Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 września 2025 r., sygn. II SA/Ol 388/25
Właściciele działek rolnych, którzy wydzierżawili grunty, nie posiadają legitymacji do rezygnacji z wyłączenia z produkcji rolnej, jeśli pierwotne zezwolenie uzyskał dzierżawca. Dzierżawca jest właściwym podmiotem do składania oświadczeń o rezygnacji zgodnie z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi D.D. i J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rezygnacji z wyłączenia części gruntów rolnych z produkcji rolnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 marca 2025 r., nr Rep. 219/RL/25, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"),
po rozpatrzeniu odwołania J. D. i D. D. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu Iławskiego (dalej: "organ I instancji") z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie odmowy zgody na rezygnację z wyłączenia części gruntów z produkcji rolnej, tj. działki nr [...].
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśniło, że decyzją z 17 października 2022 r. organ I instancji orzekł o wyłączeniu z produkcji rolniczej użytków rolnych: działki nr [...] o pow. 0,8555 i działki nr [...] o pow. 0,0200. Decyzja została doręczona wnioskodawcy – H. sp. z o.o. (dalej: "spółka", "dzierżawca") oraz skarżącym - jako właścicielom działek i stronom postępowania.
Wnioskiem z 17 października 2024 r. skarżący złożyli organowi I instancji oświadczenie o rezygnacji z wyłączenia z produkcji rolnej działki nr [...] o powierzchni 0,4634 ha, położonej w obrębie M., gmina S.
Decyzją 18 grudnia 2024 r. organ I instancji odmówił wyrażenia zgody na rezygnację z wyłączenia wnioskowanej części gruntów z produkcji rolnej, z powodu stwierdzenia braku legitymacji po stronie wnioskodawców do skutecznego złożenia żądania. Organ I instancji wyjaśnił, że decyzja została wydana na rzecz spółki i to temu podmiotowi udzielono zgody na wyłączenie z produkcji rolniczej działek o łącznej pow. 0,9300 ha, w związku z budową instalacji fotowoltaicznej o mocy 650,56 KW wraz
z niezbędną infrastrukturą techniczną. Obowiązki związane z wyłączeniem, w tym opłaty, tj. należność jednorazowa i opłaty roczne, również zostały nałożone na spółkę. Ewentualne uprawnienie do wnoszenia o zmianę zakresu (wielkości) powierzchni wyłączonej z produkcji rolnej, a tym samym do zwrotu należności jaka została uiszczona odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji, przysługuje podmiotowi, na rzecz którego taka decyzja została wydana, w niniejszej sprawie spółce. Organ I instancji wskazał, że powyższe wynika z art. 12 pkt 2 ustawy
z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82;
w skrócie: "u.o.g.r.l."). Podniesiono, że na gruncie niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje pouczenie zawarte w decyzji o prawie przysługującym właścicielowi, bowiem zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. przez właściciela rozumie się również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego
i dzierżawcę. Zaznaczono, że pomiędzy spółką a skarżącymi nie zachodzi tożsamość podmiotowa. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jako osoba prawna, jest odrębnym podmiotem od osób fizycznych, choćby pełniły one funkcje członków zarządu tej spółki. Na marginesie wyjaśniono, że odmowa byłaby uzasadniona także co do meritum. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżących, jakoby przy budowie farmy fotowoltaicznej doszło tylko do częściowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
W odwołaniu od decyzji skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie:
- art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że nie posiadali legitymacji czynnej do złożenia wniosku o rezygnację z wyłączenia z produkcji rolnej, podczas gdy właściciel i dzierżawca na podstawie art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. są podmiotami równouprawnionymi w zakresie dokonania czynności związanych z wyłączeniem
z produkcji rolnej i rezygnacją z takiego wyłączenia;
- art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") poprzez błędne ustalenie, że złożenie wniosku o rezygnację z wyłączenia z produkcji rolnej przez podmiot, co do którego interesu prawnego zachodzą wątpliwości, stanowi przesłankę wydania decyzji odmownej, podczas gdy to na organie spoczywa obowiązek ustalenia, kto jest stroną takiego postępowania;
- art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 50 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia oraz wezwania dzierżawcy do uczestnictwa w postępowaniu oraz zajęcia stanowiska w formie wyjaśnień na piśmie, przy założeniu organu braku legitymacji do złożenia rezygnacji przez właściciela nieruchomości, podczas gdy wskazane czynności były niezbędne celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania oraz umożliwiłby rezygnację wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w tym ich ochronę;
- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i uznanie, że wniosek o wyrażenie zgody na rezygnację z wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest niezasadny co do meritum, podczas gdy podział dotychczasowych działek [...]
na działki nr [...], w tym samym obrębie ewidencyjnym, został przeprowadzony zgodnie z projektem podziału zapewniającym należytą przestrzeń i dostęp do mediów niezbędny do użytkowania urządzeń fotowoltaicznych, natomiast zatwierdzenie podziału działek decyzją nr 12/2024 Burmistrza Susza z dnia 4 lipca 2024 r. świadczy
o tym, że podział ten nie spowodował fragmentaryzacji tej przestrzeni w sposób uniemożliwiający jej zgodność z przeznaczeniem;
- art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wizji lokalnej działki nr [...] oraz działki nr [...] w toku postępowania, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz doktryną w razie wątpliwości co do kwestii, czy grunt faktycznie został wyłączony z produkcji rolnej pod kątem rezygnacji z prawa do takiego wyłączenia, organ powinien dokonać wizji lokalnej.
W związku z zarzutami zawnioskowano o:
1. zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie rezygnacji skarżących z wyłączenia części gruntów z produkcji rolnej, tj. działki nr [...]
o pow. 0,4634 ha i przyznanie im zwrotu opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej proporcjonalnego do powierzchni gruntu, co do którego skarżący złożyli rezygnację
z ww. wyłączenia;
- ewentualnie, w wypadku uznania, że udział w sprawie dzierżawcy przedmiotowej działki jest obowiązkowy,
2. uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ z udziałem dzierżawcy,
- ewentualnie, w wypadku uznania, że do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie
z roszczeniem głównym skarżących niezbędna jest zmiana przeznaczenia działki
nr [...] w ewidencji gruntów,
3. zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia wniosku o zmianę przeznaczenia terenu w ewidencji gruntów
z dnia 23 września 2024 r.
Kolegium zarzutów odwołania nie uznało za zasadne. Wyjaśniono, że wniosek skarżących podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu, nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż byli oni stroną postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Podzielono stanowisko organu I instancji, że tylko osoba, która dokonała faktycznego wyłączenia może zrezygnować z całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Kolegium podniosło, że w dniu 7 października 2021 r. skarżący wydzierżawili spółce wymienione nieruchomości stanowiące działkę nr [...] o pow. 0,02 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,92 ha. Z zapisów umów dzierżawy (zawarte zostały dwie umowy, odrębne dla każdej działki) wynika, że nieruchomości zostały wydzierżawione z przeznaczeniem na cele lokalizacji instalacji na bazie ogniw fotowoltaicznych (§ 2 umów). Strony ustaliły czas trwania dzierżawy na okres od 20 października 2021 r. do 20 października 2041 r. (§ 3 ust. 1). Nadto dzierżawca zobowiązał się do ponoszenia oprócz czynszu dzierżawnego wszelkich obciążeń publiczno-prawnych związanych z przedmiotem dzierżawy, a obciążających zgodnie z obowiązującymi przepisami, właściciela lub posiadacza nieruchomości, w tym podatku od nieruchomości i innych obciążeń związanych z jego posiadaniem (§ 8).
Dalej Kolegium wyjaśniło, że na podstawie decyzji z dnia 4 lipca 2024 r. Burmistrz Susza zatwierdził podział działek nr [...], w wyniku podziału powstały działki o numerach [...].
Mając na uwadze wskazane okoliczności Kolegium doszło do przekonania, że zasadna okazała się odmowa zgody na rezygnację przez skarżących z wyłączenia części gruntów z produkcji rolnej. Po stronie wnioskodawców brak jest legitymacji do skutecznego wniesienia takiego żądania. W konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku o zmianę przeznaczenia terenu w ewidencji gruntów i budynków.
Za niezasadny Kolegium uznało również zarzut naruszenia art. 61 § 4 oraz art. 50 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia oraz wezwania dzierżawcy do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu, które zostało zainicjowane wnioskiem właścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie spółka posiada interes prawny w ewentualnej rezygnacji z wyłączenia z produkcji rolnej przedmiotowej działki. Tym bardziej, że z treści odwołania wynika, że spółka w lipcu 2024 r. z takim wnioskiem wystąpiła do organu I instancji, jednakże organ nie rozstrzygnął sprawy w formie decyzji administracyjnej. W odniesieniu do powyższego Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia.
Skarżący, nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając decyzji naruszenie:
- art. 12 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt. 4 u.o.g.r.l. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie
i przyjęcie, że skarżący nie mieli legitymacji czynnej do rezygnacji z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej;
- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1961 roku - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz.1061 ze zm., dalej: "k.c.") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że własność gruntu, którego dotyczy postępowanie, nie daje skarżącym interesu prawnego w byciu stroną tego postępowania, pomimo istotnego wpływu rozstrzygnięcia w sprawie na prawo ich rozporządzania nieruchomością;
- art. 336 i art. 337 k.c. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w związku
z zawarciem umowy dzierżawy właściciel nie posiada praw wynikających z przepisów powołanych wyżej, podczas gdy na gruncie przepisów prawa cywilnego posiada on prawo do wykonywania czynności prawnych związanych z nieruchomością;
- art. 696 k.c. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wyłącznie uprawnionym do rezygnacji z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest dzierżawca gruntu, podczas gdy prawo dzierżawcy do zmiany przeznaczenia przedmiotu dzierżawy, w tym także
z rezygnacji z wyłączenia, uzależnione jest od zgody wydzierżawiającego.
- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie mają praw strony w sprawie, podczas gdy legitymują się interesem prawnym w wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej;
- art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 50 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak zawiadomienia oraz wezwania dzierżawcy do uczestnictwa w postępowaniu oraz zebrania przez niego stanowiska w formie wyjaśnień na piśmie, przy założeniu braku legitymacji skarżących do samodzielnego złożenia rezygnacji z wyłączenia z produkcji rolnej, podczas gdy wskazane czynności były niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania oraz umożliwiłyby rezygnację z wyłączenia gruntu
z produkcji rolnej.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że skarżący 7 października 2021r. zawarli ze spółką umowę dzierżawy. Przedmiotem dzierżawy były działki o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie M., gmina S., o łącznej powierzchni 0,93 ha, a jej przeznaczeniem - lokalizacja ogniw fotowoltaicznych. Strony ustaliły czas trwania dzierżawy na okres od 7 października 2021 r. do 7 października 2041 r. Dzierżawca wystąpił z wnioskiem o wyłączenie całości gruntu stanowiącego przedmiot dzierżawy z produkcji rolnej, który został zatwierdzony decyzją z dnia 17 października 2022 r., znak OŚR.6124.177.2022. W ramach wydanej decyzji, na dzierżawcę został nałożony obowiązek uiszczenia należności jednorazowej w wysokości 54194,84 złotych oraz opłat rocznych w wysokości 15426,45 złotych. Instalacja fotowoltaiczna o mocy 650,56 KW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną została ukończona na początku 2024 r. i nie zajęła całości gruntów objętych wyłączeniem, zaś przestrzeń działki umożliwiała wykorzystanie pozostałej jej części na cele produkcji rolnej. W związku z tym skarżący jako właściciele nieruchomości wystąpili do geodety o sporządzenie projektu nowego podziału nieruchomości. Podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza Susza nr 12/2024 z 4 lipca 2024 r. W wyniku podziału działki o numerach ewidencyjnych [...] zostały podzielone na działki nr [...]. Zgodnie z treścią decyzji, działki pozostały jednocześnie w dotychczasowym użytkowaniu. W związku z powyższym, dzierżawca 11 lipca 2024 r. wystąpił z rezygnacją z wyłączenia z produkcji rolnej działki ewidencyjnej o nr [...], powierzchni 0,4634 ha. Na powyższy wniosek organ I instancji udzielił odpowiedzi pismem z 7 sierpnia 2024 r. o nieformalnym charakterze, wskazując jakoby działki miały ulec fragmentaryzacji i decyzja Burmistrza obligowała organy administracji publicznej do ich utrzymania w dotychczasowym przeznaczeniu. Po tej informacji, w dniu 23 września 2024 r. skarżący wnieśli do Burmistrza Susza o zmianę przeznaczenia działki nr [...] na użytki rolne oraz dnia 17 października 2024 r. samodzielnie, działając w charakterze właścicieli, wnieśli o rezygnację z wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.
Podniesiono w skardze, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zrównuje w zakresie uprawnień wywodzonych z ustawy właściciela z posiadaczem samoistnym, zarządcą, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą (art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l.). Każda więc osoba, która ma prawo do gruntu (niezależnie od źródła tego uprawnienia: ustawa, umowa, orzeczenie sądu, decyzja organu administracji), albo faktycznie nim włada jak właściciel, ma legitymację wynikającą z tej ustawy do żądania wydania jej zezwolenia na rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (art. 11 ust. 5 u.o.g.r.l.), zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.), jak też rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l.).
W ocenie skarżących, z treści sformułowania "otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił", zawartego w art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l., organ niezasadnie wywodzi ograniczenie prawa do rezygnacji z wyłączenia gruntu z produkcji rolnej do osoby, która uiściła należność z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Prowadziłoby to do kuriozalnego wniosku, że w wypadku ustania stosunku cywilnoprawnego umowy dzierżawy (choćby ze względu na niezrealizowanie inwestycji, na której cele udzielone było dzierżawcy wyłączenie z produkcji rolnej), wyłącznie uprawnionym do rezygnacji z takiego uprawnienia jest były już dzierżawca, który nie dysponuje już żadnym tytułem prawnym do nieruchomości - co wyłącza go z kręgu podmiotów mieszczących się w zakresie pojęcia "właściciel" na gruncie ustawy. Wprawdzie na gruncie art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. ustawodawca posługuje się terminem "osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji", to w ust. 2 cyt. przepisu takie sformułowanie nie pada, zamiast tego zastosowane jest pojęcie "właściciel" zdefiniowane na gruncie ustawy. Prowadzić winno to do wniosku, że rezygnacji z wyłączenia gruntu z produkcji rolnej może dokonać każdy podmiot legitymujący się tytułem do nieruchomości. Twierdzenie, że uprawniony jest wyłącznie podmiot, który wnioskował o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, organ opiera tylko na sformułowaniu "otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji", pomijając przy tym, że niniejszy fragment przepisu stanowi jedynie podstawę proporcjonalnego obliczenia wysokości należności do zwrotu, jako części opłaty dotychczas uiszczonej. Pełnomocnik zauważył, że zgodnie z art. 12 ust. 3 i 4 u.o.g.r.l. nie budzi wątpliwości zarówno odpowiedzialność dzierżawcy, jako nabywcy gruntu za uiszczanie opłat rocznych, jak i fakt, że w razie wygaśnięcia stosunku umowy dzierżawy, skarżący jako właściciele gruntu, traktowani także w tym wypadku jako nabywcy, odpowiedzialni byliby za dalsze uiszczanie opłat rocznych. Zgodnie z przyjętą przez organ wykładnią art. 12 ust. 2, właściciel nie miałby możliwości wyzbycia się tego obowiązku, mimo, że do wyłączenia gruntu z produkcji faktycznie nie doszło.
Argumentowano w skardze, że zagadnienie legitymacji skarżących w sprawie należy analizować pod kątem przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunek łączący ich z dzierżawcą. Zgodnie z art. 336 k.c. są oni posiadaczami samoistnymi nieruchomości, podczas gdy dzierżawca jest ich posiadaczem zależnym. Zgodnie z art. 337 k.c. posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz
w posiadanie zależne. Biorąc pod uwagę przytoczone orzecznictwo, jak i posługiwanie się przez ustawodawcę w art. 4 pkt. 4 u.o.g.r.l. terminami z Kodeksu cywilnego, nie sposób uznać, że uprawnienia do dysponowania nieruchomością przez skarżących miałyby być wyłączone, zważywszy, że ustawa expressis verbis powyższego nie przewiduje - wręcz przeciwnie, w odniesieniu do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej przewiduje się, że z wnioskiem może wystąpić każdy z podmiotów wymienionych w przytoczonym wyżej przepisie.
Uprawnienia dzierżawcy są w istocie ograniczone postanowieniami stosunku prawnego łączącego go z właścicielem. Należy mieć na uwadze fakt, że zgodnie z art. 696 k.c. dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Na konieczność weryfikacji przez organy administracji zgodności działań zmierzających do zmiany przeznaczenia przedmiotu dzierżawy z treścią stosunku prawnego wskazuje się w orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 2 października 1986 roku, sygn. akt IV SA 400/86 (odnoszącego się do przepisów Prawa budowlanego): Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez najemcę czy dzierżawcę uzależniony jest od woli stron umowy oraz od właściwości i przeznaczenia nieruchomości (art. 666 § 1, 667, 694, 696 k.c.).
W tym kontekście pełnomocnik wskazał, że o ile zgoda skarżących na zmianę przeznaczenia nieruchomości wydzierżawionej nie budziła wątpliwości, o tyle rezygnacja z tego wyłączenia (także stanowiąca zmianę przeznaczenia przedmiotu sprawy) przez dzierżawcę, którą organ wskazał jako jedyną dopuszczalną drogę rezygnacji z wyłączenia z produkcji rolnej, nie spełniałaby już tego kryterium. Tym samym, w braku dowodu zgody na taką rezygnację wymagałoby od właścicieli wyrażenia swojego stanowiska co do takiej rezygnacji zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a.
Reasumując, pełnomocnik podniósł, że organ analizując legitymację czynną skarżących, błędnie ogranicza swoją analizę konsekwencji rezygnacji z wyłączenia gruntu z produkcji rolnej do kwestii zwrotu należności za wyłączenie. Rezygnacja
z wyłączenia gruntu z produkcji rolnej rzutuje także na uprawnienia skarżących do prowadzenia na tym gruncie w przyszłości działalności innej niż rolnicza. Niemożność wpływu skarżących na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowiłaby rażące naruszenie ich prawa do decydowania nieruchomością, do której legitymują się tytułem prawnym. Tym samym pozostaje uznać, że spełniają oni dyspozycję art. 28 k.p.a. i są uprawnieni do zainicjowania postępowania w sprawie rezygnacji z wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na gruncie art. 50 § 1 k.p.a.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazali, że nie przesądzają na czyją rzecz powinien zostać zrealizowany zwrot uiszczonej należności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, gdyż powinno być ono należne podmiotowi uprawnionemu jako właściciel, w rozumieniu u.o.g.r.l., który wystąpił z rezygnacją z wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, a rozliczenia między stronami powinny odbywać się zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Nie wykluczono odmiennej oceny sytuacji w efekcie ponownego rozpoznania sprawy i wypłaty uiszczonej należności dzierżawcy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Podtrzymano stanowisko i argumenty wyrażone w skarżonej decyzji. Podniesiono, że skoro ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zrównuje w zakresie uprawnień wywodzonych z tej ustawy właściciela m.in. z użytkownikiem wieczystym (art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l.), a do uiszczania należności i opłat rocznych jest zobowiązana osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, to uprawnione pozostaje stwierdzenie, że tylko ta osoba która dokonała wyłączenia może zrezygnować z całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej.
Informacyjnie Kolegium podało, że w dniu 26 maja 2025 r. uwzględniono skargę spółki na bezczynność organu I instancji w rozpoznaniu wniosku o "rezygnacji w części z uzyskanego -na podstawie decyzji z 17 października 2022r. znak:OŚR.6124.177.2022 - prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej" wyznaczając organowi I instancji 30-dniowy termin do załatwienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W dniu 1 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżących został zawiadomiony o tym, że Kolegium wniosło o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym i o treści przytoczonego unormowania. W odpowiedzi z 8 lipca 2025 r. adwokat wskazał, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie właściwym. Trybem właściwym może być tryb zwykły, jak i tryb uproszczony. Adwokat nie wskazał, że żąda przeprowadzenia rozprawy. Dlatego skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zasada legalności wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu
o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić skarżącym, że bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie posiadają praw strony w tej sprawie. Kolegium wprost wskazało, że skarżący jako właściciele wymienionych działek, stanowiących przedmiot rozstrzygnięcia, posiadają interes prawny w sprawie z tytułu prawa własności i ich wniosek wszczął postępowanie, stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie wskazuje się, że legitymacja procesowa strony może mieć postać legitymacji czynnej dotyczącej uprawnienia określonego podmiotu do występowania przed organem, np. z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego i legitymacji biernej rozumianej jako zdolność do reagowania na czynność władzy, czyli prawo do uczestniczenia w tym postępowaniu (por. B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 12 CH.Beck, Warszawa 2012, str. 181, wyrok WSA w Krakowie z 29 czerwca 2021 r. II SA/Kr 306/21 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Pojęcia te można lepiej zrozumieć na tle procesu cywilnego, gdzie legitymację czynną posiada powód, który jest inicjatorem procesu, a pozwany, który może, ale nie musi podejmować działań, ma legitymację bierną.
Bezspornym pozostaje w sprawie, że istnienie przepisu prawnego dającego osobie zainteresowanej możność domagania się określonego zachowania władzy, stwarza dla tej osoby prawo podmiotowe publiczne i świadczy o posiadaniu przez nią interesu prawnego w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednak okoliczność, że przepis prawa materialnego wskazuje dany podmiot, jako uprawniony do wystąpienia z wnioskiem nie oznacza automatycznie, że roszczenie pozostaje zasadne. Akcentowany w skardze fakt, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zrównuje w zakresie uprawnień wywodzonych z tej ustawy właściciela z posiadaczem samoistnym, zarządcą, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą (art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l.) nie może być rozumiana w sposób przyjęty przez skarżących, że wniosek każdego z wymienionych podmiotów podlega uwzględnieniu na gruncie tej ustawy, a dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej podmioty te będą między sobą regulować kwestie cywilnoprawne związane ze zwrotem uiszczonej opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Przeciwnie, stosownie do treści art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w myśl art. 7 k.p.a. stoją na straży praworządności, nie mogą więc ingerować w ukształtowane stosunki cywilnoprawne wbrew ich treści i obowiązującym przepisom. Prowadziłoby to do konfliktów społecznych i bezprawia.
Wyjaśnić należy, że z żądaniem wyłączenia z produkcji użytków rolnych, na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., która jest wydawana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l.), może wystąpić każdy z podmiotów wymienionych
w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. i uzyskać to uprawnienie, jeśli wykaże, że przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418) zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 11 tej ustawy pojęcie "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Pod pojęciem tym należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie i piśmiennictwie na kanwie tego przepisu ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można domniemywać, ale musi ono wynikać jednoznacznie z treści stosunków cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1616/19, publ. w CBOSA). W wyroku tym NSA podkreślił, że każda umowa cywilnoprawna, na podstawie której właściciel (użytkownik wieczysty) upoważnił inny podmiot do zabudowy własnego gruntu, tworzy stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. i daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 211/06, z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2316/16 publ. w CBOSA). W przypadku stosunków obligacyjnych, których źródłem jest umowa cywilnoprawna, z treści umowy musi wynikać jednoznacznie zgoda właściciela nieruchomości do dysponowania nieruchomością przez inny podmiot na konkretny cel i wykonanie robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do umówionej części nieruchomości. Wówczas podmiot, któremu właściciel nieruchomości udzielił zgody uzyskuje prawo do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2648/16, publ. w CBOSA).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że na podstawie umowy dzierżawy, skarżący jako właściciele wymienionych działek oddali je do wyłącznego użytkowania spółce na okres 20 lat pod zabudowę fotowoltaiczną z niezbędną infrastrukturą techniczną. W tym celu na wniosek i rzecz tej spółki, jako dzierżawcy, wydana została decyzja Starosty Powiatu Iławskiego z 17 października 2022 r., wyrażająca zgodę na wyłączenie z produkcji rolniczej działek nr [...], o łącznej powierzchni 0,9300 ha, w związku z planowaną budową instalacji fotowoltaicznej o mocy 650,56 KW z niezbędną infrastrukturą techniczną.
W realiach tej sprawy nie można abstrahować od okoliczności, że powołana umowa dzierżawy nadal obowiązuje i uprawnia dzierżawcę do dysponowania wskazanym w niej terenem na cele budowlane. Zatem to spółka decyduje czy i jaki teren z wydzierżawionej nieruchomości jest jej zbędny w związku z realizacją zamierzenia budowlanego, a który chciałaby objąć rezygnacją z prawa wyłączenia z produkcji rolnej. Niezasadnie skarżący odwołują się do uprawnień właścicielskich i posiadania samoistnego w tym względzie uprawnienia, gdyż zgodnie z umową dzierżawy, to spółka jest dysponentem terenu do 2041 r.
Reasumując wobec obowiązywania umowy dzierżawy, bez znaczenia pozostają podniesione w skardze dywagacje na temat ustania stosunku cywilnoprawnego, nieodpowiadające stanowi faktycznemu tej sprawy.
W rzeczonej sprawie istotnym jest również, że skarżący w niniejszym postępowaniu administracyjnym domagali się, na podstawie art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l., uwzględnienia ich oświadczenia o rezygnacji w części z prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i zwrot uiszczonych z tego tytułu należności, w imieniu własnym, a nie spółki. Choć z danych rejestrowych znajdujących się w Internecie wynika, że skarżący są członkami zarządu i jedynymi udziałowcami H. sp. z o.o., i do składania oświadczeń w imieniu spółki jest upoważniony każdy z nich samodzielnie, to zaznaczyli w odwołani, że działają w imieniu własnym. Należało w związku z tym uwzględnić, że spółka ma odrębną osobowość prawną i oświadczenia składane przez skarżących w imieniu własnym, a nie spółki, nie są działaniami spółki.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
W myśl kolejnych ustępów tego artykułu: właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji (ust. 2). W razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku (ust. 3). W razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę (ust. 4).
Z unormowań tych wynika, że oświadczenie o rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej może skutecznie złożyć w zawitym terminie 2 lat osoba, która uzyskała zezwolenie albo jej następca prawny, na którego w związku ze zmianą stosunków cywilnoprawnych przeszło to uprawnienie i związane z tym obowiązki.
W związku z powyższym zgodzić należy się z organami orzekającymi, że skoro zgodę na wyłączenie z produkcji użytków rolnych uzyskała spółka, którą obciążają
z tego tytułu opłaty i umowa dzierżawy uprawniająca spółkę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dalszym ciągu obowiązuje, to tylko ten podmiot może skutecznie złożyć oświadczenie o rezygnacji z uzyskanego prawa wyłączenia
z produkcji użytków rolnych. Skoro, jak wyjaśnili skarżący, spółka wystąpiła z takim wnioskiem w lipcu 2024 r., to podlega on merytorycznemu rozstrzygnięciu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że spółka po wniesieniu niniejszej skargi
wystąpiła z ponagleniem i Kolegium zobowiązało organ I instancji do załatwienia sprawy. Skarżący nie podali jakie są losy tego postępowania, chociaż reprezentują spółkę.
Nie mniej jednak wobec tego, że to dzierżawca występował o zezwolenie i je uzyskał oraz uiszcza należności z tego tytułu, a umowa dzierżawy obowiązywała w dacie orzekania przez organy administracji publicznej w opisanym kształcie, to nie można było uznać w niniejszym postępowaniu uprawnienia skarżących jako właścicieli do rezygnacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l.
Art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. nie można odczytywać literalnie, ale należy go odnosić adekwatnie do stanu faktycznego konkretnej sprawy, w tym obowiązujących stosunków cywilnoprawnych, ukształtowanych umowami. Postępowanie skarżących pozostaje zaś sprzeczne z obowiązującą ich umową dzierżawy. Skoro to dzierżawca uzyskał zezwolenie na wyłączenie z produkcji użytków rolnych, zgodne z umową dzierżawy, to dzierżawca winien złożyć oświadczenie o rezygnacji, czym potwierdza, że wymieniona część ternu nie jest już mu rzeczywiście potrzebna na wnioskowany cel inwestycyjny i powinien wykazać, że nie doszło we wskazanej części do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Na obecnym etapie przedwczesne pozostaje wypowiadanie się na ten temat, gdyż rezygnacja przysługuje dzierżawcy i jak podnosili skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, wniosek spółki pozostaje nierozpatrzony. Jednocześnie podkreślić należy, że ponieważ rezygnacja przysługiwała dzierżawcy gruntów, a nie skarżącym, którzy działali we własnym imieniu, tak więc nie było potrzeby wyjaśniania sposobu użytkowania gruntów wnioskowanych do wyłączenia. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut skarżących dotyczący braku odniesienia się przez Kolegium w tym zakresie do stanowiska organu I instancji, jako niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia.
Niezasadnie skarżący zarzucają nadto naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. i art. 50 § 1 k.p.a. przez brak dopuszczenia do udziału w postępowaniu spółki i umożliwienia przez nią złożenia wyjaśnień, skoro ją reprezentują i brali udział w toczącym się postępowaniu, a mimo to nie złożyli w jej imieniu żadnych wyjaśnień.
W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
POTRZEBUJESZ POMOCY?