Wyrok NSA z dnia 24 października 2025 r., sygn. I OSK 2019/24
Art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie ogranicza prawa obywateli Ukrainy do uzyskania świadczeń pielęgnacyjnych, co nakazuje wykładnia zgodna z celem wspierania obywateli Ukrainy legalnie przebywających w Polsce w kontekście systemu świadczeń rodzinnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 112/24 w sprawie ze skargi I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r., nr KOC/5917/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz I.B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 112/24 oddalił skargę I.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 listopada 2023 r., nr KOC/5917/Sr/23, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 29 sierpnia 2023 r., nr XI-WSZ-SR/000960/2023 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 29 sierpnia 2023 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Utrzymując w mocy ww. decyzję Kolegium uznało, że w sytuacji rodzinnej skarżącej nie doszło do spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390; dalej: u.ś.r.) jednoznacznie wskazuje, że nie każde niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Kolegium podkreśliło, że jakkolwiek konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. W ocenie Kolegium, zakres sprawowanej opieki nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, chociażby w niepełnym wymiarze. Matka skarżącej nie jest osobą całkowicie niesamodzielną (m.in. porusza się samodzielnie po mieszkaniu, samodzielnie spożywa posiłki), a wykonywane przez stronę czynności opiekuńcze w dużej mierze sprowadzają się do czynności, które nie wymagają stałej i całodobowej opieki, a są wykonywane w każdej rodzinie opiekującej się osobą starszą, czy chorą, mimo pozostawania przez opiekuna w zatrudnieniu (przygotowywanie posiłków, prowadzenie gospodarstwa domowego, czy towarzyszenie w wizytach lekarskich). Sposób sprawowania opieki ustalony w sprawie nie może być uznany za obejmujący czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności. W większości chodzi o typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie brak jest także podstaw do uznania, że niepełnosprawność matki skarżącej i konieczność sprawowania nad nią opieki miała związek z rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez skarżącą pracy.
Od decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę wskazując, że jest ona nieuzasadniona, ale z odmiennych względów, niż w niej podniesione. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca jest obywatelką Ukrainy i przybyła na terytorium Polski w związku z wojną, zastosowanie w tej sytuacji maja przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2003 r. poz. 103 ze zm., dalej: u.p.o.U.). Ustawa ta jest ustawą szczególną i zakres jej zastosowania należy wykładać ścieśniająco względem zasad ogólnych dotyczących warunków przyznawania cudzoziemcom różnego rodzaju świadczeń publicznych, którzy nie tylko przebywają, ale zamieszkują (art. 1 ust. 3 u.ś.r.) na terytorium RP z własnej woli i w związku z tym muszą spełnić szereg wymogów, aby tego typu świadczenia uzyskać. Z przepisów normujących zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy wynika, że reguluje ona status obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z "najbliższą rodziną" i "niektóre" (tylko) uprawnienia obywateli Ukrainy. W konsekwencji art. 26 ust. 1 u.p.o.U. został tak skonstruowany, że umożliwia on nabycie przez obywateli Ukrainy różnego typu świadczeń pieniężnych z systemu świadczeń rodzinnych przysługujących na dziecko, których beneficjentami są opiekunowie dzieci, w szczególności rodzice (świadczenie wychowawcze, świadczenie dobry start, rodzinny kapitał opiekuńczy, dofinansowanie obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna). Przy czym prawa te przysługują obywatelowi Ukrainy "odpowiednio" na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Jeżeli chodzi o świadczenia rodzinne, potwierdza to aktualna treść art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., zgodnie z którym obywatelowi Ukrainy legalnie przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w u.ś.r., jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Sądu, art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. nie obejmuje swym zakresem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki córki (obywatela Ukrainy) nad matką (obywatelem Ukrainy). W przypadku ubiegania się o świadczenia rodzinne istotne znaczenie mają pojęcie "najbliższej rodziny", o którym mowa, np. w art. 1 ust. 1 oraz zwrot "członkowie ich rodzin", który sformułowano w art. 25b ust. 1 pkt 5 u.p.o.U. Określenia te należy odnieść do definicji "rodziny" z art. 3 pkt 16 u.ś.r. Z definicji "rodziny" wynika, że członkami rodziny mogą być rodzice, małżonkowie, dzieci będące na ich utrzymaniu, opiekun faktyczny dzieci. Rodzinę tworzą zatem małżonkowie oraz opiekunowie dzieci, w tym rodzice i znajdujące się pod ich opieką dzieci. Rodziny w tym rozumieniu nie tworzą krewni tworzący tzw. rodzinę wielopokoleniową, np. rodzice rodziców, krewni boczni.
U.p.o.U. nie odwołuje się do użytego w art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1 u.ś.r. szerszego (niż "rodzina") zwrotu: "osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny", ale ogólnie do pojęcia "najbliższej rodziny" (art. 1 ust. 1), czy określeń "członek najbliższej rodziny" (art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 4 pkt 20 lit. b), a przy świadczeniach rodzinnych do "członków ich rodzin" (art. 25b ust. 1 pkt 5).
Taki sposób rozumienia wskazanych wyżej przepisów potwierdza także kierunek obecnych zmian ustawodawczych. Znamienne jest to, że ustawodawca - wprowadzając od 1 stycznia 2024 r. tzw. świadczenie wspierające (ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.) dla niepełnosprawnych osób dorosłych, w miejsce dotychczas istniejącego świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego uprawnionym opiekunom m.in. z tytułu opieki nad innymi osobami niż dzieci (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) – nie wprowadził zmiany w u.p.o.U., w szczególności w jej art. 26 ust. 1. Ustawa ta nie uprawnia obywateli Ukrainy legalnie przebywających na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi Federacji Rosyjskiej do otrzymania świadczenia wspierającego. Świadczenie to finansowane z budżetu państwa (art. 31 ust. 1 o świadczeniu wspierającym), jako niepochodzące z systemu świadczeń z zabezpieczenia społecznego (emerytalnego, pracowniczego), tak jak np. renta z tytułu niezdolności do pracy, nie jest natomiast objęte umową podpisaną 18 maja 2012 r. w Kijowie pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą o zabezpieczeniu społecznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1373 ze zm.) oraz porozumieniem administracyjnym podpisanym 18 maja 2012 r. w Kijowie w sprawie stosowania umowy między Rzecząpospolitą Polską, a Ukrainą o zabezpieczeniu społecznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1375). Zatem i obecne zmiany ustawodawcze potwierdzają to, że świadczenie pielęgnacyjne z systemu świadczeń rodzinnych winno przysługiwać obywatelom Ukrainy przebywającymi na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi FR z tytułu opieki nad dziećmi w wieku do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r.). Skarżąca wraz z matką nie tworzy rodziny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.p.o.U. w zw. z art. 3 pkt 16 u.ś.r., dlatego tego rodzaju świadczenie nie mogło być skarżącej przyznane.
Sąd pokreślił także, że w jego ocenie do świadczeń z systemu świadczeń rodzinnych nie ma zastosowania dyrektywa Rady UE nr 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U. UE.L. z 2001 r. Nr 212, str. 12). W przepisach art. 12 i art. 13 dyrektywy nie wymieniono świadczeń rodzinnych, a jedynie świadczenia z innych systemów szeroko rozumianych świadczeń socjalnych, tj. systemu zabezpieczenia społecznego (pracowniczego) i z systemu pomocy społecznej. Do świadczeń rodzinnych nie odwołują się także decyzja wykonawcza Rady UE nr 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.U. UE.L. z 2022 r. Nr 71, str. 7) oraz decyzja wykonawcza Rady (UE) nr 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 ((Dz.U. UE.L. z 2023 r. Nr 2409). Art. 15 ust. 1 lit. b dyrektywy przewiduje, że do celów niniejszego artykułu, w przypadku gdy rodziny istniejące wcześniej w państwie pochodzenia zostały rozdzielone w związku z okolicznościami towarzyszącymi masowemu napływowi wysiedleńców, za członków rodziny uważani są tylko ci bliscy krewni członka rodziny rozdzielonej, którzy mieszkali razem jako jedna rodzina w czasie, kiedy nastąpiły wydarzenia prowadzące do masowego napływu i którzy byli całkowicie lub częściowo zależni od członka rodziny rozdzielonej w tym czasie. Do tej definicji członków rodziny odwołuje się decyzja wykonawcza nr 2022/382 w art. 2 ust.1 lit. c i ust. 4 lit. c oraz Komunikat Komisji w sprawie wytycznych operacyjnych dotyczących wykonania decyzji wykonawczej Rady 2022/382 stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (2022/C 126 I/01). Jednak z wywiadu środowiskowego z 14 lutego 2023 r. (lit. C) oraz z załączonego do tego wywiadu oświadczenia skarżącej (pkt: 1,4,11) oraz z jej oświadczenia z 26 lipca 2023 r. wynika, że mieszkając na Ukrainie matka skarżącej prowadziła odrębne, samodzielne gospodarstwo domowe i nie wymagała pomocy osób drugich w codziennym funkcjonowaniu. Dopiero po przybyciu do Polski skarżąca z matką zamieszkują razem i utrzymują się ze świadczenia matki skarżącej. Z powołanych względów Sądu uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, wniosła alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 z późn. zm., dalej: u.p.o.U.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że przepis ten dopuszcza przyznanie świadczeń rodzinnych tylko z tytułu opieki nad dziećmi a nie innymi członkami rodziny wnioskodawcy, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje uznać, iż przepis ten jedynie reguluje brak możliwości przyznania świadczeń rodzinnych na dziecko, w sytuacji, w której nie przebywa ono na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz nie uniemożliwia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad innymi członkami rodziny wnioskodawcy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że jej zdaniem, nowe brzmienie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. nie uniemożliwia przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą dorosłą. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to zostałaby ona wyrażona wprost, w sposób niebudzący wątpliwości. Językowa wykładnia art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. nie uwzględnia w dostateczny sposób funkcji przepisów odnoszących się do przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które służy rekompensacie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad najbliższym, niepełnosprawnym członkiem rodziny. Interpretacja przepisu przyjęta przez Sąd I instancji jest również sprzeczna z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. K 38/13, zaś przywołane przez skarżącą orzecznictwo potwierdza jej stanowisko.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 26 ust. 1 u.p.o.U., a w konsekwencji jego niewłaściwego zastosowania. Zgodnie z art. 1 u.p.o.U., ustawa ta określa zarówno zasady legalizacji pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa (ust. 1), szczególne zasady powierzania pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 3 pkt 1), jak i niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny. Warunki, na jakich obywatel Ukrainy jest uprawniony do wykonywania pracy w Polsce, określa art. 22 u.p.o.U. Natomiast rodzaje uprawnień, jakie przysługują obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.U. określa art. 26 tej ustawy.
Ustawodawca krajowy zadecydował, w pierwotnym brzmieniu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy, że obywatelowi Ukrainy przebywającemu legalnie w Polsce przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na skutek nowelizacji, od dnia 28 stycznia 2023 r., przepis ten stanowi, że obywatelowi Ukrainy przebywającemu legalnie w Polsce przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy zmieniającej, w odniesieniu do projektowanej zmiany art. 26 u.p.o.U., polegającej na nadaniu nowego brzmienia ust. 1 pkt 1 i ust. 3b pkt 6 oraz dodaniu ust. 3g-3i wskazano, że ma ona na celu uszczelnienie świadczeń socjalnych. Nowe przepisy umożliwią uzyskiwanie z rejestru Straży Granicznej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz przez organy właściwe i wojewodów realizujących świadczenia rodzinne na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, także daty/historii przekraczania granicy przez obywatela Ukrainy, tj. zarówno daty każdorazowego wjazdu, jak i wyjazdu z Polski. Powyższe dane są niezbędne w celu eliminacji przypadków nieuprawnionego pobierania przez obywateli Ukrainy, którzy opuścili terytorium Rzeczypospolitej Polskiej świadczeń rodzinnych, świadczenia wychowawczego, świadczenia dobry start, rodzinnego kapitału opiekuńczego oraz dofinansowania opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna. W dotychczasowym stanie prawnym Straż Granicza udostępnia datę finalnej utraty prawa do legalnego pobytu w Polsce. Udostępnienie daty wjazdu i wyjazdu z Polski pozwoli na wzmocnienie systemu kontroli przyznanych świadczeń przez wstrzymanie przez ZUS oraz gminne organy właściwe wypłaty świadczenia bezpośrednio po opuszczeniu Polski. Przewidywany przepis przewiduje, że wypłata świadczenia i dofinasowanie podlega wstrzymaniu w przypadku każdego wyjazdu z terytorium Polski. Proponowane przepisy mają uszczelnić system i zapobiec wyłudzaniu świadczeń przez osoby niezamieszkujące/nieprzebywające w Polsce.
W odniesieniu do świadczeń rodzinnych, przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. odsyła do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast zgodnie z art. 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (pkt 1), świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (pkt 2), zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a (pkt 3), świadczenia wypłacane przez gminy na podstawie art. 22b (pkt 3a), jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka (pkt 4) oraz świadczenie rodzicielskie (pkt 5). W myśl z kolei art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443).
Analiza katalogu świadczeń rodzinnych wskazuje, że świadczenia rodzinne nie są ograniczone wyłącznie do świadczeń należnych dzieciom albo wypłacanych w związku z opieką nad dziećmi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. znajduje zastosowanie zarówno do świadczeń skierowanych od dzieci bądź związanych z opieką nad dziećmi, jak i świadczeń niezwiązanych z dziećmi i opieką nad nimi. Ogólne zasady wykładni językowej przewidujące zakaz dokonywania takiej wykładni, w której wyniku część przepisu byłaby traktowana jako zbędna, pozostają przy tym nadal wiążące, a zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy traktować jako warunek związany z możliwością ubiegania się o świadczenia rodzinne dotyczące dzieci lub związane z opieką nad dziećmi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24 oraz z 12 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2209/24 oraz z 27 listopada 2024 r., sygn.. I OSK 3088/23). Przyjąć bowiem należy, że gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie takim obostrzeniem wszystkich świadczeń rodzinnych określonych art. 2 pkt 1-5 u.ś.r., lub ograniczenie katalogu świadczeń rodzinnych dostępnych obywatelom Ukrainy, to redakcja art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej byłaby inna od jego brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Przedstawionej argumentacji nie przeczy cel nowelizacji art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., związany wszak wyłącznie z potrzebą uszczelnienia systemu świadczeń socjalnych i zapobieżenia wyłudzaniu świadczeń w sytuacjach nie uprawniających do ich pobierania, a nie związany z zamiarem ograniczenia zakresu przedmiotowego tej pomocy. Natomiast jednym z celów ustawy pomocowej jest zapewnienie wsparcia materialnego rodzinom ukraińskim oraz osobom będącym obywatelami Ukrainy, którzy wjechali na terytorium Polski bezpośrednio z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Realizacja tego celu następuje między innymi przez przyznanie wsparcia z zakresu świadczeń rodzinnych. Odmowa zatem przyznania świadczeń rodzinnych osobom pełnoletnim przebywającym na terytorium Polski, stałaby w oczywistej sprzeczności z tym celem. Analogiczne stanowisko zajął w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanych wyrokach I OSK 1910/24, I OSK 2209/24 i I OSK 3088/23, które to zapatrywanie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za swoje. Przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. nie ogranicza możliwości przyznania świadczeń rodzinnych wyłącznie do świadczeń przyznawanych dzieciom bądź w związku z opieką nad dziećmi. Jako taki jest on zatem skierowany także do pełnoletnich obywateli Ukrainy przebywających na terytorium Polski, spełniających warunki przyznania poszczególnych świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ Sąd I instancji, ze względu na zajęte stanowisko, zaniechał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów u.ś.r., przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzi kontrolę jej legalności i oceni zasadność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, sprowadzających się do wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika skarżącej, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
POTRZEBUJESZ POMOCY?