Wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 501/17

W przeciwieństwie do art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej, art. 84 ust. 1 wskazuje jedynie na konieczność stwierdzenia w takiej decyzji, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie oznacza to jednak, że osnowa decyzji, jak i jej uzasadnienie, musi ograniczać się tylko do tego rodzaju stwierdzenia. Przeciwnie, powinno z niej precyzyjnie wynikać, do jakiego przedsięwzięcia się odnosi i w którym miejscu przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane. Ma to szczególne znaczenie uwzględniając, że decyzja ta ma stanowić podstawę do złożenia wniosku o wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. [...] sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 743/16 w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 743/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżącej G. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej M. [...] Sp. k. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r.pr. M. J. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej złożono oświadczenie zgodnie z treścią którego "Odpis zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem doręczono Skarżącej w dniu 26 października 2016 r.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie w okolicznościach niniejszej sprawy, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona przez osobę, która ma w tym interes prawny, podczas gdy skarżąca nie posiadała interesu prawnego do wniesienia skargi;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie dokonano analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego wniesionego przez strony wobec pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w [...] złożonej do akt sprawy analizy (dokumentu prywatnego);

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy podstaw i motywów rozstrzygnięcia, braku zawarcia pogłębionej oceny stanowiska organów, jak również w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, a w szczególności poprzez:

a) całkowite pominięcie w przeprowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodzie odzwierciedlonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii legitymacji skargowej G. R. i rozpatrywanie zarzutów skargowych w sytuacji braku legitymacji skargowej, który to brak winien skutkować odrzuceniem skargi;

a nadto

b) całkowite pominięcie w przeprowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodzie odzwierciedlonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", która złożyła prywatną opinię, co do której WSA w Warszawie uznał, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło WSA w Warszawie do nie znajdujących oparcia w wyroku wniosków o:

- "pominięciu dowodu zgłoszonego przez stronę" (s. 6, akapit pierwszy, druga linia uzasadnienia) pomimo braku ustalenia czy ww. Wspólnota była stroną postępowania oraz

- nieprzekonaniu strony w uzasadnieniu decyzji (s. 5. Czwarty akapit, linia przedostatnia uzasadnienia) podczas gdy WSA w Warszawie nie przeprowadził wywodu co do tego czy G. R. lub Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" po pierwsze posiadały interes prawny i były stronami postępowania, po wtóre czy dokument złożony przez ww. Wspólnotę pochodził od strony postępowania czy też od osoby nie mającej interesu prawnego i wreszcie po trzecie, czy okoliczność, że dokument, który w ocenie WSA w Warszawie SKO pominęło w swoich rozważaniach, pochodził od Wspólnoty, a skargę wniosła G. R., może prowadzić do wniosku, że SKO nie przekonało strony skoro podmiot składający dokument nie wywiódł skargi.

Wobec powyższych zarzutów, wniesiono:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

2. z ostrożności procesowej na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a., gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - wówczas o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 2 poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...] i zasądzenie kosztów według wniosku z pkt 3 poniżej;

3. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 infine p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winien zostać uchylony. W ocenie skarżącej kasacyjnie, przedmiotowy wyrok jest z gruntu wadliwy i błędny. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona przez podmiot uprawniony do jej wniesienia, podczas gdy skarżąca nie posiadała interesu prawnego do wniesienia skargi.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był poczynić ustalenia co do następujących kwestii i następującej kolejności:

a) czy skarżącej G. R. przysługiwał interes prawny w postępowaniu, a co za tym idzie legitymacja skargowa do wniesienia skargi na decyzję;

b) czy Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" przysługiwał interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji, a co za tym idzie czy była ww. Wspólnota uprawniona do dokonywania jakichkolwiek czynności procesowych w przedmiotowym postępowaniu, a w konsekwencji;

c) czy dokument złożony przez ww. Wspólnotę do akt postępowania jest dowodem w rozumieniu przepisów k.p.a. pochodzącym od strony postępowania czy też dokumentem złożonym do akt przez podmiot nie posiadający interesu prawnego, a co za tym idzie

d) czy nierozpatrzenie dokumentu złożonego do akt postępowania przez podmiot nieposiadający interesu prawnego może być rozpatrywane jako brak kompleksowego rozważenia materiału dowodowego a wydane rozstrzygnięcie za przedwczesne a nadto

e) czy nierozpatrzenie powyższego jednego dokumentu (bez względu na to czy pochodził on od podmiotu mającego interes prawny czy też takiego interesu pozbawionego) mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w kontekście pozostałych zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym złożonego opracowania charakterystyki przedsięwzięcia oraz ustaleń poczynionych przez organ, z których w sposób jednoznaczny wynika, że planowana inwestycja nie oddziałuje poza granice własnej działki.

Według skarżącej kasacyjnie, wszystkich powyższych ustaleń zabrakło w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co skutkuje jego wadliwością. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył komu przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi w sprawie, a nadto czy legitymacja taka przysługiwała właścicielowi lokalu mieszkalnego w ramach Wspólnoty Mieszkaniowej czy też Wspólnocie albo - w okolicznościach niniejszej sprawy - żadnemu z tych podmiotów.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny pomija kwestię legitymacji procesowej skarżącej do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że na gruncie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353, dalej: ustawa), krąg stron wyznacza się zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a. Powyższe reguły - w braku unormowań szczególnych - stosuje się także przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawach środowiskowych. Także tu pojęcie "interesu prawnego" zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż interesem prawnym jest tylko interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Dla stwierdzenia, że dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w każdym przypadku krąg stron takiego postępowania stanowi bowiem pochodna ustaleń co do obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, które to oddziaływanie może, oczywiście, w konkretnych przypadkach obejmować tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, ale też, niewykluczone, że może obejmować nieruchomości również dalej położone, bądź, przeciwnie, zamykać się w całości w granicach nieruchomości obejmującej teren inwestycji.

Według skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie zarówno Organ i instancji jak i SKO uznały, że przedmiotowa inwestycja nie będzie wpływać ponadnormatywnie na stan środowiska, z przedłożonej dokumentacji wynika, że eksploatacja inwestycji nie będzie powodować przekroczeń standardów jakości środowiska poza terenem, do którego Inwestor posiada tytuł prawny, w przedmiotowej inwestycji zastosowane będą rozwiązania konstrukcyjne i technologiczne, mające na celu ograniczenie negatywnego wpływu inwestycji na środowisko.

Organ II instancji przyjął, że oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko zostało uwzględnione w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i zamyka się w granicach terenu inwestycyjnego. Oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na istniejące otoczenie zostało szczegółowo zbadane i opisane przez organ i instancji, w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie sposób podzielić stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w świetle którego "zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej spornym pozostaje kwestia wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności odnośnie jego zakresu i skali tych oddziaływań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalił kręgu stron, którym przysługiwał interes prawny, ale też nie podważył w tym zakresie ustaleń organów I i II instancji. Po czym przeszedł do konstatacji, że dokument pochodzi od strony. Powyższe twierdzenie nie znajduje jakiegokolwiek logicznego ani przyczynowo-skutkowego oparcia w poprzedzającym, ale też w późniejszym wywodzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jak zostało to wskazane powyżej ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie winny poprzedzać rozważania nad charakterem dokumentu, którego pominięcie w uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, "za jedyną i wyłączną uchylenia tej Decyzji".

Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie wynika w jaki sposób pominięcie tego jednego dokumentu mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, opracowanie "Analiza wpływu planowanego [...] w W. przy ulicy R. pomiędzy posesjami nr [...] i [...] na warunki ruchu" dotyczy warunków komunikacyjnych w projektowanych liniach rozgraniczających ulicy R. tj. [...] objętych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Tym samym powyższe opracowanie wykonane zostało dla terenu obejmującego pas drogowy ulicy R. a "nie teren inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania i teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji".

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO spełniło wymagania określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu tym znalazło się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakim kierował się organ w procesie decyzyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

Pomimo sformułowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeregu zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy na wstępie stwierdzić, że ocena Sądu decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2016 r., znak [...] była prawidłowa.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów dotyczących innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej.

Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,77, 80 i "107 §" k.p.a.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, jak również wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu.

Wbrew podniesionym zarzutom, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy nie dokonały właściwej, bo kompleksowej oceny zebranych w sprawie materiałów dowodowych, co doprowadziło do przedwczesnej oceny dotyczącej braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Ma rację Sąd I instancji, że umknęło uwadze organów, że do akt sprawy złożono opracowanie p.t.: "Analiza wpływu planowanego [...] w W. przy ul. R. pomiędzy posesjami nr [...] i [...] na warunki ruchu". Opracowanie to sporządzono w 2014 r. przez firmę [...]. Jego przedmiotem jest analiza ruchu drogowego związana z planowaną inwestycją i jej wpływu na warunki ruchu - uciążliwość komunikacyjną.

Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że dokonując oceny oddziaływania w tym zakresie, a także w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń powietrza, co w sposób oczywisty pozostaje ze sobą w związku, nie odniesiono się w żaden sposób do ww. opracowania. Nie dokonano zatem analizy całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, do czego obliguje art. 80 k.p.a.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi jeden z podstawowych i koniecznych warunków prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji. Realizację obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji powinien rozpocząć od ustalenia rzeczywistej treści żądania strony oraz zgłoszonych wniosków dowodowych. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, którego realizacja ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału. Jeśli chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), to nie można twierdzić, iż jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, jeżeli nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności (zob. wyrok NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2123/16, LEX nr 2537103).

Nie można zgodzić się z stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie wynika w jaki sposób pominięcie dokumentu o nazwie "Analiza wpływu planowanego [...] w W. przy ulicy R. pomiędzy posesjami nr [...] i [...] na warunki ruchu" mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd I instancji na str. 6 odnosząc się do tej kwestii wskazał, że z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynika potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania inwestycji w zakresie emisji hałasu i emisji zanieczyszczeń powietrza. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział związania organu orzekającego opiniami organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i w sytuacji jak w sprawie niniejszej (wyrażenia sprzecznych opinii przez oba te organy), organ może przychylić się do stanowiska jednego z nich, to rozbieżność ta winna skłaniać do szczególnie wnikliwej analizy zagadnień związanych z emisjami substancji do powietrza, emisją hałasu do środowiska. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że mimo, iż w uzasadnieniu decyzji widnieje deklaracja o dokonaniu szczególnie wnikliwej analizy w tym zakresie, pozostaje ona w sferze zapewnień, bowiem brak odniesienia do wzmiankowanego wyżej opracowania powoduje ocenę, że SKO tej deklaracji nie zrealizowało. Tym samym w trafnej ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawiera oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego.

Pominięcie dokumentu o nazwie "Analiza wpływu planowanego [...] w W. przy ulicy R. pomiędzy posesjami nr [...] i [...] na warunki ruchu" mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z treści dokumentu znajdującego się w aktach sprawy o nazwie "Karta informacyjna przedsięwzięcia polegającego na budowie jednokondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą na części działki nr [...] z obrębu [...], przy ul. R. w [...]" wynika, że dla planowanego przedsięwzięcia, polegającego na zabudowie nieruchomości jednokondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym wraz z infrastrukturą towarzyszącą, obsługa komunikacyjna inwestycji planowana jest z ulicy R.. Na str. 18 karty informacyjnej przedsięwzięcia stwierdzono, że wjazd i wyjazd z terenu planowanej inwestycji będzie odbywał się od strony ulicy R.. Droga pożarowa znajdować się będzie po zachodniej stronie budynku (od strony ulicy R.). Wjazd i wyjazd z terenu centrum zostały zaprojektowane od strony ulicy R.. Na parkingach naziemnych przewidziano 51 m.p. (str. 59 karty informacyjnej).

W decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie emisji i występowania uciążliwości (str. 12 ww. decyzji) wskazano, że emisja hałasu w fazie eksploatacji przedsięwzięcia związana będzie m.in. z ruchem pojazdów na terenie przedsięwzięcia, a źródłem emisji gazowych i pyłowych do powietrza będzie m.in. ruch samochodów "po terenie inwestycji". Na str. 14 decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. wskazano, że "inwestycja będzie realizowana na terenie, dla którego ze względu na uciążliwości hałasowe został utworzony obszar ograniczonego użytkowania - uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania [...] (Dz. Urz. Woj. [...]., Nr [...] poz. [...] ze późn. zm.)".

Wyjaśnić należy, że obszar ograniczonego użytkowania jest instytucją prawną wykorzystywaną w ochronie środowiska przed zanieczyszczeniem. Podstawowym obowiązkiem podmiotu powodującego emisję w postaci wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, emisji hałasu oraz wytwarzania pól elektromagnetycznych wskutek eksploatacji instalacji jest niedopuszczenie do naruszenia standardów imisyjnych (standardów jakości środowiska) poza terenem, do którego ma tytuł prawny. Zgodnie z art. 144 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem art. 144 ust. 3 p.o.ś., powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. W związku z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania wprowadzane są ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, przy czym zakres tych ograniczeń określa akt tworzący obszar w granicach dopuszczonych ustawą. Dla podmiotów dysponujących nieruchomościami objętymi obszarem ograniczonego użytkowania podstawową konsekwencją utworzenia obszaru jest ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości.

Uwzględniając emisje w postaci hałasu i substancji gazowych, których źródłem będzie obsługa komunikacyjna przedsięwzięcia oraz uwarunkowania w zakresie emisji wynikające z wyżej wymienionych dokumentów oraz przepisów prawa miejscowego nie można mieć wątpliwości, że pominięcie dokumentu o nazwie "Analiza wpływu planowanego [...] w W. przy ulicy R. pomiędzy posesjami nr [...] i [...] na warunki ruchu" mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że zawiera on wszystkie wymagane elementy.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) wskazać należy, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest kategorią prawa materialnego, bowiem mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Z tych też przyczyn przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem o charakterze materialnym (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1457/13, LEX nr 1769870).

Mylne jest przekonanie skarżącej kasacyjnie, że wykazanie się legitymacją procesową przez podmiot do uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym polegać ma na wskazaniu przez ten podmiot konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego ten interes wywodzi, ponieważ powyższe żądanie nie ma żadnej podstawy prawnej. Z pisma procesowego G. R. (dalej: skarżąca) z 7 lipca 2016 r. skierowanego do WSA w Warszawie stanowiącego nawiązanie do skargi wynika, że mieszkanie należące do G. R. (KW: [...]), położone jest w W. przy ul. R. [...] w południowo-zachodniej części budynku, na I piętrze. Trzy okna tego mieszkania znajduję się w odległości 4,00 do 5,00 m od granicy z inwestycyjną działką nr [...]. Według skarżącej, z uwagi na przyjęte rozwiązania w planie zagospodarowania inwestycji usytuowanie jej mieszkania jest szczególnie niekorzystne. Z treści wystąpień skarżącej w toku postępowania administracyjnego wynika również, że wywodzi swój interes prawny z art. 140 i 144 k.c. System prawa ochrony środowiska nie wyłącza prawa cywilnego jako instrumentu ochrony właściciela nieruchomości, na którą może oddziaływać przedsięwzięcie realizowane na innej nieruchomości. Istotną rolę ma tutaj funkcja prewencyjna i kompensacyjna przepisów prawa ochrony środowiska.

Nie można a priori wykluczać powoływania się przez skarżącą na kwestię niezakłóconego korzystania z prawa własności w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym należy przyjąć, że w postępowaniu, w którym stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko mogą istnieć podstawy do wywodzenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z planowanym przedsięwzięciem. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że skarżąca może wywodzić interes prawny do udziału w sprawie z prawa własności mieszkania położonego w W. przy ul. R. [...].

Podzielić w związku z tym trzeba argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, LEX nr 1248472, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. Już sama możliwość oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomość może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przymiot strony w postępowaniu daje wówczas podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora realizującego przedsięwzięcie.

Dla ustalenia, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można mieć wątpliwości, że mieszkanie skarżącej położone w W. w budynku przy ul. R. [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Samo stwierdzenie, że ewentualne ponadnormatywne oddziaływanie inwestycji zamykać będzie się w granicach terenu działki na, której będzie realizowane przedsięwzięcie powodować powinno dopuszczalność oceny tego faktu przez podmiot twierdzący, że oddziaływanie to ma zasięg większy, wpływający na sposób korzystania z jego własności.

Dochodzenie do prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, nie może odbywać się w drodze eliminowania z postępowania podmiotów, które nie podzielają poglądów organu administracji, który stwierdził w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod pretekstem braku interesu prawnego. Istnienie interesu prawnego bądź jego brak po stronie konkretnego podmiotu w tak skomplikowanych sprawach, powinno dobywać się w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego z wykorzystaniem wszelkich możliwych środków dowodowych.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie przedstawionym na str. 9 skargi kasacyjnej, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na istniejące otoczenie zostało szczegółowo zbadane i opisane przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze wątpliwości w niniejszej sprawie budzi określenie przedmiotu przedsięwzięcia, w stosunku do którego stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. wynika, że przedsięwzięcia polega na "realizacji parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie jednokondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą na części działki ew. nr [...] obręb [...] przy ul. R. w [...], którego inwestorem jest M. [...] Sp. k.". Z takiego opisu przedmiotu przedsięwzięcia wynika, że jedno przedsięwzięcie (budowa parkingu) realizowane jest w ramach innego przedsięwzięcia (polegającego na budowie jednokondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą). W konsekwencji nie jest wiadome w stosunku do jakiego przedsięwzięcia organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (czy wobec przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu, czy wobec przedsięwzięcia polegającego na budowie jednokondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą, a może wobec dwóch ww. przedsięwzięć łącznie).

Przedmiot przedsięwzięcia powinien być opisany w decyzji w sposób jednoznaczny z uwzględnieniem treści definicji ustawowej przedsięwzięcia, która znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z ww. definicją przedsięwzięcia, przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne takie oznaczenie przedmiotu przedsięwzięcia, w którym jedno przedsięwzięcie jest realizowane w ramach innego przedsięwzięcia. Taki sposób opisania przedmiotu przedsięwzięcia nie pozwala bowiem na ustalenie parametrów w rzeczywistości planowanego do realizacji przedsięwzięcia oraz stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2013 r., znak [...] organ uzgadniający wyraził "opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednokondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego z parkingiem wraz z towarzyszącą infrastrukturą na części działki o nr Ew. [...], obręb [...], przy ul R. w [...], nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". W uzasadnieniu ww. postanowienia RDOŚ w [...] stwierdził jednocześnie, że "Rodzaj, parametry techniczne oraz zasięg oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji zaliczają ją do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), tj. «garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub realizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 50-55 i 57, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego»". Oznacza to, że RDOŚ w [...] zakwalifikował przedmiot przedsięwzięcia jako: garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub realizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 50-55 i 57, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,2 ha, a nie jako budowę jednokondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

Wyżej opisanej rozbieżności w kwalifikacji przedsięwzięcia nie oceniły orzekające w sprawie organy. Wskazać należy, że precyzyjne określenie przedmiotu planowanego przedsięwzięcia ma również na celu wyeliminowanie praktyk polegających na uniknięciu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Wykładnia art. 63 u.u.i.ś. nie może prowadzić do akceptacji sztucznego dzielenia całego przedsięwzięcia, w ten sposób, aby obchodzić prawo, poprzez tworzenie przedsięwzięć, których parametry pozwalają na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma zatem zbadania oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane. Badanie oddziaływań skumulowanych dotyczy także oddziaływań potencjalnych i z tego powodu powinno być prowadzone przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia. W sprawie C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, rozstrzygniętej wyrokiem ETS z 25 lipca 2008 r. (LEX nr 421757) wydanym w wyniku pytania prejudycjalnego sądu administracyjnego w Madrycie ETS wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby - wzięte pod uwagę łącznie - stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem ETS, z uwagi na to, że przedsięwzięcia będące przedmiotem kontroli stanowią część większego zamierzenia, to do sądu krajowego należy zbadanie, czy przedsięwzięcia te powinny być traktowane łącznie, biorąc pod uwagę ich bliskie położenie w stosunku do siebie, podobieństwa oraz oddziaływania między nimi. Zakaz "dzielenia przedsięwzięć" oznacza według ETS, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny - np. przez to, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. Wykładnia ETS pozwala na stwierdzenie, że niedopuszczalny jest nie tyle sam fakt realizowania przedsięwzięcia odrębnymi etapami, co sytuacja, gdy spowoduje to, że przy rozstrzyganiu, czy poszczególne fragmenty przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego oddziaływania (zob. M. Bar. J. Jendrośka, Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania na środowisko w Polsce, (w:) B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 84).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który w pełni podziela NSA orzekający w tym składzie, według którego "W przeciwieństwie do art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej, (...) art. 84 ust. 1 wskazuje jedynie na konieczność stwierdzenia w takiej decyzji, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie oznacza to jednak, że osnowa decyzji, jak i jej uzasadnienie, musi ograniczać się tylko do tego rodzaju stwierdzenia. Przeciwnie, powinno z niej precyzyjnie wynikać, do jakiego przedsięwzięcia się odnosi i w którym miejscu przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane. Ma to szczególne znaczenie uwzględniając, że decyzja ta ma stanowić podstawę do złożenia wniosku o wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej" (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1609/16, LEX nr 2253333).

Decyzja organu I instancji, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia nie określa precyzyjnie w szczególności rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie oraz skali przedsięwzięcia.

Identyfikacja przedmiotu przedsięwzięcia nie może budzić wątpliwości i może być domniemywana na podstawie całości materiału dowodowego w sprawie, ponieważ przedsięwzięcie należy ocenić m. in. w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, należy zgodnie z zasadami: prewencji i przezorności uwzględnić skalę, czas trwania oraz intensywność oddziaływania danego przedsięwzięcia w powiązaniu z innymi. Chodzi zatem o oddziaływania, które mają powtarzalny i trwały charakter oraz występują przez dłuższy czas.

Ustalenia w powyższym zakresie nie będą mogły być zrealizowane bez jednoznacznego określenia co jest przedmiotem przedsięwzięcia. Załącznikiem do decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] jest charakterystyka przedsięwzięcia polegającego na realizacji parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie jednokondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie r. pr. M. J. na pytanie Sądu oświadczył, że pawilon z parkingiem został wybudowany wcześniej, a ocena środowiskowa dotyczy tylko parkingu - zwiększenia ilości miejsc parkingowych.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/