sądu, mają jednak jedynie poboczny charakter. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest istotne bowiem przede wszystkim to, że Sąd rozpatruje skargę w granicach wyznaczonych przepisami rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r., wobec czego ewentualna możliwość uzyskania przez skarżącą pomocy na innej podstawie prawnej pozostaje bez wpływu na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Ponadto uzyskanie wskazywanej przez organ (decyzja Kierownika BP str.5) "zastępczej formy pomocy" przewidzianej w § 13zzg ust. 1 pkt 2 rozp.RM z dnia 27 stycznia 2015 r. warunkowane było nieotrzymaniem pomocy na podstawie przepisów rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. pomimo spełnienia warunków jej przyznania (§ 13zzg ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia). Nie sposób przy tym nie zauważyć, że kwestia otrzymania przez skarżącą pomocy na podstawie przepisów rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. pozostawała nierozstrzygnięta do 27 grudnia 2024 r., tj. do czasu wydania zaskarżonej do WSA ostatecznej decyzji Dyrektora ARiMR (decyzja Kierownika BP z 28 czerwca 2024 r.), zaś w § 13zzg ust. 1 pkt 2 rozp.RM z dnia 27 stycznia 2015 r. przyjęto termin składania wniosków pomocowych - do 31 października 2023 r. Zatem skarżąca, z przyczyn leżących po stronie organów (toczące się postępowanie w sprawie pomocy na podstawie rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r.) nie mogła złożyć wniosku pomocowego w wyznaczonym terminie, gdyż w tym czasie nie spełniała wszystkich warunków "zastępczej formy pomocy" przewidzianej w § 13zzg ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. (nadal procedowany był jej wniosek o przyznanie pomocy na podstawie rozp.RM z dnia 23 kwietnia 2023 r.).

Z akt sprawy wynika, że organy chociaż mogły i powinny załatwić sprawę skarżącej w sposób zgodny z art. 12 § 1 i 2 Kpa, tj. powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie – to jednak zwlekały z rozpatrzeniem wniosku o przyznanie pomocy. Wniosek pomocowy został złożony 7 lipca 2023 r., zaś decyzja ostateczna Dyrektora ARiMR jest datowana na 27 grudnia 2024 r. (decyzja Kierownika BP z 28 czerwca 2024 r.), pomimo, że zgodnie z § 7 rozp.RM z dnia 23 kwietnia 2023 r. w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r. Kierownik BP był zobowiązany do wydania decyzji w terminie do dnia 15 września 2023 r. Z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały takie okoliczności, które wymagałyby przedłużenia postępowania przez Kierownika BP. Także w piśmie tego organu z 15 września 2023 r. zawiadamiającym, na podstawie art. 36 Kpa, o przesunięciu terminu załatwienia wniosku, nie wskazano przyczyny. Zaś Dyrektor ARiMR w piśmie z 29 stycznia 2024 r. podał, że przyczyną niezałatwienia przez niego odwołania w terminie jest trwające postępowanie wyjaśniające, podobnie w piśmie z 26 września 2024 r. Z akt sprawy nie wynika jednak, jakie czynności wyjaśniające zostały podjęte. Z pewnością nie można do nich zaliczyć oczekiwania organu na dyspozycje Centrali Agencji, co wydaje się wynikać z treści decyzji Kierownika BP, str. 11-12.

W przedstawionym kontekście odmowa przyznania pomocy z powodu wyczerpania limitu środków pomocowych była niezasadna, gdyż w ocenie Sądu organ w nieprawidłowy sposób dokonał ustalenia, że doszło do wyczerpania środków, opierając się na ograniczeniu liczby wnioskodawców z uwagi na termin złożenia wniosku pomocowego, co wynikało z zastosowania przepisu § 6 ust. 4 rozp.RM z dnia 23 kwietnia 2023 r. w nowym brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r. Jak już wyżej wyjaśniono, działanie to było niezgodne z art. 2 Konstytucji RP i naruszało art. 8 Kpa (zasada zaufania) w zw. z art. 10a ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 z późn. zm.), zgodnie z którym w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, a także w zw. z § 7 rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. w zw. z § 13zzg ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozp.RM z dnia 27 stycznia 2015 r.

Rozpoznając ponownie wniosek pomocowy organy uwzględnią wykładnię § 6 ust. 4 i rozp.RM z dnia 21 kwietnia 2023 r. dokonaną przez Sąd oraz wydadzą decyzję z uwzględnieniem wskazanych w wyroku zasad ogólnych Kpa oraz terminów dotyczących załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym konieczne okazało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "ppsa").

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.

Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/