Wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 121/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 784/09 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. K. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 784/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisja Egzaminacyjna nr 2 do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. ustaliła, że G. K. uzyskała z testu wyboru 189 punktów, co zgodnie z art. art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o radcach prawnych oznaczało negatywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu odwołania G. K., utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Minister wskazał, iż egzamin przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. nr 258, poz. 2164 ze zm.). Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół podpisany przez Przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej, a uchwała Komisji podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Minister podniósł także, iż w ramach postępowania odwoławczego dokonał ponownego przeliczenia punktów. Podkreślił, iż decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister Sprawiedliwości ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości pytania 98 i 103 zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź. Organ nie podzielił także poglądu, że część pytań nie mieści się w zakresie wskazanym w art. 33 1 ust 3 ustawy o radcach prawnych, albowiem problematyka związana z wymienionymi przez odwołującą się ustawami jest rozpatrywana w zakresie prawa administracyjnego, finansowego, gospodarczego, cywilnego oraz postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą odnośnie pytań nr 98 oraz 103. Minister w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Sąd podzielił dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca nie udzieliła poprawnej odpowiedzi na wymienione wyżej pytania.

W ocenie Sądu pytanie 98 zostało sformułowanie w sposób prawidłowy i nie zachodzi taka sytuacja, aby żadna z zaproponowanych odpowiedzi nie była odpowiedzią prawidłową. Wskazana w kluczu odpowiedź wynika z art. 130 § 1 k.p.c. w związku z art. 370, art. 1302 § 3 k.p.c. i art. 133 § 3 k.p.c.

Natomiast istota pytania nr 103, co jednoznacznie wynika z propozycji odpowiedzi, sprowadzała się do tego, kto może wystąpić z wnioskiem o wezwanie do udziału w sprawie, nie zaś do problemu, czy sąd może taki wniosek uwzględnić, czy jest nim związany. Odpowiadając na nie zdający winien skoncentrować się na zakresie podmiotowym pytania, a nie na analizie problemu związania sądu takim wnioskiem. Kwestia fakultatywności czy też obligatoryjności działania sądu jest dla wskazania prawidłowej odpowiedzi obojętna.

Sąd uznał, że pytania konkursowe zakwestionowane przez skarżącą oparte były na przepisach wchodzących w zakres egzaminu i zostały sformułowane w sposób poprawny, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź.

G. K. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe ich niezastosowanie, tj. art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie, że pytanie na egzaminie konkursowym na aplikację radcowską nr 98 zostało sformułowane prawidłowo i nie zachodzi niejasność odpowiedzi na to pytanie oraz, że odpowiedź na to pytanie nie budzi żadnych wątpliwości prawnych, a nadto polegające na uznaniu, że dla zakwestionowanego przez skarżącą pytania nr 98, przyporządkowane zostały takie trzy warianty odpowiedzi, z których jedna była prawidłowa i z których kandydat na aplikanta radcowskiego mógł każdorazowo dokonać tylko jednego rozwiązania;

2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona;

b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie odpowiedzi na pytanie nr 98, bez konieczności sięgania do orzecznictwa SN oraz doktryny, jak również odpowiedź na to pytanie nie sprowadzała się na dosłownym zacytowaniu przepisów prawa, lecz na ich interpretacji;

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuznanie, że wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., w związku z art. 339 ust.1 ustawy o radcach prawnych w sytuacji, gdy skarżącej do pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego brakowało jedynie 1 punktu, a pytanie nr 98 zostało sformułowane wadliwie i niejednoznacznie oraz mogło nasuwać różne odpowiedzi włącznie z odpowiedzią, którą udzieliła skarżąca;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieustalenie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności uznanie, że materia pytania nr 98 nie jest jednoznaczna na tle orzecznictwa SN, jak również w tej materii WSA w Warszawie w dniu 18 czerwca 2009 r. uznał, iż pytanie nr 98 na aplikację radcowską zostało sformułowane niewłaściwie;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku jedynie na samej decyzji organu oraz odpowiedzi na skargę, z pominięciem okoliczności całokształtu sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności bez uwzględnienia podawanych przez skarżącą wątpliwości prawnych dotyczących pytania nr 98, że odpowiedź na pytanie nr 98 nie jest jednoznaczna na tle orzecznictwa SN, jak również w podobnej sprawie WSA w Warszawie w dniu 18 czerwca 2009 r. uznał, iż pytanie nr 98 na aplikację radcowską zostało sformułowane niewłaściwie.

f) uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 36 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zawiadomienie strony postępowania o toczącym się postępowaniu administracyjnym i niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przypomniał, że pytanie nr 98 brzmiało: Zgodnie z kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona będąca osobą fizyczną osobiście wnosząc apelację w sprawie nie będącej sprawą gospodarczą, nie opłaciła jej należną opłatą stosunkową, mimo że jest reprezentowana w sprawie przez radcę prawnego:

A. sąd odrzuci apelację bez wzywania o uiszczenie opłaty,

B. przewodniczący wzywa stronę do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd,

C. przewodniczący wzywa pełnomocnika strony do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd.

Klucz podaje jako właściwą odpowiedź oznaczoną literą C, zgodnie z art. art. 130 §1 k.p.c. w zw. z art. 370 k.p.c., art. 1302 §3 i art. 133 § 3 k.p.c., jednakże zdaniem kasatora pytanie jest nieprecyzyjnie sformułowane i żadna ze wskazanych odpowiedzi nie jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. art.130 §1 k.p.c. w zw. z art. 370 k.p.c., art. 1302 §3 i art. 133 § 3 pełnomocnikowi doręcza się wezwanie do uiszczenia opłaty, a nie wzywa pełnomocnika do uiszczenia opłaty.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej z podanych w kluczu przepisów nie wynika jednoznacznie, jaka powinna być odpowiedź na pytanie nr 98.

Sąd Najwyższy kilkakrotnie wypowiadał się na temat tej problematyki - gdyż nie wynika ona jasno z przepisów.

Kasator stwierdził, że przyszły aplikant radcowski powinien znać treść przepisu art. 391 § 1 zd.1 k.p.c., treść orzecznictwa SN, powinien także wywnioskować a contrario z treści art. 1302 § 3 k.p.c., że odrzucenie apelacji ze względu na niedokonanie opłaty odnosi się tylko do wniesionego środka odwoławczego przez profesjonalnego pełnomocnika, a nie przez osobę fizyczną. Zdający egzamin konkursowy powinien również znać treść wyroku TK z dnia 26 czerwca 2008 r. uznającego niekonstytucyjność odrzucenia apelacji. Wreszcie powinien odpowiedzieć sobie, czy "wezwanie" w treści odpowiedzi B i C znaczy sensu stricte "wezwanie", czy też raczej "doręczenie wezwania".

Skarżąca podała, że żadne przepisy prawa nie wskazują, aby stroną postępowania cywilnego był pełnomocnik strony (powodowej lub pozwanej). Ponadto powołała się na komentarz prof. A. Jakubeckiego, do art. 370 k.p.c., zgodnie z którym "ze sformułowania art. 370 k.p.c. wynika, że w razie nieopłacenia apelacji sąd odrzuca ją bez wzywania do wniesienia opłaty. W tym przypadku nie ma znaczenia, czy apelację sporządziła sama strona, czy też adwokat lub radca prawny" (A. Jakubecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Warszawa, s 499).

Kasator zwrócił uwagę, że odpowiedzi na egzaminie testowym winny być precyzyjne i powinny odzwierciedlać dosłowne brzmienie przepisów. Natomiast odpowiedź C jest w zasadzie pewnym skrótem myślowym, który nie jest poprawną odpowiedzią. Pytanie w sposób oczywisty narusza art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Konsekwencją naruszenia przepisów art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz uznania pytania nr 98 za prawidłowo sformułowane było rażące naruszenie przepisów prawa. Ewidentnie pytanie nr 98 nie spełnia warunków pytania i odpowiedzi precyzyjnych w rozumieniu art. 339 ust.1 tej ustawy. Uznanie odpowiedzi skarżącej jako prawidłowej prowadziłoby do zmiany wyniku egzaminu konkursowego z negatywnego na pozytywny, co ma w sprawie zasadnicze znaczenie.

Zdaniem skarżącej, WSA w W. rozpatrując sprawę naruszył ponadto podstawowe zasady wyrażone w art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd w stosunku do zarzutu dotyczącego pytania nr 98 w uzasadnieniu wyroku jedynie formułował dwa bardzo ogólnie brzmiące zdania. Uzasadnienie tego wyroku w tym zakresie nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. z urzędu nie wziął pod uwagę wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że aby uznać za usprawiedliwione wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego trzeba ocenić prawidłowość sformułowania pytania nr 98. Stwierdzenie, że pytanie to zostało prawidłowo skonstruowane implikowałoby przyjęcie stanowiska, że strona skarżąca niesłusznie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego w zaskarżonym wyroku oraz prawa procesowego co do oceny stanu faktycznego w zakresie zakwestionowanego pytania.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił w odniesieniu do pytania nr 98 naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Konsekwentny kierunek orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował pogląd, że z art. 339 ust. 1 u.r.pr. wynika obowiązek zachowania szczególnej dbałości przy redagowaniu każdego pytania i każdego zestawu odpowiedzi, w celu eliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja między pytaniem a odpowiedzią musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego to pytanie nawiązuje. Nie można obejmować pytaniami kwestii budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygający niniejszą sprawę taki pogląd aprobuje. W świetle art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 u.r.pr. należy uznać, że pytania egzaminacyjne powinny być precyzyjne i jednoznaczne, a taka precyzja i jednoznaczność możliwa jest wówczas, gdy poprawna odpowiedź wynika z treści przepisów prawa, nie zaś z ich często niejednoznacznej interpretacji, a ponadto odpowiada wymogom logiki. W ocenie składu orzekającego pytanie nr 98 spełnia powyższe kryteria. Omawiane pytanie sformułowane jest w sposób jasny i precyzyjny, a odpowiedź na nie wynika wprost z treści przepisów art. 130 § 1 k.p.c. w związku z art. 370 k.p.c., art. 1302 § 3 k.p.c. i art. 133 § 3 k.p.c. Istota pytania sprowadza się do problemu, kogo wyzywa się do uiszczenia opłaty - stronę czy pełnomocnika, przy czym w treści pytania wyraźnie zaznaczono, że strona wniosła apelacje osobiście, mimo że jest reprezentowana przez radcę prawnego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w świetle wymienionych wyżej przepisów prawa skarżąca udzieliła błędnej odpowiedzi na prawidłowo postawione pytanie, zakreślając odpowiedź B, zamiast odpowiedź C. Pełnomocnik strony skarżącej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionował nieprecyzyjność sformułowania odpowiedzi C podnosząc, iż zgodnie z uregulowaniami zawartym w przepisach art. 130 § 1 k.p.c. w związku z art. 370 k.p.c., art. 1302 § 3 k.p.c. i art. 133 § 3 k.p.c. pełnomocnikowi doręcza się wezwanie do uiszczenia opłaty, a nie wzywa do jej uiszczenia. Należy jednak zauważyć, że brak dosłownego odwzorowania treści przepisów w kluczu propozycji odpowiedzi, nie oznacza automatycznie, że odpowiedź jest niepoprawnie zredagowana, a przez to nieprecyzyjna i niejednoznaczna. Zwrot "pełnomocnikowi doręcza się wezwanie do uiszczenia opłaty" zawiera merytorycznie taką samą treść jak zwrot "wzywa pełnomocnika do uiszczania opłaty", na co wskazuje zawłaszcza treść przepisu art. 130 § 1 k.p.c., który stanowi, że jeżeli od pisma nie uiszczono stosownej opłaty, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrócenia pisma do opłacenia go w terminie tygodniowym. Natomiast jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika procesowego wezwanie należy doręczyć tej osobie (art.133 § 3 k.p.c.). Znajomość przepisów prawa oraz powiązanie ich treści pozwala na udzielnie poprawnej odpowiedzi. Podniesiony w skardze kasacyjnej argument, iż zagadnienie objęte treścią pytania było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego nie podważa oceny jego prawidłowości, ponieważ do udzielenia poprawnej odpowiedzi wystarczy znajomość przepisów wymienionych w kluczu.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że pytanie nr 98 mieściło się w zakresie dziedzin prawa objętych tematyką egzaminu konkursowego na aplikację radcowską i zostało sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 339 ust. 1 u.r.pr., a odpowiedź wskazana przez organ jako właściwa wynika z poprawnego klucza odpowiedzi. Tym samym zarzuty naruszania prawa materialnego okazały się chybione. Należy również wskazać pełnomocnikowi strony skarżącej, że w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II GSK 883/09, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 585/09 stwierdził, że pytanie nr 98 sformułowane było w sposób jednoznaczny, a odpowiedź na nie wynika wprost z przepisów prawa.

Rozstrzygniecie dotyczące zarzutu naruszenia prawa materialnego uzasadnia ocenę, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa procesowego wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2., 133 § 1, 144 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.