Czy ustna umowa na zakup pieluchomajtek dla mieszkańca domu pomocy społecznej podlega wpisowi do CRU JSFP

PROBLEM

Pacjent jest mieszkańcem domu pomocy społecznej, kwestie związane z finansowaniem środków higienicznych regulują przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. DPS pokrywa część kosztów zakupu pieluchomajtek do wysokości obowiązującego limitu cenowego określonego przez NFZ. Zakup pieluchomajtek realizowany jest na podstawie recepty wystawionej dla mieszkańca. Zamówienie składane jest telefonicznie, natomiast faktura wystawiana jest w następujący sposób: jako nabywca wskazany jest powiat, a w opisie/pozostałych danych wskazane są: Podmiot 1 - dom pomocy społecznej oraz Podmiot 2 - mieszkaniec. Czy taki zakup pieluchomajtek podlega obowiązkowi ujęcia w Centralnym Rejestrze Umów Jednostek Sektora Finansów Publicznych (CRU JSFP), w szczególności w sytuacji, gdy: zakup dokonywany jest w związku z realizacją obowiązków wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej, świadczenie dotyczy konkretnego mieszkańca DPS, zakup odbywa się na podstawie recepty, zamówienie składane jest telefonicznie, faktura wystawiana jest na powiat jako nabywcę. Czy w opisanym przypadku mamy do czynienia z umową podlegającą wpisowi do CRU JSFP, czy też jest to wydatek związany z realizacją indywidualnego świadczenia na rzecz mieszkańca, który nie wymaga rejestracji w CRU?

RADA

Zgodnie z art. 34a ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp) obowiązek udostępnienia informacji w Centralnym Rejestrze Umów JSFP powstaje wówczas, gdy umowa spełnia łącznie dwa warunki:

1) stanowi zamówienie w rozumieniu art. 7 pkt 32 ustawy z 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp), to jest odpłatną umowę zawieraną między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie przez zamawiającego od wybranego wykonawcy robót budowlanych, dostaw lub usług;

2) została zawarta w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej.

Niespełnienie którejkolwiek z nich wyłącza obowiązek wpisu - niezależnie od oceny drugiej z nich.

W odniesieniu do pierwszej przesłanki możliwe są dwa dające się obronić stanowiska.

UZASADNIENIE

Stanowisko I - zakup stanowi zamówienie i podlega wpisowi do CRU JSFP

Opisany zakup spełniać przesłankę z uofp, jeżeli stroną umowy sprzedaży jest jednostka sektora finansów publicznych (zmawiający), a przedmiotem umowy jest nabycie przez nią dostawy, umowa jest odpłatna.

Argumentacja dla tego stanowiska

1. Art. 7 pkt 32 Pzp wymienia wyłącznie trzy elementy: odpłatność, strony (zamawiający - wykonawca) oraz przedmiot (nabycie robót budowlanych, dostaw lub usług). Przepis nie zawiera żadnego kryterium odnoszącego się do źródła finansowania wydatku, tytułu prawnego, z którego wynika obowiązek jego poniesienia, ani do przeznaczenia nabytego świadczenia.
2. Zamówieniem jest w równym stopniu zakup finansowany z dochodów własnych jednostki, z dotacji celowej, ze środków europejskich, z darowizny, jak i ten, którego poniesienie stanowi wykonanie ustawowego obowiązku jednostki wobec osoby trzeciej. Art. 34a ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych odsyła wyłącznie do art. 7 pkt 32 Pzp i nie różnicuje umów według tytułu wydatku.
3. W opisanym stanie faktycznym, jeżeli jednostka składa zamówienie we własnym imieniu, jeżeli ona zaciąga zobowiązanie do zapłaty ceny i to ona spełnia je bezpośrednio na rzecz dostawcy to zachodzą przesłanki definicyjne zamówienia. Mieszkaniec nie składa żadnego oświadczenia woli, nie zaciąga zobowiązania wobec dostawcy i nie ponosi wobec niego odpowiedzialności za zapłatę. Nie jest zatem stroną stosunku prawnego, lecz jego beneficjentem.
4. Konstrukcja, w której jednostka nabywa świadczenie z przeznaczeniem dla oznaczonej osoby trzeciej odpowiada świadczeniu na rzecz osoby trzeciej i jest w sektorze publicznym powszechna: zakup podręczników, biletów autobusowych.
5. Katalog wyłączeń z art. 34a ust. 5 uofp nie obejmuje wydatków z zakresu pomocy społecznej ani świadczeń realizowanych na rzecz indywidualnie oznaczonych osób.

 Konsekwencje przyjęcia Stanowiska I

• Obowiązek wpisu powstaje, o ile spełniona jest również przesłanka formy zawarcia umowy.
• Podmiotem zobowiązanym jest kierownik jednostki, który zawarł umowę, a więc dyrektor domu pomocy społecznej. Wskazanie powiatu jako nabywcy na fakturze nie przenosi obowiązku rejestrowego na starostwo, ponieważ ma charakter techniczno-rozliczeniowy, związany z centralizacją rozliczeń podatku od towarów i usług, szczególnie jeżeli wydatek został pokryty przez DPS - zapłata za dostawę zrealizowana przez jednostkę.

Stanowisko II - zakup nie stanowi zamówienia i nie podlega wpisowi do CRU JSFP

Opisany wydatek nie spełnia przesłanki z art. 34a ust. 1 pkt 1 uofp, ponieważ jednostka nie nabywa dostawy dla siebie, lecz uczestniczy finansowo w realizacji świadczenia przysługującego mieszkańcowi na podstawie odrębnych przepisów. Stroną umowy z dostawcą jest mieszkaniec jako świadczeniobiorca, a rola jednostki sprowadza się do pokrycia części odpłatności.

Argumentacja dla tego stanowiska

1. Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dom pomocy społecznej pokrywa opłaty ryczałtowe i częściową odpłatność do wysokości limitu ceny, przewidziane w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ustawodawca posłużył się formułą pokrycia odpłatności, a nie zapewnienia czy nabycia wyrobów. Kompetencja jednostki ogranicza się zatem do partycypacji finansowej w cudzym zobowiązaniu.
2. Ust. 1 art. 58 ustawy o pomocy społecznej obejmuje wydatki własne domu związane z zapewnieniem całodobowej opieki oraz zaspokajaniem niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych. Ust. 3 wyodrębniono właśnie dlatego, że dotyczy on świadczeń przysługujących mieszkańcowi na podstawie odrębnych przepisów, w których dom uczestniczy wyłącznie przez pokrycie części odpłatności. Gdyby chodziło o nabycie na potrzeby domu, przepis byłby zbędny wobec ust. 1.
3. Pieluchomajtki są wyrobami medycznymi wydawanymi na zlecenie na zaopatrzenie w wyroby medyczne, wystawiane imiennie dla świadczeniobiorcy. Limit ilościowy i cenowy przypisany jest konkretnej osobie i jest przez nią wykorzystywany.
4. Nabyty wyrób nie może zostać wykorzystany na rzecz innej osoby, nie podlega dysponowaniu przez jednostkę, nie wchodzi do jej zasobów rzeczowych, nie podlega ewidencji magazynowej ani rozdziałowi według jej decyzji.
5. Jednostka realizuje obowiązek wynikający wprost z ustawy nie dysponując swobodą co do tego, czy i wobec kogo świadczyć. Brak jest elementu decyzji zakupowej charakterystycznej dla zamówienia - jednostka nie rozstrzyga, czy nabyć, w jakiej ilości i od kogo, lecz wykonuje obowiązek pokrycia odpłatności w granicach określonych przez przepisy refundacyjne.
6. Wskazanie mieszkańca jako odrębnego podmiotu w treści faktury świadczy o tym, że sam dostawca identyfikuje go jako uczestnika stosunku prawnego. Wskazanie powiatu jako nabywcy ma natomiast charakter techniczno-podatkowy wynikający z centralizacji rozliczeń podatku od towarów i usług i nie stanowi oświadczenia woli kształtującego strony umowy.
7. Centralny Rejestr Umów JSFP służy jawności wydatków, w których jednostka występuje jako uczestnik rynku nabywający świadczenia na własne potrzeby. Świadczenie realizowane na rzecz oznaczonej osoby w ramach systemu pomocy społecznej nie ma takiego charakteru,

Konsekwencje przyjęcia Stanowiska II

• Brak obowiązku wpisu niezależnie od formy, w jakiej złożono zamówienie.
• Konieczne jest jednak doprowadzenie sposobu dokumentowania do zgodności z przyjętą kwalifikacją. Jeżeli jednostka pokrywa odpłatność mieszkańca, nabywcą na fakturze powinien być mieszkaniec, a jednostka powinna regulować udział własny na podstawie dokumentu rozliczeniowego. Obecny sposób fakturowania - wskazanie powiatu jako nabywcy - jest z tą kwalifikacją niespójny i osłabia ją w razie kontroli.

Podsumowanie

Każde ze stanowisk I i II jest prawnie uzasadnione i możliwe do obrony. Przepisy nie rozstrzygają jednoznacznie, czy pokrycie przez jednostkę odpłatności za świadczenie przysługujące indywidualnie oznaczonej osobie przy jednoczesnym występowaniu jednostki w obrocie jako podmiot zamawiający i płacący stanowi nabycie dostawy w rozumieniu art. 7 pkt 32 Pzp. Wybór jednego z tych stanowisk należy do kierownika jednostki, który powinien go uzasadnić.

W ocenie autorki, jeżeli jednostka faktycznie nabywa pieluchomajtki we własnym imieniu, to nie realizuje art. 58 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który upoważnia ją wyłącznie do pokrywania opłat ryczałtowych i częściowej odpłatności do wysokości limitu. Model rozliczenia wymaga uporządkowania i wyboru jednej z dwóch ścieżek:

Ścieżka A - dopłata do odpłatności mieszkańca (art. 58 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej): zlecenie realizuje mieszkaniec, faktura na mieszkańca, DPS pokrywa udział własny do limitu na podstawie dokumentu rozliczeniowego. Poza CRU JSFP - niezależnie od formy zamówienia, bo jednostka nie jest stroną umowy sprzedaży.

Ścieżka B - zakup przez jednostkę (art. 58 ust. 1 lub 4 ustawy o pomocy społecznej): jednostka jest nabywcą, faktura na powiat/DPS. Jest to zamówienie i podlega CRU JSFP, o ile zachowano wymaganą formę. Przy czym przy zakupach powtarzalnych właściwym rozwiązaniem jest umowa o stałe zaopatrzenie, która wówczas podlega wpisowi, a poszczególne zamówienia są tylko jej realizacją.

Jednakże w opisanym przez czytelnika stanie faktycznym nawet gdyby przyjąć stanowisko, że umowa stanowi zamówienie, wpis do CRU JSFP i tak nie byłby obowiązkowy. Wskazano, że zamówienie składane jest telefonicznie, a więc w formie ustnej. Umowa ustna pozostaje poza zakresem art. 34a ust. 1 pkt 2 uofp, który wymaga formy pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej szczególnej.

Ewa Plesnarowicz Durska

radca prawny, autorka komentarzy „Prawo o ustroju sądów administracyjnych” oraz „Ustawa o pracownikach urzędów państwowych”. Świadczy doradztwo prawne m.in. dla podmiotów publicznych, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego