Centralny Rejestr Umów – bez minimalnego limitu wartości umowy
Centralny Rejestr Umów JSFP rozpocznie pracę od 1 lipca 2026 r. Nowe przepisy budzą kontrowersje wśród samorządowców. Największym zaskoczeniem jest usunięcie z ustawy limitu 10 000 zł uzgodnionego ze stroną samorządową w projekcie ustawy nowelizującej.
Parlament zdecydował się na rozwiązanie, którego trudno było się spodziewać jeszcze kilka miesięcy temu. Pomimo odmiennych ustaleń z samorządowcami (co do projektu ustawy) w finalnej ustawie nowelizującej nie ma limitu 10 000 zł dla wartości umów podlegających ujawnieniu w Centralnym Rejestrze Umów JSFP. Przepisy nie dają też prawa do określenia tego limitu przez Ministra Finansów w drodze rozporządzenia, gdyż może on w ten sposób określić jedynie sposób ustalenia wartości umów objętych CRU.
Podstawy prawne dla CRU
Kluczowymi przepisami dla samorządów jest art. 34 i dodane nowelizacją art. 34a–34d ustawy o finansach publicznych. Ale tak ważna instytucja nie została wprowadzona przez bezpośrednią nowelizację tej ustawy. CRU wprawdzie działa na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, jednak źródłową ustawą, która powołuje tę instytucję do życia, jest ustawa z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca). Właśnie ta ustawa była kilka razy zmieniana w okresie ostatnich lat (głównie w związku z kolejnymi przesunięciami daty wejścia w życie przepisów o CRU).
Prawidłowe zidentyfikowanie ustawy nowelizującej to np. dotarcie do przepisów przejściowych. Przykładem jest art. 14a ustawy nowelizującej. Przepis stanowi, że „przepisy art. 34a oraz art. 34b ust. 5–7, 9 i 10 ustawy zmienianej w art. 6 stosuje się do umów zawartych od dnia 1 lipca 2026 r.”. Oznacza to, że samorządy nie muszą ujawniać w CRU informacji o umowach zawartych przed 1 lipca 2026 r. I właśnie tego dnia rusza system upubliczniania umów. To jest kluczowa informacja, a nie znajdziemy jej w ustawie o finansach publicznych, tylko właśnie w ustawie z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.
Druga kluczowa data to 1 kwietnia 2026 r. – jest to początek działania systemu teleinformatycznego i możliwość zakładania kont CRU. Podstawą prawną także jest przepis przejściowy. Artykuł 14b ustawy nowelizującej stanowi, że „przepisy art. 34b ust. 1–4 i 8 ustawy zmienianej w art. 6 stosuje się do wniosków o założenie konta w systemie, o którym mowa w art. 34b ust. 1 ustawy zmienianej w art. 6, składanych od dnia 1 kwietnia 2026 r.”.
Terminy publikacji informacji o umowach w CRU
Informacje o umowie udostępnia się i aktualizuje w Centralnym Rejestrze Umów JSFP bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 30 dni odpowiednio od dnia zawarcia umowy lub zaistnienia zmiany informacji o umowie – przy czym do tego terminu nie wlicza się dni, w których wystąpiła awaria, o której mowa w art. 34b ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Obowiązek publikacji w CRU obejmuje nie tylko udostępnianie informacji o umowach po ich podpisaniu, ale również aktualizację tych informacji, w przypadku gdy informacje te ulegną zmianie w trakcie wykonywania umowy.
Prawo zamówień publicznych a CRU
W CRU zamieszcza się informacje o umowach spełniających definicję zamówienia w rozumieniu art. 7 pkt 32 ustawy – Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp). Chodzi tu jednak wyłącznie o wykorzystanie definicji ustawowej „zamówienia”. Innymi słowy, zasadą jest ujawnienie informacji o wszystkich umowach spełniających definicję „zamówienia” z art. 7 pkt 32 Pzp. Oznacza to „umowę odpłatną zawieraną między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie przez zamawiającego od wybranego wykonawcy robót budowlanych, dostaw lub usług”. Chodzi więc o wszystkie tego typu umowy, a nie tylko te procedowane w reżimie przepisów o zamówieniach publicznych.
Skorzystanie z tej definicji w odniesieniu do CRU nie powoduje obowiązku stosowania innych przepisów Prawa o zamówienia publicznych.
Z UZASADNIENIA
Wymaga podkreślenia, że odesłaniu do umowy spełniającej warunki zamówienia w rozumieniu Pzp nie należy przypisywać dalej idących skutków. W szczególności z odesłania tego nie należy wyprowadzać istnienia dodatkowego warunku w postaci objęcia umowy (zamówienia) jedną z procedur określoną w Pzp. Oznacza to, że obowiązkowi udostępniania informacji o umowie będzie podlegać umowa niezależnie od tego, czy będzie realizowana w ramach postępowania o udzielenie zamówienia prowadzonego na podstawie Pzp czy z wyłączeniem stosowania tej ustawy – np. ze względu na próg wartości zamówienia.
Jakie informacje są wyłączone z obowiązku ujawnienia w CRU
W Centralnym Rejestrze Umów JSFP nie zamieszcza się np. informacji dotyczącej zamówień lub konkursów, których przedmiot zamówienia zawiera aspekty obronności i bezpieczeństwa w zakresie wskazanym w art. 14 Pzp. Przepisów o CRU nie stosuje się także do umów z zakresu prawa pracy. Dla samorządowców jest to prawdopodobnie najważniejsze wyłączenie stosowania CRU. Wynika to z trzech argumentów.
1. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego.
2. Przyjęta w orzecznictwie sądowym wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do udostępniania informacji o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne – która pozwala wyznaczać granicę ingerencji w sferę prywatności tych osób.
3. Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich przekazana do Ministerstwa Finansów – wskazująca, że uchwalone przepisy odnoszące się do CRU JSFP przewidują szeroki zakres udostępnianych w tym rejestrze umów informacji, zarówno w aspekcie podmiotowym (umowy pracowników jsfp), jak i przedmiotowym (imię i nazwisko, wartość wynagrodzenia) – tym samym budzą uzasadnione obawy społeczeństwa co do możliwości naruszenia prawa do prywatności pracowników jednostek sektora finansów publicznych.
Te trzy argumenty znajdują się wprost w uzasadnieniu projektu nowelizacji.
Ustawa różni się od projektu ustawy
Ostatnia nowelizacja ustawy z 14 października 2021 r. (uchwalona 4 grudnia 2025 r.) jest znacząco inna od projektu, który wpłynął do Sejmu.
Co było w projekcie ustawy, który trafił do Sejmu? | Co jest w ustawie uchwalonej przez parlament? |
Projekt określał warunki dla informacji o umowach obligatoryjnie ujawnianych w CRU, zawartych przez jednostkę sektora finansów publicznych lub na jej rzecz. Umowa była ujawniana wtedy, gdy spełniała łącznie następujące warunki: 1) stanowi zamówienie w rozumieniu art. 7 pkt 32 Prawa zamówień publicznych; 2) wartość umowy jest większa albo równa 10 000 zł, przy czym wartość ta: a) stanowi całkowitą wartość umowy bez podatku od towarów i usług, b) uwzględnia wartości opcji oraz wznowień, c) została ustalona z uwzględnieniem okresu 48 miesięcy wykonywania umów – w przypadku gdy umowa została zawarta na czas nieoznaczony; 3) została zawarta w formie pisemnej, elektronicznej, szczególnej lub dokumentowej. | Z projektu zostały tylko dwa warunki. Ujawniana jest obligatoryjnie w CRU informacja o umowie, która: 1) stanowi zamówienie w rozumieniu art. 7 pkt 32 Prawa zamówień publicznych; 2) została zawarta w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej. |
Komentarz Warunki te należało stosować łącznie, co zawężało liczbę umów, o których samorządy miały informować. Dodatkowo korzystne dla samorządów było pominięcie podatku VAT przy obliczaniu limitu 10 000 zł – znacząco to ograniczało obowiązki samorządów. | Komentarz – z ustawy usunięto:
|
Jakie informacje o umowie znajdą się w CRU
W CRU udostępnia się i aktualizuje następujące informacje o umowie:
1) numer umowy – o ile taki numer nadano,
2) datę zawarcia umowy,
3) okres, na jaki umowa została zawarta,
4) oznaczenie stron umowy,
5) wskazanie przedmiotu umowy,
6) wartość umowy,
7) wskazanie, czy umowa jest finansowana ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2–3 ustawy (chodzi o środki z budżetu UE, niepodlegające zwrotowi środki z pomocy państw EFTA, inne zagraniczne źródła niepodlegające zwrotowi),
8) status umowy i dzień zakończenia obowiązywania umowy,
9) podstawę prawną nieudostępnienia informacji o umowie oraz organ lub osobę, które dokonały wyłączenia jawności danej informacji,
10) podstawę dokonania aktualizacji informacji określonych w pkt 1–9 – o ile dokonano takiej aktualizacji.
Zarówno w projekcie, jak i w ostatecznej wersji ustawy ważne zadanie przypada Ministrowi Finansów. Przepis art. 34d ustawy o finansach publicznych nakazuje mu określić, w drodze rozporządzenia, m.in. szczegółowy sposób określania wartości umowy, o której mowa w art. 34a ust. 7 pkt 6 ustawy oraz szczegółowy zakres informacji o umowie, o których mowa w art. 34a ust. 7 pkt 3–10,
Powyżej wskazano zakres informacji o umowie ujawniany w CRU. Jaki jest okres publikacji? Informacje te nie są ujawnianie wieczyście. Informacje o umowie są usuwane z Centralnego Rejestru Umów JSFP po upływie pięciu lat, licząc od końca roku, w którym umowa przestała obowiązywać.
Umowa – zawarta przez jednostkę czy na rzecz jednostki (art. 34a ust. 1–4 uofp)
Praktyczna praca samorządowców z CRU to stworzenie struktury osób odpowiedzialnych za wprowadzanie i aktualizowanie informacji w CRU. Obowiązuje tu następująca zasada – informacje o umowie ujawnia:
• kierownik jednostki, która zawarła umowę, albo
• kierownik jednostki, na której rzecz została zawarta umowa.
Samorządowcy muszą zatem rozpoznawać sytuację, kiedy umowa została zawarta na rzecz jednostki w rozumieniu omawianych przepisów. Potencjalny problem z takim rozróżnieniem wskazuje przykład z uzasadnienia do projektu ustawy: „Jednostki, których statutowym działaniem jest zabezpieczenie logistyczne innych jednostek, zawierając umowę w celu realizacji swoich zadań statutowych, zawierają te umowy nie na rzecz innych jednostek, ale na własną rzecz. Na swoją działalność statutową otrzymują środki, które zasilają ich plany finansowe/budżety. Jest to inna sytuacja od tej, w której jednostki te działają jako np. centralny zamawiający lub zamawiający wyznaczony”.
Z UZASADNIENIA
Z uzasadnienia projektu nowelizacji wynikają następujące zasady:
1) W celu określenia zakresu obowiązków w udostępnieniu informacji o danej umowie jednostki powinny brać pod uwagę to, czy dana umowa będzie finansowana ze środków publicznych, które obciążą plan finansowy/budżet danej JSFP, a nie to, czy daną umowę podpisał kierownik danej JSFP. Zasada ta jest spójna z przepisami dotyczącymi udostępniania informacji publicznych, gdzie co do zasady także na kierowniku JSFP spoczywa odpowiedzialność za udostępnianie tych informacji – niezależnie od tego, kto zawarł umowę na rzecz danej JSFP.
2) Nie ma znaczenia źródło finansowania umów objętych obowiązkiem udostępniania informacji w Centralnym Rejestrze Umów JSFP. Umowy mogą być zawierane m.in. na podstawie udzielonego zapewnienia finansowania czy zawartej umowy kredytu lub pożyczki. Są to przypadki, w których środki – w momencie ich zabezpieczenia – nie muszą znajdować się w planie finansowym/budżecie JSFP.
Umowy na rzecz wielu jednostek
W przypadku gdy umowa została zawarta na rzecz wielu jednostek sektora finansów publicznych, obowiązki dla CRU wykonują kierownicy jednostek, na rzecz których zawarto umowę, w zakresie, w jakim informacje o umowie odnoszą się do poszczególnych jednostek, których są kierownikami.
Umowy tego typu będą problemem dla samorządów. Dlatego, że z projektu ustawy znikł poniższy fragment:
W przypadku gdy umowa została zawarta na rzecz wielu jednostek sektora finansów publicznych:
1) w celu ustalenia spełnienia w odniesieniu do każdej z tych jednostek warunku wartości umowy, przyjmuje się całkowitą wartość umowy zawartej na rzecz tych jednostek.
Przepis w tym brzmieniu tłumaczył, w jaki sposób „rozbić” wartość umowy na rzecz wielu jednostek.
Minister Finansów prowadzi CRU (art. 34a ust. 1 i art. 34d uofp)
Minister Finansów prowadzi rejestr umów zawartych przez jednostki sektora finansów publicznych. W konsekwencji ten minister jest odpowiedzialny za:
• funkcjonowanie systemu teleinformatycznego, w którym jest prowadzony Centralny Rejestr Umów JSFP (art. 34b ust. 1 uofp)
• wydanie rozporządzeń konkretyzujących normy prawne dla art. 34a i art. 34b ustawy o finansach publicznych (art. 34d uofp).
Zakres norm, który określa Minister Finansów, jest szeroki.
Zasady określane w rozporządzeniach | Szczegóły |
Szczegółowy zakres danych zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 34b ust. 3, przypadki, w jakich do tego wniosku dołącza się dokumenty, oraz rodzaj tych dokumentów, a także sposób i tryb jego składania. | Jest to wniosek o założenie konta w systemie teleinformatycznym, w którym jest prowadzony Centralny Rejestr Umów JSFP. |
Warunki korzystania z kont w systemie, o którym mowa w art. 34b ust. 1, w tym sposób uwierzytelniania użytkowników tych kont. | Od lat korzystanie z kont systemów teleinformatycznych przez samorządowców budzi wątpliwości np. co do tego, jak np. wójt ma przekazać upoważnienie dla podległych mu pracowników. Minister Finansów ma zadanie uregulować w sposób jasny zasady tu obowiązujące. |
Zakres korzystania z kont w systemie, o którym mowa w art. 34b ust. 1, w tym rodzaje tych kont, i uprawnienia użytkowników tych kont. | |
Sposób wyszukiwania informacji o umowie i wglądu do tych informacji udostępnionych w Centralnym Rejestrze Umów JSFP. | Zasady ułatwią korzystanie z rejestru. |
Umowy w CRU a informacja publiczna
Informacja publiczna, która nie została udostępniona w:
1) Biuletynie Informacji Publicznej,
2) portalu danych,
3) Centralnym Rejestrze Umów Jednostek Sektora Finansów Publicznych
– jest udostępniana na wniosek.
Zasada ta została zapisana w art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza, że ujawnienie informacji o umowie w CRU wyłącza udzielanie informacji o niej w trybie informacji publicznej.
Andrzej Dybowski
ustawa z 4 grudnia 2025 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2025 poz. 1844)
art. 7 pkt 32, art. 14 ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320; ost.zm. Dz.U. z 2025 r. poz. 1235)
art. 34 i art. 34a–34d ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2025 r. poz. 1483 – w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2026 r.)
art. 10 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 902)
Czy w Centralnym Rejestrze Umów JSFP obowiązuje próg 10 000 zł wartości umowy?
W finalnej ustawie nowelizującej nie ma limitu 10 000 zł dla umów podlegających ujawnieniu w CRU JSFP. Przepisy nie dają też Ministrowi Finansów prawa do określenia takiego limitu w rozporządzeniu.
Od kiedy samorządy mają ujawniać umowy w Centralnym Rejestrze Umów JSFP?
„Przepisy […] stosuje się do umów zawartych od dnia 1 lipca 2026 r.”. Samorządy nie muszą ujawniać informacji o umowach zawartych przed 1 lipca 2026 r.; 1 lipca 2026 r. rusza system upubliczniania umów.
Jaki jest termin udostępnienia i aktualizacji informacji o umowie w CRU JSFP?
Informacje udostępnia się i aktualizuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 30 dni od zawarcia umowy lub zmiany informacji. Do terminu nie wlicza się dni awarii, o której mowa w art. 34b ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Jakie umowy podlegają ujawnieniu w CRU JSFP według definicji z Pzp?
Ujawnia się informacje o umowach spełniających definicję „zamówienia” z art. 7 pkt 32 Pzp: „umowa odpłatna zawierana między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie przez zamawiającego od wybranego wykonawcy robót budowlanych, dostaw lub usług”. Nie ma znaczenia tryb Pzp.
Jakie informacje o umowach są wyłączone z CRU JSFP?
Nie zamieszcza się informacji dotyczącej zamówień lub konkursów z aspektami obronności i bezpieczeństwa w zakresie art. 14 Pzp. Przepisów o CRU nie stosuje się także do umów z zakresu prawa pracy.
POTRZEBUJESZ POMOCY?