Wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 713/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del.WSA Teresa Zyglewska ( spr) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 406/11 w sprawie ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2009 r. nr OA-7144/244/19/08 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie 2. zasądza na rzecz skarżącej W. G. od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 406/11, oddalił skargę E. K. i K. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2009 r., nr OA-7144/244/19/08 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z dnia 3 listopada 2008 r., nr NB.4.52.7355/15/08, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii UMTS na budynku nr ... przy ul. T. w Rzeszowie. W podstawie prawnej organ I instancji powołał się na art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor - ...Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, zw. dalej Spółką, w dniu 18 października 2007 r. dokonał zgłoszenia o zamiarze montażu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ..., obręb ..., przy ul. ... w Rzeszowie, konstrukcji masztu, szafy telekomunikacyjnej, wsporników, anten radiolinii, tras kablowych i zasilania energetycznego z wewnętrznej instalacji elektrycznej. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że Spółka zamontowała na wskazanym budynku maszt z trzema odciągami o wysokości 12 m, sztycę odgromową o długości 0,8 m i ramę pod szafę telekomunikacyjną. Do montażu pozostały anteny radiolinii i szafa telekomunikacyjna. Organ administracji architektoniczno-budowlanej Prezydent Miasta Rzeszowa - nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa uznał, że budowa stacji bazowej telefonii UMTS stanowi nadbudowę budynku mieszkalnego o konstrukcję stalową, co z kolei wskazuje na konieczność uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa, postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie stacji bazowej telefonii UMTS, zobowiązując jednocześnie inwestora, w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia, do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej czy wykonana stacja bazowa kwalifikuje się do rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy sporządzenie raportu jest wymagane. Z przedstawionej ekspertyzy wynika, że projektowana stacja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), nie kwalifikuje się też do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji projektowana stacja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Organ I instancji wskazał, iż wobec wadliwego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, będącego przyczyną prowadzenia budowy bez wymaganego prawem pozwolenia, brak jest podstaw do stwierdzenia w niniejszej sprawie samowoli budowlanej. Nie można bowiem stwierdzić, że inwestor działał z zamiarem obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że montaż elementów określonych w zgłoszeniu z dnia 18 października 2007 r. stanowi rzeczywisty zamiar inwestora. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa uznał, iż przedmiotem zainteresowania winien być jedynie maszt, który w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi budowlę. Za uznaniem, że przedmiotowy maszt nie stanowi ostatecznie nadbudowy budynku mieszkalnego nr .... przy ul. T. w Rzeszowie przemawia, zdaniem organu to, że nadbudowa polega na zwiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. W ocenie organu, w niniejszej sprawie wykonanie masztu nie zwiększyło wysokości budynku. Odnosząc się zaś do pozostałych elementów wchodzących w skład stacji bazowej, organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Organ powołał także art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego, wedle którego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska i zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wedle tej ustawy. Z uwagi na fakt, że w świetle ekspertyzy technicznej instalacja elementów przedmiotowej stacji bazowej nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że instalacja tychże elementów nie wymaga ani zgłoszenia, ani tym bardziej pozwolenia na budowę. Reasumując organ I instancji podniósł, że brak było w sprawie podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego. W związku jednak z faktem wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego, koniecznym stało się jego umorzenie, wobec niemożliwości merytorycznego rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu odwołań W. G.i C. P. oraz E. K. i K. D., decyzją z dnia 2 lutego 2009 r., znak: OA- 7144/244/19/08, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ powołał się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Motywując swoje stanowisko organ przytoczył przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego stwierdzając, że w oparciu o te przepisy brak było podstaw do przyjęcia, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych wymagało pozwolenia na budowę. Wskazując następnie na art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego organ odwoławczy podniósł, iż nie ma on w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy sprawa nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do których odwołuje się cytowany przepis, a zatem nie ma w tym wypadku obowiązku dokonywania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego I instancji wykonania robót zgodnie ze zgłoszeniem pozwala na uznanie, iż nie są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. Z opracowania dołączonego do zgłoszenia wynika, że konstrukcja do montażu anten może być bezpiecznie przymocowana do konstrukcji budynku. Natomiast zagrożenie środowiska zostało wykluczone po analizie ekspertyzy technicznej. Organ podkreślił, że w związku z tym, że postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wszczynane jest z urzędu, wydanie decyzji uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienia żądania stron postępowania dotyczącego owej rozbiórki stanowiłoby działanie z rażącym naruszeniem prawa. Nie można tym samym wydać decyzji negatywnej, kończącej postępowanie w sprawie rozbiórki. W ocenie organu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty odnoszące się do legalności budynku, na którym zamontowana została przedmiotowa stacja. Ewentualne naruszenie prawa w tym zakresie stanowi przedmiot odrębnego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli R. D. i K. D., którą podtrzymali ich następcy prawni. W skardze zarzucono naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ do zarzutów zgłaszanych podczas postępowania i w odwołaniu, co uniemożliwia dokonanie weryfikacji stanowiska organu; art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania w sytuacji, kiedy istnieje podmiot żądający wydania określonej decyzji i istnieje przedmiot tego postępowania, wobec czego uzasadnionym jest orzeczenie o odmowie wydania nakazu rozbiórki; art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; art. 3 pkt 1 w zw. z art. 7 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie przez nieustalenie charakteru całej inwestycji w świetle obowiązujących przepisów prawa i pominięcie faktu, iż budowa masztu jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; art. 6 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, 717 ze zm.); art. 46 a ust. 4 pkt 1 oraz 4, art. 49 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 8 pkt 1 oraz 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz § 2 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 2 pkt 2, § 4, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez zobowiązanie inwestora do sporządzenia ekspertyzy technicznej na okoliczność, czy wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy zobowiązanie powyższe dotyczy w istocie ustalenia stanu faktycznego i prawnego w kontekście obowiązujących przepisów, co jest niedopuszczalne wobec tego, iż ustaleń takich winien dokonać organ samodzielnie; art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 135 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz w zw. z art. 143 i art. 144 z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Nadto skarżący zwrócili także uwagę na nieuwzględnienie przez organ ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), która weszła w życie 15 listopada 2008 r., a więc obowiązywała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutów przedstawionych przez skarżących podniesiono, że nie było podstaw do kwestionowania stanowiska autora ekspertyzy technicznej, zwłaszcza, że żadna ze stron nie przedłożyła ekspertyzy zawierającej przeciwne stanowisko. Natomiast zobowiązanie inwestora do jej przedłożenia opierało się na art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd wskazał, że organy swoje stanowisko w sprawie oparły na założeniu, że przedmiotowa inwestycja stanowi wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia na obiekcie budowlanym. Przy takim założeniu, jak zaznaczył Sąd, można by się zgodzić ze stanowiskiem organu i rozstrzygnięciem, jednak nie został w sprawie ustalony przedmiot postępowania, co spowodowało, że zarówno rozstrzygnięcie jak i argumentację organu Sąd ocenił jako błędne. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego uchylony został przepisem art. 140 pkt 4 lit. a tiret drugi ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), który wszedł w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Akta sprawy wskazują, że decyzja organu odwoławczego z dnia 2 lutego 2009 r. wydana była po uchyleniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Sąd wskazał ponadto, że skarżący K. D., w toku postępowania, a także w odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisu § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864). Rozporządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego w § 3 pkt 9 określa "maszt antenowy" jako antenową konstrukcję wsporczą z odciągami. Protokół z czynności kontrolnych z dnia 12 marca 2008 r. sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa zawiera na str. 2 następujący opis wykonanego obiektu: maszt o wysokości 12 m z trzema odciągami z 0,8 m sztycą odgromową, ławą pod szafę telekomunikacyjną, trzema antenami sektorowymi UMTS 2100 MGH i zasilaniem stacji. Do wykonania został montaż anteny radioliniowej oraz szafy telekomunikacyjnej. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego zarzutu odwołania. Opis elementów przedmiotowej konstrukcji odpowiada definicji "masztu antenowego" określonej w przytoczonym rozporządzeniu. Skoro rozporządzenie kwalifikuje maszty antenowe jako telekomunikacyjne obiekty budowlane, a nie jako urządzenia, to nie ma do nich zastosowania procedura zgłoszeniowa i powstaje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Umorzenie postępowania w sprawie Sąd uznał za przedwczesne, a brak ustalenia przedmiotu postępowania za niepozwalający na zajęcie stanowiska.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez ... Spółkę z o.o. w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę R. i D. D. uchylił zakażone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., choć generalnie uznał, że nie został ustalony przedmiot postępowania co spowodowało, że zarówno rozstrzygnięcie jak i argumentację organu Sąd ocenił jako błędną. Mając na uwadze takie przesłanki rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tej sprawie NSA zgodził się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że argumentacja Sądu w zaskarżonym wyroku nie jest zrozumiała. Niewątpliwie organy obu instancji w precyzyjnie określonym przedmiocie postępowania, szczegółowo wypowiedziały się w tym zakresie przedstawiając obszerne uzasadnienia w obu zakwestionowanych decyzjach. Tym samym, Sąd mógł i powinien był poddać kontroli legalności ustalony przez organ przedmiot postępowania a w konsekwencji zbadać czy w tym stanie faktycznym prawidłowym było prowadzenie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie NSA sąd administracyjny nie może kreować postępowania administracyjnego lecz winien dokonać oceny legalności zaskarżonych do niego rozstrzygnięć. Natomiast gdy te konkretne rozstrzygnięcia naruszają prawo to wówczas powinien w tak określonym postępowaniu wskazać na te naruszenia, które muszą wiązać się z obrazą konkretnych norm prawa procesowego bądź materialnego. Nie dokonując tego WSA w Rzeszowie nie tylko naruszył przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ale również zasadnie przywołany w kasacji przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA podkreślił, że Sąd powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jakim wyżej mowa, z którego powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w okolicznościach tej sprawy w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił przesłanek uchylenia zaskarżonych do niego decyzji a to spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł przyjąć, że mimo błędnego uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie prowadzono postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego wykluczając tym samym samowolę budowlaną po wcześniejszym przyjęciu zgłoszenia bez zastrzeżeń. Zatem w tak określonym przedmiocie postępowania należy ocenić legalność wydanych w sprawie decyzji o umorzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny naprowadził, że Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu wyroku na poszczególne kwestie, tak naprawdę nie wyciągnął z tego wniosków dla końcowego rozstrzygnięcia, a niektóre kwestie sygnalizując nie sprecyzował, że mamy do czynienia z naruszeniem prawa. W szczególności, Sąd zasygnalizował, że ekspertyzę techniczną ustalającą, iż nie mamy w tej sprawie do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko wykonał na zlecenie inwestora oraz opracował i podpisał inż. A. W., który imieniem Spółki dokonał w dniu 18 października 2007 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Informacja ta zawarta w wyroku nie wskazuje jednak, że ten dowód jest wadliwy i nie został zatem oceniony jako niewiarygodny, a Sąd jeżeli już wskazuje na pewien element postępowania musi go po prostu ocenić, czego w tym zakresie nie zrobiono. Podobnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego uchylony został przepisem art. 140 pkt 4 lit. a tiret drugi ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), który wszedł w życie z dniem 15 listopada 2008 r. i jednocześnie podkreślił, że akta sprawy wskazują, że decyzja organu odwoławczego z dnia 2 lutego 2009 r. wydana była po uchyleniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c, jednakże nie przedstawił w tym zakresie jakiegokolwiek stanowiska wiążącego dla organu co do mocy obowiązywania poszczególnych przepisów w oparciu o przepisy intertemporalne. Zdaniem NSA okoliczność, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania K. D. nie uzasadnia uchylenia obu decyzji zaskarżonych do Sądu. Przesłanką uchylenia zaskarżonych decyzji w rozpoznawanej sprawie nie może być również wskazywana kwestia wadliwości zgłoszenia, w zakresie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele inwestycji. Przypomnieć należy, że w przypadku zgłoszenia, załatwienie sprawy następuje na skutek przyjęcia zgłoszenia, co dla inwestora objawia się w tym, że w terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu lub nie nałoży w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2 ). Fakt dokonania zgłoszenia i przyjęcie go bez zastrzeżeń przez organ co przecież miało miejsce w tej sprawie kończy sprawę, bez wydania żadnego aktu władczego organu. Natomiast przedmiotowa sprawa nie dotyczy samego zgłoszenia dokonanego dnia 18 października 2007 r. przed organem architektoniczno-budowlanym gdyż to zostało bez zastrzeżeń przyjęte i upływ terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie pozwala na ewentualne zgłoszenie w tym zakresie sprzeciwu. Przedmiotowe postępowanie ma zaś na celu ustalenie, czy zamiast zgłoszenia wymagane było pozwolenie na budowę i ewentualne podjęcie stosownych działań prawnych z tym związanych.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się w pierwszej kolejności do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na wykonane przez inwestora, na podstawie dokonanego w dniu 18 października 2007 r. zgłoszenia, roboty polegające na montażu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ..., obręb ..., przy ul. ... w Rzeszowie, konstrukcji masztu, szafy telekomunikacyjnej, wsporników, anten radiolinii, tras kablowych i zasilania energetycznego z wewnętrznej instalacji elektrycznej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę ?

W myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Roboty takie podlegały zgłoszeniu jedynie w dwóch przypadkach: po pierwsze, w sytuacji określonej przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3b (wysokość urządzenia przekracza 3 metry) oraz po drugie, przy urządzeniach emitujących pole elektromagnetyczne będących instalacjami zaliczonymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 30 ust. 1 pkt 3c). W drugim przypadku, a contrario - zgłoszenia nie wymagają urządzenia emitujące pole elektromagnetyczne, które nie są instalacjami zaliczonymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponieważ w świetle znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy planowane przedsięwzięcie nie było przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast sama wysokość masztu miała wynosić 12 m Sąd Wojewódzki uznał, że w dacie dokonania zgłoszenia i upływu terminu do złożenia ewentualnego sprzeciwu do instalowania przedmiotowych urządzeń na budynku nie było wymagane w żadnym wypadku pozwolenie na budowę, a jedynie z uwagi na planowaną wysokość masztu stosowne zgłoszenie.

Z uwagi na okoliczność, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ust. 1, czy też 49 b Prawa budowlanego. Z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że w przypadkach innych niż uregulowane w przepisach art. 48 ust. 1 oraz 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wstrzymać, w drodze postanowienia, prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Obowiązkiem wstrzymania robót budowlanych objęta została również sytuacja, gdy roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe (ust. 1 pkt 3). W analizowanej sprawie inwestor przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych zgłosił zamiar ich wykonywania Prezydentowi Miasta Rzeszowa, a tenże nie wniósł sprzeciwu. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego I instancji wykonania zakresu robót zgodnie ze zgłoszeniem pozwala stwierdzić, że nie są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Z załączonego do zgłoszenia wynika, że konstrukcja do montażu anten może być bezpiecznie przymocowana do konstrukcji budynku. Opracowanie wskazuje sposób montażu zarówno masztu z odciągami jak i szafy telekomunikacyjnej. Zagrożenie środowiska zostało wykluczone po analizie ekspertyzy technicznej przedłożonej jako wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia 25 czerwca 2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazaniu przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej, czy wykonana stacja bazowa kwalifikuje się do rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy sporządzenie raportu jest wymagane.

W opisanym stanie faktycznym sprawy Sąd Wojewódzki uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych nie narusza przepisów prawa, skoro roboty zostały przeprowadzone w oparciu o stosowne zgłoszenie zamiaru wykonania robót, a do tego w sposób określony w zgłoszeniu, który nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi E. K. i K. K. (następców prawnych R. D. i K. D.) Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organy zebrały w sprawie pełny materiał dowodowy, pozwalający na rozstrzygnięcie o przedmiocie niniejszego postępowania. Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Strona skarżąca nie może wywodzić naruszenia wskazanych w poprzednim zdaniu przepisów z brzmienia § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U nr 219, poz. 1864). Przepisy tego rozporządzenia nie mogą zmieniać Prawa budowlanego w zakresie pojęć tam zawartych, a ponadto zawarta w tym rozporządzeniu definicja "telekomunikacyjnego obiektu budowlanego" tworzona jest na użytek przepisów tego rozporządzenia, a nie na użytek art. 28-30 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowy jest również sposób rozstrzygnięcia organów poprzez umorzenie postępowania. Skoro postępowanie tego rodzaju toczy się z urzędu organ nie mógł "sam sobie" odmówić wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła W. G., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości, zarzucono naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie prawidłowej kontroli sądowej albowiem nie zauważono, iż w zgłoszeniu było brak anten sektorowych, które znajdują się na obiekcie lecz brak ich w wyroku oraz nie zbadano czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli uznamy, iż zamiarem inwestora była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Bezpodstawne przyjęcie, iż § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U nr 219, poz. 1864) nie miał zastosowania, ponieważ nie ma ono związku z Prawem budowlanym, lecz stosowanie jej w całkowitym oderwaniu o niej. Ponadto pominięto przepisy ustaw i rozporządzeń, które mają zastosowanie dla kwalifikacji anten sektorowych, jako mogących lub nie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ najważniejszego elementu stacji bazowej nie obejmuje wyrok, pomimo że anteny znajdują się na spornym obiekcie;

2) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit b Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż budowa stacji bazowa telefonii komórkowej dotyczyła montażu kilku urządzeń stanowiących, jako całość urządzenie w sytuacji, w której stanowi ona budowlę w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego;

3) art. 174 pkt 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nie zbadanie obu decyzji pod kątem ustalenia stanu faktycznego polegającego nie zbadaniu przez WSA jak organy ustaliły, czy realizacja inwestycji powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego i czy przyjęcie tego stanu faktycznego oraz prawnego było prawidłowe;

4) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a poprzez niewskazanie w wyroku, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. odpadł i dlatego konieczne było umorzenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 77/10);

5) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej nie miał obowiązku ustosunkować się do zarzutów odwołania, co wprost zaprzecza intencji ustawodawcy i lekceważy strony postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ogólnopolskie Stowarzyszenie ... podzieliło zarzuty skargi kasacyjnej i wskazało, że identyczna sprawa została rozpatrzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/11.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procedury mają usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie prawidłowej kontroli sądowej, w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki rozpatrując sprawę ograniczył bowiem swoje rozważania do kontroli decyzji, w której, jako podstawę rozstrzygnięcia, przyjęto stan faktyczny nie obejmujący wszystkich wykonanych robót budowlanych (tj. montażu anten sektorowych) i w tak ograniczonym zakresie dokonał oceny legalności robót wykonanych na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Jak wynika bowiem z treści zgłoszenia, inwestor zgłosił w nim montaż masztu z urządzeniami, ale nie zgłosił zamiaru montażu anten sektorowych. W trakcie kontroli wykonanych na podstawie tego zgłoszenia robót organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż anteny sektorowe już zamocowano, chociaż nie były jeszcze podłączone. Protokół z czynności kontrolnych z dnia 12 marca 2008 r. sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa zawiera dokładny opis wykonanego obiektu wymieniając m.in. trzy anteny sektorowe UMTS. Jednakże fakt ten nie został opisany ani w decyzji organu I instancji, ani też w decyzji organu II instancji. Wpisano tam bowiem, wbrew ustaleniom wymienionej wyżej kontroli, że Spółka zamontowała na wskazanym budynku maszt z trzema odciągami o wysokości 12 m, sztycę odgromową o długości 0,8 m i ramę pod szafę telekomunikacyjną. Do montażu pozostały anteny radiolinii i szafa telekomunikacyjna. Jak z powyższego wynika w opisie stanu faktycznego sprawy, który organy przyjęły za podstawę oceny legalności tego obiektu nie uwzględniono montażu anten sektorowych, które, jak wyżej wspomniano, nie były objęte zgłoszeniem, organ zaś - w zakresie oceny legalności budowy tego obiektu - poczynił przedmiotem swoich ocen jedynie budowę masztu, wraz z wymienionymi w treści decyzji urządzeniami, wśród których nie wymieniono anten sektorowych.

Sąd Wojewódzki przeoczył tę okoliczność i jako przedmiot sprawy przyjął zagadnienie, czy na wykonane przez inwestora, na podstawie dokonanego w dniu 18 października 2007 r. zgłoszenia, roboty polegające na montażu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej: konstrukcji masztu, szafy telekomunikacyjnej, wsporników, anten radiolinii, tras kablowych i zasilania energetycznego z wewnętrznej instalacji elektrycznej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Jak z powyższego wynika, Sąd Wojewódzki przyjął jako podstawę oceny legalności robót tylko to co było przedmiotem zgłoszenia, a nie ocenił rzeczywistego zakresu faktycznie wykonanych robót, co było podnoszone w pismach i odwołaniach stron, a do czego organ odwoławczy nie odniósł się w decyzji i rozpatrując sprawę w tak zawężonym kontekście Sąd Wojewódzki nie udzielił odpowiedzi na pytanie, zawarte w przywołanym wyroku NSA, czy w odniesieniu do wykonanych robót zamiast zgłoszenia wymagane było pozwolenie na budowę, rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwiony. Dodać zaś trzeba, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011, sygn. akt II OSK 571/10 wydanego w tej sprawie wynikało, że postępowanie ma na celu ustalenie, czy w odniesieniu do wykonanych robót zamiast zgłoszenia wymagane było pozwolenie na budowę.

Uwzględnić należało też zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ, jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru budowlanego przyjęły w decyzjach, a Sąd Wojewódzki podzielił ten pogląd, że postępowanie w sprawie toczyło się z urzędu. Tymczasem jak wynika z akt sprawy w dniu 11 lutego 2008 r., a więc przed pojęciem jakichkolwiek czynności przez organy do PINB wpłynęły trzy wnioski (k - 2, 3, 5) o wszczęcie postępowania w sprawie legalności tych robót. Pominięcia złożenia tych wniosków, jako pism procesowych, które należało ocenić w świetle art. 61 § 1 i 3 k.p.a., nie mogło zmienić przekonanie organu nadzoru budowlanego wyrażone w piśmie z dnia 14 lutego 2008 r. skierowanego do Komisariatu policji (k-9) i do wnioskodawców z dnia 19 lutego 2008 r., że podejmie działania kontrolne i będzie działać w sprawie z urzędu. Okoliczności te nie stały się jednak przedmiotem pogłębionej oceny Sądu Wojewódzkiego.

W przypadku uwzględnienia zarzutów natury procesowej zawartych w skardze kasacyjnej, które prowadzą do uchylenia wyroku i ponownej oceny okoliczności faktycznych sprawy, przedwczesne byłoby ocenianie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów obrazy prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej. Ocena tych okoliczności możliwa będzie dopiero wówczas, kiedy zostaną ocenione przez Sąd Wojewódzki procesowe skutki sprawy wynikające z niniejszego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też twierdzeń i argumentacji Spółki, że ustalenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 406/11, w sprawie umorzenia postępowania w odniesieniu do ustalenia warunków inwestycji celu publicznego, mają moc wiążącą dla oceny, czy wspomniane przedsięwzięcie (tj. maszt wraz ze wszystkimi urządzeniami, w tym z antenami sektorowymi), wymaga pozwolenia na budowę. W wyroku tym, Naczelny Sąd Administracyjny zacytował jedynie treść art. 3 ust. 6 u.o.ś., stwierdzając, że tego rodzaju urządzenie nie wymaga pozwolenia na budowę, nie odnosił się zaś, gdyż nie to było przedmiotem tamtej sprawy, do kwestii jakie urządzenia zamontowane zostały w procesie inwestycyjnym, który był przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/