Wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. I OSK 91/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz, Leszek Kiermaszek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2006r. sygn. akt II SA/Sz 1485/03 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi B. P. od Skarbu Państwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych powiększoną o należną kwotę podatku od towarów i usług - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrokiem z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II SA/Sz 1485/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] marca 2003r., Specjalista Pracy Socjalnej Koordynator Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Zachód w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S., działając na podstawie uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] w sprawie udzielenia upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, odmówił R. S. przyznania świadczeń pieniężnych w formie zasiłku celowego na zakup żywności, leków, bielizny i odzieży, wskazując, że dochód wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. Nr 64 poz. 414 ze zm.) Kryterium to wynosi 461 zł, natomiast dochód wnioskodawcy to [...] zł.

Zdaniem organu brak było również podstaw do przyznania R. S. świadczenia w formie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego, albowiem nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o jakim mowa w art. 31 a ustawy o pomocy społecznej.

Od tej decyzji R. S. wniósł odwołanie podnosząc, iż kwota którą dysponuje nie jest wystarczająca na utrzymanie.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1, art. 32 i art. 31a powołanej ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując argumentację tego organu.

Ponadto Kolegium wskazało, że zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe przyznawane są w ramach tak zwanego uznania administracyjnego przy uwzględnieniu potrzeb wnioskodawców i możliwości ośrodka pomocy społecznej, albowiem zgodnie z § 2 ust. 4 wskazanej ustawy, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Od tej decyzji, w dniu 23 lipca 2003r. R. S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w S.

Wyrokiem z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II SA/Sz 1485/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. S. na decyzję z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego, stwierdzając, że Kolegium trafnie uznało, iż zasiłek celowy nie ma charakteru obligatoryjnego świadczenia pomocy społecznej, lecz jego przyznanie następuje w ramach uznania administracyjnego, wobec czego zasiłek taki jest wyjątkową, doraźną formą wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej.

Sąd wskazał, że z art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 461 zł, natomiast z zebranych w sprawie dowodów wynika, że dochód R. S. wynosi [...] zł. W związku z tym, ze względu na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, organy orzekające w sprawie nie mogły przyznać skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności oraz na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, bowiem uznanie organu nie rozciąga się na możliwość przyznania zasiłku w sytuacji, gdy osiągany dochód jest wyższy, niż dochód określony w ustawie.

Sąd zgodził się z organem, że w sytuacji skarżącego nie zachodzi szczególny przypadek, określony w art. 31a powołanej ustawy o pomocy społecznej, uzasadniający przyznanie pomocy, mimo przekroczenia przez niego ustawowego kryterium dochodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił twierdzenie Kolegium, że przyznana pomoc społeczna powinna być przede wszystkim kierowana do osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji materialnej, które na przykład nie posiadają w ogóle żadnych dochodów, czyli bez udzielonej pomocy nie mogłyby samodzielnie egzystować, a wysokość tej pomocy, z uwagi na ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy społecznej, nie zawsze może zaspokoić rzeczywiste potrzeby i oczekiwania osób ubiegających się o przyznanie pomocy. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie zauważył, że R. S. w swoim wniosku nie udowodnił, iż ponosi szczególnie duże wydatki, nie wystąpił też wypadek losowy, a jego sytuacja życiowa pozostaje niezmieniona od kilku lat.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2006r. skargę kasacyjną złożył pełnomocnik R. S., adwokat B. P., wnosząc o jego uchylenie w całości a także uchylenie poprzedzających go decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy Rejonowemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie Zachód w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S. do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i nieuchyleniu jej w sytuacji, gdy oczywiste było naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, dokonane zarówno przez ten organ, jak i przez organ administracji pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wskazany dochód osiągany przez skarżącego jest dochodem brutto. W istocie zaś jego rzeczywisty dochód, po odliczeniu niezbędnych wydatków, nie przekracza kryterium wskazanego w ustawie. W takiej zaś sytuacji, zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej, organ zobowiązany jest przyznać pomoc finansową w postaci zasiłku celowego.

Zdaniem skarżącego organ administracji w prowadzonym na jego wniosek postępowaniu nie dokonał pełnego i rzetelnego zbadania jego "sytuacji prawno -finansowej". Prawidłowe bowiem ustalenie tej sytuacji doprowadzić powinno do uznania przypadku skarżącego za szczególny, a tym samym do przyznania mu zasiłku celowego specjalnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, organy postępowania nie wykonały ciążącego na nich obowiązku dążenia do ustalenia prawdy materialnej, o czym stanowi art. 7 i 80 k.p.a., a tym samym decyzje tych organów wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, Sąd pierwszej instancji, wobec tak oczywistych naruszeń przepisów postępowania wpływających na wynik sprawy, był zobowiązany do uchylenia decyzji organów administracji obu instancji. Nie uwzględniając zaś skargi naruszył wskazany przepis.

Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, iż naruszenie powołanego przepisu stanowi też naruszenie prawa materialnego, a w takiej sytuacji, zgodnie z art.188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić wyrok Sądu pierwszej instancji i rozpoznać skargę. Stąd wniosek zarówno o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji jak i o merytoryczne rozpoznanie sprawy i uchylenie decyzji organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom. Jeżeli bowiem skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to żądanie uchylenia wyroku oraz rozpoznania skargi nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Zgodnie bowiem z art. 188 wskazanej ustawy, w przypadku, w którym nie było naruszenia przepisów postępowania, a wyłącznie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Tak więc żądanie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, aby wskazane naruszenie przepisów postępowania potraktować również jako naruszenie prawa materialnego, z jednoczesnym żądaniem uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, jest pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju wada skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje jej całkowicie, a zwłaszcza nie może stanowić podstawy do odrzucenia tej skargi.

Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Wskazany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.

Można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.

W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).