Kontrola skarbowa według nowych zasad

Rozszerzeniu uległ również zakres kontroli. Ustawodawca objął zakresem przedmiotowym celowość i zgodność z prawem gospodarowania środkami publicznymi (dotychczas określanymi jako środki pochodzące z budżetu państwa, środki państwowych jednostek budżetowych i państwowych jednostek gospodarki pozabudżetowej oraz środki państwowych funduszy celowych) oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającymi zwrotowi, z wyłączeniem środków zaliczanych do dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Od 1 lipca 2002 r. kontrola skarbowa zajmuje się również zgodnością z prawem przywozu towarów dopuszczonych do obrotu na polskim obszarze celnym lub mających inne przeznaczenie celne oraz wywozu za granicę, a także kontrolą i ujawnianiem towarów nielegalnie wprowadzonych na polski obszar celny.

Nowymi zadaniami są również prowadzenie działalności analitycznej i prognostycznej w odniesieniu do negatywnych zjawisk występujących w obszarze właściwości kontroli skarbowej oraz przedstawianie w tym zakresie informacji i analiz organom administracji rządowej, a także ujawnianie składników majątkowych podmiotów zobowiązanych do uiszczenia należności publicznych lub podejrzanych o czyny zagrożone karą grzywny lub karami pieniężnymi w celu zapewnienia skuteczności poboru tych należności oraz wykonania orzeczeń lub mandatów karnych.

Są to zadania przejęte z dotychczasowych kompetencji inspekcji celnej, jednak kontrola zgodności z prawem przywozu towarów została tak doprecyzowana, aby przepisy w tej formie umożliwiały dokonywanie kontroli towarów objętych każdym przeznaczeniem celnym, w tym objętych procedurą składu celnego czy procedurą tranzytu.

Przyjęta w art. 2 ust. 1 pkt 8 zmiana jest rozwiązaniem nowym, nie występującym dotąd w polskich przepisach. Otóż założony przez ustawodawcę cel powołanych służb, jakim jest między innymi zapobieganie i ujawnianie zjawisk korupcji wśród osób zatrudnionych lub pełniących służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, osiągany będzie przez przyznanie tym służbom prawa do kontroli oświadczeń o stanie majątkowym tych osób.

Zmiana w art. 3 pkt 3 ustawy polega na dostosowaniu do przepisów ustawy z 18 grudnia 1998 r. - Prawo dewizowe (Dz.U. Nr 160, poz. 1063 ze zm.). Pozwoli ona na badanie prawidłowości wykonywania obowiązków informacyjnych rezydentów uczestniczących w obrocie dewizowym z zagranicą.

W art. 3 pkt 4 dodano jako dodatkowe zadanie, pozostające dotychczas w kompetencji inspekcji celnej, rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z obrotem z zagranicą towarami i technologiami objętymi kontrolą międzynarodową, naruszających prawa ochrony dóbr kultury narodowej, narodowego zasobu archiwalnego i ochrony własności intelektualnej, wprowadzania na polski obszar celny i wyprowadzania z tego obszaru środków płatniczych pochodzących z przestępstw, a także ściganych na mocy umów i porozumień międzynarodowych.

Skutkiem poszerzenia zakresu przedmiotowego omawianej ustawy jest rozbudowanie katalogu podmiotów podlegających ustawie. Tak więc zakresem podmiotowym objęto wydatkujących, przekazujących i otrzymujących środki publiczne oraz środki pochodzące z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegające zwrotowi, a także osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, zobowiązane, na podstawie odrębnych przepisów, do składania oświadczeń o stanie majątkowych (m.in. na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - Dz.U. Nr 106, poz. 679 ze zm.).

Czynności związane z realizacją zadań ustawowych wykonują inspektorzy kontroli skarbowej i pracownicy jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej (urzędów kontroli skarbowej oraz urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Nie byłoby w tym nic nowego, gdyby nie to, że inspektor kontroli skarbowej stracił status organu na rzecz dyrektora urzędu kontroli skarbowej. W świetle nowych przepisów organami kontroli skarbowej są: minister właściwy do spraw finansów publicznych jako naczelny organ kontroli skarbowej, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej jako organ wyższego stopnia nad dyrektorem urzędu kontroli skarbowej oraz dyrektor urzędu kontroli skarbowej. Konsekwencją tej zmiany jest przekazanie kompetencji do wydawania decyzji wymiarowych mniejszej liczbie podmiotów, co zdaniem projektodawcy powinno korzystnie wpłynąć na poprawność merytoryczną i formalną wydawanych rozstrzygnięć w zakresie zobowiązań podatkowych.

Nowe brzmienie otrzymał również art. 7 ustawy, który statuuje obowiązki organów administracji rządowej i samorządowej oraz innych państwowych, gminnych, powiatowych i wojewódzkich jednostek organizacyjnych w zakresie współdziałania, nieodpłatnego udostępniania informacji oraz udzielania pomocy kontroli skarbowej przy wykonywaniu zadań określonych w ustawie. Wprost z ustawy wynikają również uprawnienia do korzystania przez organy kontroli skarbowej z informacji gromadzonych przez organy podatkowe i celne. Nowym rozwiązaniem jest współpraca i współdziałanie organów kontroli skarbowej w wymienionym zakresie z organami i instytucjami państwowymi oraz zagranicznymi, w tym z organami odpowiedzialnymi za ochronę interesów finansowych Unii Europejskiej, a także z organizacjami międzynarodowymi.

Należy również wspomnieć o możliwości zbierania, wykorzystywania oraz przetwarzania danych osobowych z zachowaniem przepisów o ochronie danych osobowych.

Skutkiem przejęcia przez kontrolę skarbową dotychczasowych uprawnień Inspekcji Celnej jest przyznanie tym służbom uprawnień do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, zatrzymania osób i pojazdów oraz wyposażenie kontroli skarbowej w środki przymusu bezpośredniego. Ustawodawca zastrzegł jednak to prawo dla grupy inspektorów i pracowników zatrudnionych w wyodrębnionych komórkach organizacyjnych kontroli skarbowej. W praktyce oznacza to, że na żądanie inspektora będziemy musieli na własny koszt rozładować samochód, aby umożliwić jego okazanie, a następnie, niezależnie od tego, czy inspektor coś ustali czy nie, załadować towar również na własny koszt. Na zasadność lub sposób dokonania tych czynności przysługuje zażalenie do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, natomiast na sposób legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości przysługuje zażalenie do właściwego miejscowo prokuratora rejonowego.

Ze względu na kontrowersyjność niniejszych przepisów ustawodawca w nowej ustawie zawarł ogólną normę, stanowiącą, że czynności służbowe powinny być wykonywane w sposób możliwie najmniej naruszający dobra osobiste i majątkowe osób i przedsiębiorców, których dotyczą, oraz że w toku wykonywania czynności służbowych inspektorzy i pracownicy są zobowiązani do poszanowania godności człowieka, respektowania innych praw i wolności obywatelskich. Wobec tego zatrzymanie osoby może być zastosowane tylko wówczas, gdy inne środki pozostające w dyspozycji kontroli skarbowej są bezcelowe lub nieskuteczne.

W stosunku do osób niepodporządkowujących się poleceniom inspektorów i pracowników kontroli skarbowej, wydanym na przykład podczas zatrzymania i przeszukania osób, zatrzymania pojazdów, może być użyta siła fizyczna lub indywidualne techniczne i chemiczne środki lub urządzenia przeznaczone do obezwładniania ludzi lub unieruchamiania pojazdów mechanicznych. Czynności te są możliwe jedynie w zakresie niezbędnym do osiągnięcia podporządkowania się poleceniom lub skutecznego odparcia bezpośredniego i bezprawnego zamachu na inspektora lub inną osobę. Dopuszczalne jest stosowanie tylko takich środków przymusu bezpośredniego, które odpowiadają potrzebom wynikającym z istniejącej sytuacji, pod warunkiem że tylko w ten sposób można wykonać czynności służbowe. W razie nieskuteczności środków przymusu bezpośredniego lub niemożności ich użycia, inspektor lub pracownik kontroli skarbowej mają prawo do użycia broni palnej, z zastrzeżeniem że użycie broni palnej powinno nastąpić w sposób wyrządzający możliwie najmniejszą szkodę osobie, przeciwko której użyto broni, i nie może zmierzać do pozbawienia tej osoby życia ani narażać osób postronnych na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia.

Nową instytucją postępowania kontrolnego jest wszczęcie postępowania w formie postanowienia. Ustawodawca zastosował rozwiązanie zbliżone do rozwiązania zastosowanego w ordynacji podatkowej. Jako dzień wszczęcia postępowania przyjęto dzień doręczenia kontrolowanemu postanowienia wydanego przez dyrektora urzędu kontroli skarbowej - zgodnie z nowymi przepisami - organu kontroli skarbowej. Natomiast rozpoczęcie czynności kontrolnych jest możliwe po uprzednim doręczeniu upoważnienia do ich przeprowadzenia oraz po okazaniu legitymacji służbowych i znaków identyfikacyjnych.

Ustawodawca pozostawia natomiast szczególny tryb wszczęcia kontroli, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają niezwłoczne podjęcie kontroli.

W ustawie pojawiły się nowe regulacje mające zastosowanie do kontroli oświadczeń o stanie majątkowym. Są to przepisy specyficzne i właściwe tylko dla kontroli z tego zakresu. Dotyczą między innymi nałożenia na podmiot zobowiązany do odebrania oświadczenia obowiązku przekazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania żądania, kopii tego oświadczenia. Odrębnie w tym przypadku zostało uregulowane miejsce prowadzenia kontroli - przede wszystkim kontrola jest prowadzona w jednostce organizacyjnej kontroli skarbowej, a nie, jak to wynika z art. 16 ust. 1, w siedzibie kontrolowanego. Jednocześnie do kontroli w tym zakresie wyłączono stosowanie między innymi przepisów o wszczęciu postępowania w trybie szczególnym.

Nowe rozwiązanie przyjęto w zakresie instancyjnej kontroli GIKS nad decyzjami, w tym również nad własnymi decyzjami wymiarowymi wydawanymi w pierwszej instancji. Zwyczajnym środkiem zaskarżenia takiej decyzji jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) dotyczące odwołań. Zdaniem projektodawcy „nie zakłóca to dwuinstancyjności postępowania i nie różnicuje sytuacji prawnej podatnika, którego odwołanie rozpatrywane jest przez organ wyższego stopnia, ponieważ przepisy o wyłączeniu pracownika gwarantują bezstronność i załatwienie wniosku przez osobę, która nie brała udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji”.

Zmiany w rozdz. 3b wynikają z przeniesienia do ustawy obowiązków związanych z wykonywaniem szczególnego nadzoru podatkowego zawartych dotąd w rozporządzeniu Ministra Finansów z 16 lipca 1997 r. w sprawie zakresu i zasad wykonywania szczególnego nadzoru podatkowego. Związane jest to z koniecznością wypełnienia dyspozycji art. 84 i 217 Konstytucji RP, z których wynika, że nakładanie obowiązków na podatnika w polskim systemie prawnym następuje wyłącznie w drodze ustawy.

W rozdziale dotyczącym wywiadu skarbowego skorelowano zakres czynności operacyjno-rozpoznawczych z zakresem przedmiotowym ustawy.

Nad stosowaniem przez wywiad skarbowy w ramach czynności operacyjno-rozpoznawczych środków technicznych wprowadzono nadzór sądowy ze względu na to, że czynności te wkraczają w sferę wolności jednostki.

Pracownicy operacyjni wywiadu skarbowego przejęli również po inspekcji celnej prawo do posługiwania się podczas wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych dokumentami, które uniemożliwiają ich identyfikację. Do współpracy w zakresie wydawania takich dokumentów zostały zobligowane przez ustawodawcę organy administracji publicznej. Szczegółowy tryb wydawania i posługiwania się takimi dokumentami zostanie określony w rozporządzeniu, do którego wydania został upoważniony minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych.

Oprócz wymienionych zmian merytorycznych ustawa zawiera również zmiany natury redakcyjnej, dostosowujące pojęcia do nomenklatury innych obowiązujących aktów prawnych.