Wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 1580/19

Pomoc społeczna

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego M.B.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/17 w sprawie ze skargi M.B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego M.B.2 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznanego zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego M.B.2 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznanego zasiłku stałego.

Skarżąca reprezentowana przez opiekuna prawnego wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości zarzuciła:

a) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję SKO z [...] września 2017 r., w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. błędnej wykładni art. 11 § 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", poprzez uznanie, że nastąpił "brak współdziałania z pracownikami socjalnymi przez rodzinę M.B., pomimo, iż z działań osób najbliższych nie można wywnioskować, iż działali oni w złej woli, a to ta przesłanka jest najistotniejszym czynnikiem stanowiącym samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej";

b) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Kolegium z [...] września 2017 r. w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niedostateczne udowodnienie braku współdziałania osób najbliższych z organem I instancji, brak dokładnego zebrania materiału dowodowego oraz jego wnikliwego zbadania, czy zebrany materiał dowodowy rzeczywiście potwierdza fakt braku współpracy pomimo, iż syn skarżącej prowadził korespondencję z organem i interesował się sprawą zasiłku stałego M.B.;

c) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzje SKO z [...] września 2017 r. w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie wniosku syna strony M.B.2, będącego jej pełnomocnikiem, jako osoba najbliższa, o zawieszenie postępowania w sprawie uchylenia decyzji z [...] maja 2008 r., [...] przyznającej zasiłek stały na stałe do czasu zakończenia postępowania o ubezwłasnowolnienie całkowite toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...] w sprawie o sygn. [...] oraz niewydanie w tej kwestii postanowienia, od którego pełnomocnik nie mógł wnieść stosownego zażalenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez opiekuna prawnego wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie jest prawdą okoliczność braku "współpracy osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny". Podkreślono, że syn skarżącej wielokrotnie wskazywał, że skarżąca cierpi na zaawansowane stadium choroby Alzheimera i nie jest w stanie odpowiadać na zadawane pytania, ani się podpisać. Ponadto wielokrotnie kierował pisma do organu I instancji, próbując tym samym kontaktować się z organem, jednakże z uwagi na fakt, że organ nie chciał uznać go za stronę postępowania, wszystkie pisma były kierowane do jego matki. Podkreślono, że syn skarżącej działał bez pełnomocnika, jak również stosownych pouczeń nie udzielił mu organ, dodatkowo podejmował stosowne kroki, aby stać się opiekunem prawnym skarżącej. Wskazano również, że organ I instancji nie uznał syna skarżącej za stronę, jednakże po złożeniu przez niego odwołania za matkę w przepisanym terminie przyjął, iż jest on jej pełnomocnikiem. Zaznaczono przy tym, że mimo to organ I instancji nie uwzględnił jego wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o ubezwłasnowolnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że sam fakt nieobecności syna strony w czasie wizyty pracowników socjalnych nie może sam z siebie stanowić aktu złej woli ani celowego działania, czy też braku współpracy z pracownikami socjalnymi. Wskazano, że organ miał możliwość zwrócić się do syna strony o podanie okoliczności i sytuacji osobistej M.B. oraz źródeł jej utrzymania również przedłożenia stosownych zaświadczeń na okoliczność jej stanu zdrowia i sytuacji materialnej całej rodziny, czego jednak nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaakcentować należy, że warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Z kolei naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Ponadto dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jako pierwszy zostanie omówiony ostatni z zarzutów, oznaczony lit. c). Skarżąca kasacyjnie zarzuca w nim niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W jej ocenie złożona przez nią skarga została niesłusznie oddalona, bowiem decyzję z [...] września 2017 r. SKO wydało z naruszeniem przepisów postępowania przez nieuwzględnienie wniosku syna strony o zawieszenie postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jest to więc przepis ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję. Zatem nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Dwa pozostałe zarzuty, z uwagi na sposób ich sformułowania zostaną omówione wspólnie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca w nich naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 11 § 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107 ust. 4 u.p.s. poprzez uznanie, że nastąpił brak współdziałania z pracownikowi socjalnymi przez rodzinę skarżącej oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., którego to skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i niedostatecznym udowodnieniu braku współdziałania osób najbliższych z organem I instancji, braku dokładnego zebrania materiału dowodowego oraz jego wnikliwego zbadania. Zarzuty te sprowadzają się więc do kwestii współdziałania skarżącej kasacyjnie i jej przedstawiciela z organami administracji, a także do kwestii poczynionych przez organy ustaleń (zdaniem skarżących niepełnych) odnośnie sytuacji skarżącej.

Zgodnie z art. 11 § 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie zaś z art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku zaś osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Pozostałe powołane w zarzutach przepisy dotyczą procedury administracyjnej. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Jeżeli osoba pobierająca świadczenia z opieki społecznej nie wykonuje obowiązku o którym mowa w art. 11 § 2 u.p.s., nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy takiej osobie ze środków publicznych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - co do zasady ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 u.p.s. (zob. wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., I OSK 647/16). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką bierną postawą osoby pobierającej zasiłek.

W kwestii ustalenia sytuacji skarżącej wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy oraz decyzji organów administracji, mimo wielokrotnych prób przeprowadzenia niezbędnego, okresowego wywiadu środowiskowego, pracownicy socjalni nie mogli go przeprowadzić. Podejmowali oni próby jego przeprowadzenia wielokrotnie (dokładnie 5-krotnie do czasu wydania decyzji) stawiając się w miejscu zamieszkania skarżącej, jednakże każda zakończyła się niepowodzeniem, nie zastali bowiem nikogo poza mężem skarżącej, nie zostali wpuszczeni do mieszkania i nie mieli możliwości przeprowadzenia wywiadu ani z sama skarżącą, ani z jej rodziną. Ciężko przy tym jednoznacznie stwierdzić, czy faktycznie nikogo nie zastali, czy też skarżąca bądź jej przedstawiciel unikali kontaktu (mając również na uwadze słowa męża skarżącej), uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie wywiadu. Jak słusznie bowiem wskazał WSA, z pism organu zainteresowanym znane były daty wizyt pracowników socjalnych.

Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Samo zaś niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań sądu, czy też organu. Dodatkowo fakt, że pracownicy socjalni 5-krotnie podjęli próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jest w ocenie sądu wystarczające do stwierdzenia, że usiłowali one wywiązać się ze swoich obowiązków i zmierzali do ustalenia sytuacji skarżącej i jej rodziny.

Powyższy fakt, jak również liczna korespondencja organu kierowana do skarżącej, świadczy również o braku współpracy podopiecznej i jej rodziny z organem, co skutkowało uchyleniem zasiłku stałego. Zatem w sprawie z pewnością miał miejsce brak współdziałania z organem wynikający z art. 4 u.p.s., co stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. mogło stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera bowiem osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem, żeby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne działania. Wśród nich najważniejszym jest udzielenie organowi pomocowemu pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej zasiłkobiorcy, czego skarżąca kasacyjnie nie uczyniła (zob. wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4406/18). Innymi słowy jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r., I OSK 95/15, z dnia 5 października 2016 r., I OSK 329/15).

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 107 ust. 1 u.p.s. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1788), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Co więcej rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przyjmuje się, że ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi (wyrok NSA z 6 czerwca 2019 r., I OSK 3598/18).

Zgodzić się należy z WSA, że nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy podnoszony wielokrotnie zły stan zdrowia skarżącej oraz fakt toczącego się wobec niej postępowania o ubezwłasnowolnienie, do czasu bowiem "wydania takiego postanowienia strona postępowania administracyjnego posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w rozumieniu art. 30 § 1 k.p.a.". Z kolei zbadaniu złego stanu zdrowia miał służyć niedoszły wywiad środowiskowy, nie można bowiem uznać w tej mierze za wystarczające samych twierdzeń syna skarżącej. Dla oceny, czy w danym przypadku nadal są spełnione warunki otrzymywania zasiłku, konieczne jest zbadanie sytuacji danej rodziny, zgodnie z procedurami ustanowionymi w przepisach, a nie w sposób który w ocenie samych zainteresowanych jest wystarczający.

Oceniając z tej perspektywy przytoczone na wstępie podstawy kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował zaskarżone decyzje uznając, że skarżąca nie współdziałała z pracownikiem socjalnym jak nakazuje art. 11 § 2 u.p.s., a co za tym idzie uniemożliwiła organowi pełne zbadanie sprawy. Zdaniem NSA w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku WSA zajął wyraźne stanowisko co do stanu faktycznego, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i należycie ją wyjaśnił, dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też zarzuty składane przez skarżącą kasacyjnie reprezentowaną przez opiekuna prawnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżąca nie współpracowała z organem, przy czym organy administracyjne przeprowadziły prawidłowo postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodać w tym miejscu należy, że jak wynika z akt administracyjnych, pracownicy socjalni organu wykazali dużo empatii i elastyczności kontaktując się również z synem skarżącej. Jak już wspomniano nie przyniosło to jednak oczekiwanego rezultatu w postaci przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/