Wyrok NSA z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1946/20

Administracyjne postępowanie; Wodne prawo

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/19 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K.P. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.P. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 7 czerwca 2018 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie zalewania wodami gruntowymi nieruchomości przy ul. [...] 7 w Krakowie (działka nr [...]/1 obr. 17 Krowodrza). Skarżąca wskazała następujące szkody: wewnątrz budynku mieszkalnego zawilgocenie ścian, zapadanie się fundamentu pod schodami żelbetowymi zewnętrznymi budynku, które stanowią wsparcie kolumnady nadbudowy, odchylenie się od pionu muru oporowego placu zjazdowego przy budynku, katastrofalne zapadanie się nawierzchni placu zjazdowego oraz całkowite zniszczenie kaskadowych palisad oporowych od strony północno-zachodniej. Złą sytuację wodną na działce nr [...]/1 skarżąca wiąże z realizacją w 2015 r. kanalizacji sanitarnej w rejonie zachodniej granicy działki.

Decyzją z 10 października 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że na działce nr [...]/4 obr. 17 [...]w Krakowie, stanowiącej własność P.M., nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, tj. na działkę nr [...]/1 . W związku z tym organ I instancji odmówił nakazania P.M. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Organ I instancji stwierdził między innymi, że do rozstrzygnięcia sprawy nie były konieczne wiadomości specjalne. Sprawę analizował pracownik, który posiada wykształcenie w zakresie inżynierii wodnej i zarządzania zasobami wodnymi, posiada wiedzę z zakresu hydrologii i gospodarki wodnej, kilkunastoletnie doświadczenie w prowadzeniu spraw związanych z naruszeniem stosunków wodnych. Rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przy tym przeprowadzenia specjalistycznych badań technicznych, przy pomocy środków, którymi organ nie dysponuje, co jednoznacznie wskazywałoby na konieczność powołania biegłego. Do akt sprawy włączono wyciąg dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oraz kartę dokumentacyjną osuwiska o numerze ewidencyjnym 12-61-049, a zatem materiały specjalistyczne opracowane przez osoby uprawnione.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z 24 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 10 października 2018 r.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, na terenie działki nr [...]/4 w Krakowie został wybudowany odcinek kanalizacji sanitarnej. Kanalizacja została wykonana w lipcu 2015 r. Trasa kanalizacji biegnie równolegle do zachodniej granicy działki nr [...]/1 . Po realizacji robót powierzchnia działki nr [...]/4 została przywrócona do stanu poprzedniego. Poziom działki na trasie kanalizacji jest dostosowany do poziomu terenu bezpośrednio przylegającego do tej nieruchomości. Nie stwierdzono przewyższeń bądź obniżeń terenowych związanych z wykonanymi pracami budowlanymi. Powierzchnia działki [...]/4 stanowi teren niezagospodarowany, zielony. Teren ten porasta trawa i drzewa. Z uwagi na lokalizację litej betonowej podmurówki ogrodzeniowej działki nr [...]/1 , która przewyższa przyległy teren działki nr [...]/4 w części południowej o 45-50 cm i jest zagłębiona w grunt na głębokość 30-40 cm, nie ma możliwości spływu powierzchniowego wód opadowych i roztopowych z terenu działki nr [...]/4 na teren działki nr [...]/1 . Na terenie działki nr [...]/4 nie doszło więc do wykonania prac, które spowodowałyby zmianę kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na tej nieruchomości wód opadowych lub roztopowych. Powierzchnia działki jest taka sama jak przed 2015 r. W sytuacji kiedy podłoże jest zbudowane z gruntów słaboprzepuszczalnych (co ma miejsce w przedmiotowym przypadku) kluczowym dla ewentualnej szkodliwej zmiany stosunków wodnych jest zaburzenie spływu powierzchniowego. Z uwagi na naturalne ukształtowanie okolicznego terenu (zlokalizowanego powyżej) na działce nr [...]/4 , w jej środkowej części, koncentruje się spływ wód powierzchniowych (kierunek spływu południowy). Istniejące ukształtowanie działki nr [...]/4 pozwala w sposób swobodny na przepływ wód w kierunku południowym. Przyczyny powstawania rozlewisk na terenie działki nr [...]/4 leżą poza granicami tej nieruchomości. Postępująca urbanizacja okolicznego terenu (nowa zabudowa, nowe nawierzchnie ulic) przyczynia się do zmian naturalnych kierunków i natężeń spływu wód opadowych. Działki leżące po popołudniowej stronie ul. [...] , na wysokości działki nr [...]/4 , również stanowią działki zabudowane budynkami mieszkalnymi.

Skarżąca oświadczyła, że ciąg kanalizacji miejskiej pomiędzy studzienkami D4 i D3 przez wykop wprowadza na działkę [...]/4 wody opadowe i gruntowe zgodnie ze spadkiem terenu. W związku z tym stwierdzony poziom wód gruntowych na działce nr [...]/1 jest tego skutkiem. W ocenie skarżącej, doszło do zniszczenia sączków drenarskich kolidujących z tym wykopem. Wskazała również na uszkodzenie drenów i kierowanie się wody wykopem wykonanym pod kanalizację, co skutkuje okresowym dynamicznym wypływem na powierzchnię działki nr [...]/4 w miejscu ułożenia ciągu kanalizacyjnego. Organ l instancji wskazał jednak, że odcinek kanalizacji powyżej działki nr [...]/4 jest odcinkiem bardzo krótkim, na którego długość składają się dwa przyłącza z działek nr [...]/2 i nr [...] o łącznej długości ok. 13 m. Przy długości odcinka zlokalizowanego na działce nr [...]/4 wynoszącej ok. 24 m jest to długość niewielka. Jest to odcinek początkowy kanalizacji, a nie część składowa kanalizacji obsługującej duży obszar. W przypadku, gdyby układ warstw w wykopie pod kanalizację umożliwiał napływ wód wzdłuż kolektora na działkę nr [...]/4 , to analogicznie umożliwiałby również ich odpływ z tej działki, gdyż ciąg kanalizacyjny na działce nr [...]/4 posiada swoją kontynuację w kierunku południowym, zgodnie z układem wysokościowym terenu, aż do kolektora zbiorczego w ul. Herzoga. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, że na terenie działki nr [...]/4 istniały wcześniejsze drenowania, które podczas realizacji kanalizacji mogły zostać uszkodzone. Organ l instancji wskazał, że przedstawiciel Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą w Krakowie złożył do protokołu rozprawy administracyjnej z 19 lipca 2018 r. wyjaśnienia, że już podczas realizacji prac występował problem związany z wysokim poziomem wód gruntowych. Zgodnie z tymi wyjaśnieniami problem dotyczył wysokiego poziomu wód na całym realizowanym odcinku. W 2015 r. realizacja prac wymagała prowadzenia odwodnienia za pomocą pomp.

W ocenie organu odwoławczego, problem z zalewaniem wodami działki nr [...]/4 , jak również innych sąsiednich nieruchomości, występował już przed 2015 r. Świadczy o tym istniejący system odprowadzania wód opadowych i gruntowych w postaci studni z ażurowym włazem na ul. [...] . System ten został wykony około 10 lat temu, a zatem znacznie wcześniej niż zrealizowano odcinek kanalizacji. Podczas rozprawy administracyjnej stwierdzono funkcjonowanie tego systemu. Wody gruntowe napływające do studzienki w sposób ciągły odpływały rurociągiem w kierunku zachodnim. Z uzyskanej informacji od mieszkanki ul. [...] wynika, że około 30 lat temu pod ul. [...] zlokalizowany był przepust z odprowadzeniem do istniejących wówczas rowów.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że problem z tworzeniem się zastoisk wody na działce nr [...]/4 nie powstał po wykonaniu odcinka kanalizacji sanitarnej wzdłuż zachodniej granicy jej nieruchomości. Jest to problem pierwotny wynikający z budowy geologicznej (grunty słaboprzepuszczalne) i naturalnego ukształtowania powierzchni tego obszaru. Organ l instancji dokonał również analizy sytuacji wodnej na działce nr [...]/1 . Działka nr [...]/1 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, którego orynnowanie wprowadzone jest w ziemię. Woda z dachu budynku mieszkalnego odprowadzana jest za pomocą rynien do studni chłonnych zlokalizowanych na terenie działki nr [...]/1 . Pierwotnie było pięć studni, a obecnie zostały dwie. Studnie chłonne miały połączenie z systemem drenarskim (widoczne w studniach wloty takiego systemu). Studnie miały głębokość ok. 2 m. System studni chłonnych został wykonany w trakcie realizacji budynku mieszkalnego (około 1997 r.). Wokół budynku mieszkalnego wykonana jest opaska drenarska połączona z systemem rynien i wprowadzona do studni chłonnych. Zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu powierzchniowy spływ wód po terenie działki [...]/1 odbywał się w kierunku południowo-zachodnim. Z uwagi na usytuowanie działki nr [...]/1 na lokalnym zboczu przez jej teren odbywał się przepływ z terenów położonych powyżej. Po realizacji ogrodzenia działki nr [...]/1 na litej betonowej podmurówce zagłębionej w grunt na głębokość 30-40 cm i przewyższającej teren nieutwardzony tej działki (zarówno od strony południowej, jak i zachodniej) nastąpiła zmiana naturalnego kierunku powierzchniowego spływu wód opadowych. Wody z powierzchni nieutwardzonych i utwardzonych nie mają możliwości swobodnego (powierzchniowego) odpłynięcia z terenu tej działki. Odpływ wód opadowych jest możliwy tylko przez infiltrację do gruntu. Uszczelnienie części działki [...]/1 od strony ul. [...] poprzez wyłożenie kostką (ze spadkiem w kierunku budynku mieszkalnego) powoduje napływ wód opadowych wprost na budynek mieszkalny.

Odnosząc się do szkód podnoszonych przez skarżącą, organ odwoławczy wskazał, że zostały już stwierdzone w toku postępowania prowadzonego w 2013 r. Wówczas były łączone przez skarżącą z przebudową "sięgacza" ul. [...]. Decyzją z [...] października 2013 r. Prezydenta Miasta Krakowa nakazał ZIKiT w Krakowie przywrócenie stanu poprzedniego terenu działki nr [...] (sięgacz ul. [...] ) sprzed remontu z 2011 r. przez obniżenie terenu przy pozostawieniu krawężnika.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów. Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do zrzutów skarżącej.

Sąd I instancji wyjaśnił między innymi, że trakcie rozprawy sądowej podniesiono zarzut, że organ nie skorzystał z opinii biegłego. W związku z tym Sąd I instancji obszernie przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie powołania biegłego, konkludując, że nie w każdym przypadku skorzystanie z pomocy biegłego jest konieczne. Wymóg przeprowadzenia opinii biegłego pojawia się w sytuacji, gdy wyjaśnienie sprawy przekracza wiedzę i doświadczenie pracowników organu. Natomiast w tej sprawie organ I instancji wskazał, że sprawę analizował pracownik, który posiada wykształcenie w zakresie inżynierii wodnej i zarządzania zasobami wodnymi, posiada wiedzę z zakresu hydrologii i gospodarki wodnej, kilkunastoletnie doświadczenie w prowadzeniu spraw związanych z naruszeniem stosunków wodnych i tym samym dysponuje wiadomościami specjalnymi potrzebnymi do rozstrzygnięcia sprawy. W tej sprawie nie było więc konieczne powołanie biegłego, skoro niezbędne wiadomości posiadał pracownik organu badający sprawę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 §1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Polegało na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie tej sprawy nie wymagało wiadomości specjalnych, a okoliczności istotne mogą być wyjaśnione przez doświadczonego pracownika organu. W ocenie skarżącej, charakter podniesionych zarzutów - art. 234 Prawa wodnego ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm. - dalej: Prawo wodne), umiejscowienie spornych działek oraz zasada prawdy obiektywnej wymagały przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zarzutów kasacyjnych w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy organ powinien powołać biegłego z zakresu hydrologii i dopiero na podstawie specjalistycznej opinii wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Sąd I instancji podzielił bowiem stanowisko organu, że powołanie biegłego nie było konieczne, skoro sprawę prowadził pracownik posiadający stosowne wykształcenie, wiadomości specjalne i doświadczenie w tego rodzaju sprawach.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku przeprowadzona w kontekście zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że w tej sprawie konieczne było skorzystanie z opinii biegłego. Przede wszystkim błędny jest wniosek Sądu I instancji, że skoro już w 2015 r. na tym terenie istniał problem z wysokim poziomem wód gruntowych (stwierdzono to podczas budowy spornej kanalizacji), to nie można powiedzieć, że to właśnie budowa kanalizacji naruszyła stosunki wodne na gruncie. Wniosek Sądu I instancji opiera się bowiem na błędnym założeniu, że realizacja inwestycji nie wpłynęła na wysoki stan wód gruntowych. Nie kwestionując, że na tym terenie występował wysoki poziom wód gruntowych, nie można a priori wykluczyć, że budowa kanalizacji nie spowodowała negatywnego oddziaływania na działkę skarżącej. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd I instancji, nie dysponują jednak w tym zakresie wiadomościami specjalnymi, co uzasadnia stwierdzenie, że powinny zostać wyjaśnione w formie opinii biegłego, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie negując wiedzy i doświadczenia pracownika organu, nie można przyjąć, że jego ocena sprawy jest równoznaczna z opinią biegłego. Opinia biegłego jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W tej sprawie ma o tyle istotne znaczenie, że przedmiotowa kanalizacja była realizowana przez spółkę miejską, a następnie jej wpływ na naruszenie stosunków wodnych został skontrolowany przez pracownika urzędu miasta, a więc podległego Prezydentowi Miasta Krakowa. Ponadto, podzielenie stanowiska Sądu I instancji, że prowadzenie sprawy przez pracownika posiadającego wiadomości specjalne z zakresu prawa wodnego wyklucza konieczność sporządzenia opinii biegłego, prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że w zasadzie w każdej sprawie prowadzonej przez tego pracownika opinia biegłego byłaby zbędna. Co do zasady jednak w tego rodzaju sprawach opinia biegłego jest konieczna. Można przy tym założyć, że w większości urzędów gminy lub miasta, sprawy z zakresu prawa wodnego, prowadzą pracownicy posiadający stosowną wiedzę i doświadczenie w tym zakresie. Ponadto, organ nie jest związany opinią biegłego, ale dokonuje jej oceny, jak każdego innego dowodu w sprawie i niewątpliwie na tym etapie kwalifikacje i doświadczenie pracownika organu będą odgrywały zasadnicze znaczenie.

Ponadto skarżąca wskazuje na szereg szkód, które powstały jej zdaniem po 2015 r. Sąd I instancji przyjął te okoliczności jako nieistotne, wskazując, że szkody te były już wskazywane przez skarżącą w uprzednio toczącym się postępowaniu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że obecnie chodzi o nowe szkody bądź gwałtowne powiększenie się szkód istniejących wcześniej. Dlatego też także w tym zakresie uzasadnione jest sporządzenie opinii biegłego, a nie posiłkowanie się tylko wydanymi wcześniej w sprawie rozstrzygnięciami.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w tej sprawie organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz przede wszystkim art. 84 § 1 k.p.a. i w związku z tym nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uznając, że istota sprawy została wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., a także w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zasądzeniu zwrotu koszów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/