Wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II OSK 446/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 486/14 w sprawie ze skargi P. D. i A. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 486/14 oddalił skargę P. D. i A. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

A. D. i P. D. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalno - usługowego, świadczącego usługę opieki nad osobami starszymi na działce nr [...], obręb [...], gmina S.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Starosta Słupski wezwał inwestorów do uzupełnienia braków dokumentacji o: prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; dokumentację zgodną z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (spis treści, trwałe zszycie dokumentacji projektowej); projekt zagospodarowania terenu (brak podpisów branżystów); decyzję na wycinkę drzew; informację dotyczącą drzewostanu przy montażu instalacji projektowanego źródła ciepła; informację o podstawie prawnej świadczenia usług opieki nad osobami starszymi, informację o programie funkcjonalno-użytkowym; opłatę skarbową; wymagane uzgodnienia; wrysowanie w projekcie zagospodarowania terenu strefy obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią; wskazanie ilości miejsc postojowych zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 27 września 2013 r. uzupełniono dokumentację.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Starosta Słupski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to została uchylone przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Starosta Słupski omówił wyłączenia w sprawie Naczelnika Wydziału Architektoniczno- Budowlanego M. M. i Inspektora w Wydziale Architektoniczno- Budowlanym A. G. Z kolei postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Starosta nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o prawidłowo wyliczoną opłatę skarbową oraz wskazanie na planie zagospodarowania terenu ilości miejsc postojowych zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Starosta Słupski na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji, uznając, iż nie uzupełnili oni przedłożonej dokumentacji.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji złożonego przez A. D. i P. D., decyzją z [...] czerwca 2014 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego:

1. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Słupskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

2. uchylił w całości postanowienie Starosty Słupskiego z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

3. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty Słupskiego z [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zdaniem Wojewody, ponownie rozpatrując sprawę, Starosta miał dokonać analizy zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych co do definicji budynku mieszkalnego, a uzasadniając ponowną decyzję miał w szczegółowy sposób przedstawić swoje stanowisko odnośnie planowanej inwestycji, zwłaszcza w przypadku uznania, że planowany obiekt nie może zostać uznany za mieszkalny. Z analizy decyzji wynika jednak, że Starosta całkowicie powyższą kwestię pominął. Nadto organ I instancji nie mógł postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. skutecznie wezwać inwestorów do przedłożenia "prawidłowo wyliczonej opłaty skarbowej", bowiem organ zobowiązany był do wezwania strony do uiszczenia należnej opłaty, wyznaczając stosowny termin do dokonania zapłaty i ewentualnego zastosowania trybu z art. 64 K.p.a.

Odnośnie postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda stwierdził brak podstaw do wyłączenia A. G., odnośnie jednak wyłączenia Naczelnika Wydziału M. M.- P., przyznał słuszność skarżącym, podkreślając, iż postanowienie to zostało podpisane przez M. M.- P., gdy sprawa wyłączenia pracownika musi być rozpatrzona przez bezpośredniego przełożonego.

Nadto organ odwoławczy, uzasadniając kasacyjny charakter pojętego rozstrzygnięcia, stwierdził, że podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. D. i P. D., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 6, art. 8, art. 12, art. 24 § 1 pkt 5 i art. 138 § 2 K.p.a. a także art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 12 ustawy o opłacie skarbowej. Zdaniem skarżących, Wojewoda także nie odniósł się do zarzutu błędnego zastosowania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 Prawa budowlanego. Rozstrzygając kwestię opłaty skarbowej Wojewoda oparł swoje stanowisko na twierdzeniach Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Budownictwa oraz Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Tym samym uszczerbku doznała zasada pogłębiania zaufania, zasada informowania, a w konsekwencji również zasada szybkości. Nadto zdaniem skarżących pracownicy, którzy brali udział w wydawaniu decyzji organu I instancji podlegają wyłączeniu z mocy prawa. Wojewoda powinien natomiast wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w ramach jednego postępowania dokonał kontroli trzech odrębnych rozstrzygnięć objętych zaskarżoną decyzją.

W pierwszej kolejności w ocenie Sądu, organ odwoławczy, uchylając postanowienie Starosty Słupskiego z dnia [...] marca 2014 r., prawidłowo wskazał podstawy swego rozstrzygnięcia. Wskazując na art. 24 § 1 i 3 K.p.a., Sąd powtórzył, że postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. odmówiono wyłączenia M. M. - P. i A. G. od prowadzenia sprawy. Zostało ono jednak podpisane przez M. M. - P. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia prawa. Dlatego też zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone, a sprawa wyłączenia pracownika musi być przez bezpośredniego przełożonego rozpatrzona ponownie.

Nie było natomiast zdaniem Sądu samoistną podstawą wyłączenia pracownika wcześniejsze jego orzekanie w innej (jak i tej samej) sprawie, w tym wydanie następnie uchylonej decyzji. Powyższa okoliczność nie wyłącza jego udziału w postępowaniu organu w dalszym postępowaniu. W tym zakresie zarzuty skargi był bezzasadny. Udział pracownika w wydawaniu decyzji organu I instancji, następnie uchylonej, nie stanowi zgodnie z art. 24 K.p.a. przesłanki wyłączenia go od udziału w sprawie. W szczególności podstawa taka nie wynika z unormowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż przepis ten reguluje wyłączenie rozpatrywania sprawy w II instancji przez pracownika, który wydawał decyzję organu I instancji.

Zasadnie także zostało uchylone przez Wojewodę postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2014 r. z uwagi na to, że organ I instancji nie mógł skutecznie wezwać inwestorów do przedłożenia "prawidłowo wyliczonej opłaty skarbowej". Starosta nieprawidłowo wezwał do uiszczenia "prawidłowej" opłaty w postanowieniu, które winno dotyczyć jedynie merytorycznych braków w przedłożonej dokumentacji. Brak opłaty skarbowej jest natomiast brakiem formalnym. Podnoszona w skardze okoliczność zapłacenia należnej opłaty powinna zostać natomiast uwzględniona przez organ I instancji w toku dalszego postępowania.

Za niezasadny uznał również Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisu art. art. 138 § 2 K.p.a. Wskazując na przesłanki wydania takiego rozstrzygnięcia w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, Sąd uznał, że stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia i wadliwości prowadzonego przez Starostę Słupskiego postępowania uzasadniały przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. W szczególności Sąd podkreślił, że uchybienia dotyczyły kwestii zasadniczych, takich jak prawidłowe rozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika organu i prawidłowe wezwanie do usunięcia braków projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Wojewoda zasadnie stwierdził, że Starosta, ponownie rozpatrując sprawę, powinien dokonać analizy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych w kwestii dotyczącej definiowania budynku mieszkalnego, a uzasadniając ponowną decyzję powinien w szczegółowy sposób przedstawić swoje stanowisko odnośnie planowanej inwestycji, zwłaszcza w przypadku uznania, że planowany obiekt nie może zostać uznany za mieszkalny.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. D. i P. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Wojewody Pomorskiego kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżący na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., mając na względzie, iż niniejszą skargę oparto wyłącznie o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zrzekli się rozprawy i wnieśli o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r.,

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wynikającym z błędnej wykładni normy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pomimo, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. nie zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi pomimo, iż zarzucane Wojewodzie naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie pierwszego zarzutu kasacji wskazano, ż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 107 § 1 i art. 6, 8 i 12 K.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 35 Prawa budowlanego w związku z art. 12 ustawy o opłacie skarbowej. W odniesieniu do zarzutu drugiego stwierdzono, że nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. spowodowało odejście od wyłączenia pracownika w relacji instancyjnej, zaś w nawiązaniu do trzeciego, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie kasacja zawiera wniosek, odpowiadający powyższej normie, zaś żadna ze stron nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Podstawy kasacji zostały natomiast oparte wyłącznie na podstawie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą kasację w trybie powyżej opisanym.

Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 tej ustawy, na wstępie podkreślić, iż dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania koniecznym pozostaje nie tylko wskazanie w skardze kasacyjnej normy procesowej, której zdaniem jej autora uchybił Sąd pierwszej instancji, ale koniecznym pozostaje także wykazanie związku przyczynowego pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania. Zarzut będzie bowiem podlegał uwzględnieniu przez Sąd kasacyjny, jedynie gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że autor kasacji musi wykazać, że gdyby Sąd pierwszej instancji ustrzegł się od popełnienia tego błędu istniała - choćby hipotetyczna - możliwość odmiennego rozstrzygnięcia sprawy.

I tak, jako nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Co prawda, słusznie domaga się strona skarżąca od Sądu pierwszej instancji odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, jednakże nie sposób przyjąć, aby to uchybienie niejako automatycznie mogło stać się skuteczną podstawą kasacyjną. Podstawowym bowiem zadaniem Sądu rozpoznającego skargę pozostaje przede wszystkim wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Wykazanie wadliwości zaprezentowanej przez Sąd oceny okoliczności sprawy musi jednak korespondować wprost z wykazaniem wadliwości podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. O ile zatem na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku da się otworzyć proces rozumowania Sądu pierwszej instancji i można poddać go kontroli kasacyjnej, to istotny wpływ na nią (na wynik sprawy- art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) będą miały jedynie te zarzuty skargi, których pominięcie przez Sąd pierwszej instancji doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia. Nie jest zatem wystarczające samo powtórzenie zarzutów skargi w treści skargi kasacyjnej, ale konieczne jest uzupełnienie ich o wymóg konstrukcyjny zw art. 174 pkt 2 P.p.s.a., analizowany powyżej szczegółowo.

Temu obowiązkowi uchybił autor kasacji. Wskazywanie na uchybienie przez organ odwoławczy warunkom uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), a także zasadom ogólnym postępowania administracyjnego: praworządności (art. 6 K.p.a.), pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), pozostaje o tyle bezskutecznie na etapie postępowania kasacyjnego, że nie dowodzi wadliwości podstawy prawnej podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia ani jej wyjaśnienia. Z uzasadnienia wyroku w sposób nie nasuwający wątpliwości wynika, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji, a przez to podzielił ocenę o wadliwości decyzji organu I instancji i wydanych przez ten organ postanowień. Także ocena zarzutu art. 35 Prawa budowlanego i art. 12 ustawy o opłacie skarbowej odnośnie konieczności uiszczenia opłaty na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego byłaby przedwczesna, skoro stwierdzona przez organ odwoławczy i potwierdzona przez ten Sąd wadliwość dotyczyła konieczności wystosowania do inwestorów prawidłowego wniosku o uzupełnienie jego materialnych braków.

Skoro zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie zostało wykazane w rozpoznawanej kasacji, aby w tym zakresie Sąd pierwszej instancji dopuścił się jakichkolwiek istotnych błędów, to koniecznym było oddalenie pierwszego zarzutu kasacji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi zarzut kasacji naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nie oznacza to jednak, jak chce tego autor kasacji, iż przepis ten wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji".

Wreszcie jako bezzasadny należało ocenić trzeci zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Tak bowiem z uzasadnienia skarżonego wyroku i jak i uzasadnienia kontrolowanej w sprawie decyzji organu odwoławczego wynika, dlaczego uznano za konieczne podjęcie decyzji kasacyjnej, o której mowa w analizowanym zarzucie. Świadczy przede wszystkim o tym ilość naruszeń, jakich dopuścił się organ I instancji, rozstrzygając niniejszą sprawę. Szczególnie zwrócić należy uwagę na niekwestionowaną w niniejszej kasacji konieczność analizy projektowanego przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i jego kwalifikacji w świetle rozporządzenia o Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Uwzględniając dodatkowo fakt braku prawidłowego wezwania o opłatę skarbową i wadliwe rozpoznanie wniosku o włączenie pracownika organu, trafnie uznał organ odwoławczy, a za nim Sąd o konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Jak słusznie eksponował to Sąd pierwszej instancji, wydanie przez Wojewodę w tym zakresie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/