Wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. II GSK 1240/19

Transport

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 286/19 w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 stycznia 2019 r. nr BP.500.289.2018.1181.LD5.224 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Ld 286/19 oddalił skargę Z.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 stycznia 2019 r. nr BP.500.289.2018.1181.LD5 224 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i zasądzenie kosztów postępowania

Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania :

I. art. 145 §1 pkt 1, lit. c, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 92a ustawy o transporcie drogowym, art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. poprzez faktyczne nierozpatrzenie istotnych zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego co spowodowało, iż sprawa nie została rozstrzygnięta w jej całokształcie a argumenty strony skarżącej dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, a w konsekwencji bezpodstawnego nałożenia kary pieniężnej w wysokości 25.500 zł z tytułu nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z tachografu cyfrowego, pozostały faktycznie niezauważone i nierozpatrzone.

II. art. 145 § 1 pkt 1, lit. c, a także art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 2, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 polegające na utrzymaniu kary za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o 8 godzin i 10 minut w sytuacji, gdy kierowca nieprawidłowo operował przełącznikiem selektora umożliwiającym zmianę aktywności, co doprowadziło do naruszenia przepisów materialnych i nałożenia kary w wysokości 1700 zł, której rzeczywiście nie było.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Sąd kasacyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej.

Obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem wyraźne wskazanie przepisu naruszonego przez sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z: 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12).

Poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych sam autor skargi kasacyjnej wyznacza granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istotą jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, ale jedynie w granicach postawionych zarzutów kasacyjnych. Dodać też trzeba, że nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby miało być uznane za uzasadnione, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a mianowicie, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pienieżnej za naruszenie przepisów transportu drogowego stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu przeprowadzone przez organ administracji postępowanie było prawidłowe, a dokonane w jego wyniku ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.: a) w związku z 92a ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. poprzez nierozpatrzenie istotnych zarzutów podniesionych w skardze dotyczących błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa oraz b) w związku z art. 8 ust. 2 w związku z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 polegające na niezasadnym przyjęciu, że nieprawidłowe operowanie przełącznikiem selektora stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i podstawę nałożenia kary pienieżnej.

Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny, co potwierdzają same strony. Oznacza to, że na etapie postępowania wyjaśniającego nie doszło do naruszeń prawa procesowego, które dotyczą ustaleń faktycznych i oceny zebranego materiału dowodowego.

Po tych ogólnych uwagach, odnosząc się zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w punkcie wyjścia stwierdzić trzeba, że zgodnie z powyższym przepisem sąd administracyjny zobowiązany jest rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a zarazem obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego – którego treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny - w także wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd ten nie jest zatem skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Podnieść również należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze. Zakresem rozpoznania sądu wojewódzkiego stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte.

Sąd nie może jednak uczynić przedmiotem rozpoznania (kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Pamiętać też należy, że granice sprawy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, wyznacza jej przedmiot determinowany treścią zaskarżonego działania administracji publicznej.

Jeżeli zaś skarga kasacyjna nie zarzuca tego rodzaju naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., to nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa.

Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie nałożenia na skarżącego kary pienieżnej za naruszenie przepisów transportu drogowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie sposób jest zasadnie wnioskować – jak wynika to z dotychczas przedstawionych argumentów – na tej tylko podstawie, że Sąd pierwszej instancji "poprzez faktyczne nierozpatrzenie istotnych zarzutów podniesionych w skardze" dotyczących błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa nie rozstrzygnął sprawy w jej całokształcie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej Jest on tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12, z 15 marca 2013 r., z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13).). Oznacza, to, że autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest powiązać naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji. Ten wymóg został wprawdzie dopełniony przez autora skargi kasacyjnej przez powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 92a u.t.d. w związku z art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r., jednakże nie można uznać tego zarzutu za zasadny. Podkreślić bowiem trzeba, że poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania przepisu prawa (por. wyroki NSA z: 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 682/18; 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14; 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15; 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11).

Do tego zaś zmierza skarżący łącząc zarzut naruszenia art. 92a u.t.d. w związku z art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sposób skonstruowania zarzutu procesowego opisanego w pkt I petitum skargi kasacyjnej polegającego na nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu zawartego w skardze dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 92a ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. wskazuje na to, że skarżący w jego ramach kwestionuje prawidłowość zaskarżonego wyroku nie tylko co do zastosowania prawa materialnego, ale również co do wadliwie sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Taka konstrukcja omawianego zarzutu kasacyjnego nie może odnieść spodziewanego skutku. Trzeba podnieść, że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty i argumenty skargi i odnieść się do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Stąd też, nie ma podstaw, by twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej i to w stopniu, który miałby nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy. Sam fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że stanowisko to jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych nie oznacza jeszcze wadliwości wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobne uwagi należy powołać odnośnie do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 8 ust. 2 w związku art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85

Zauważyć należy, że w ramach tego drugiego zarzutu kasacyjnego skarżący podjął próbę podważenia prawidłowości zastosowania wobec niego kary pienieżnej za skrócenie przez kierowcę zatrudnionego w przedsiębiorstwie skarżącego dziennego czasu odpoczynku o 8 godz. i 10 minut, co stanowi naruszenie lp. 5.3. załącznika nr 3 do u.t.d. Z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że 30 stycznia 2018 r. kierowca G.R. zatrudniony w przedsiębiorstwie skarżącego rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać nieprzerwany odpoczynek dzienny w wymiarze co najmniej 9 godzin. W tym czasie kierowca odebrał odpoczynek w wymiarze 50 minut od godziny 14:05 do godziny 14:55. Oznacza to, że skrócił dzienny czas odpoczynku o 8 godzin i 10 minut. Skarżący traktował powyższe zdarzenia jako oczywistą pomyłkę kierowcy, który poprzez niewłaściwe użycie przełącznika selektora przypadkowo włączył na tachografie "inną pracę" zamiast "odpoczynek".

Skarżący nie kwestionował w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co zostało już na wstępie podniesione, powyższych ustaleń faktycznych. Skarżący nie zgłosił w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, wobec czego uznać trzeba, że skarżący skutecznie nie podważył okoliczności faktycznych sprawy.

Skarżący całą uwagę skoncentrował na podważaniu zgodności z prawem wymierzenia mu kary pienieżnej w wysokości 1700 zł (lp.5.3 załącznika nr 3 do u.t.d.). Skupił się wyłącznie na kwestiach materialnoprawnych – prawidłowość zastosowania powołanych w zarzucie z punktu II petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa.

Tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie mogły jednak zostać uwzględnione przez NSA, gdyż skarżący poprzez zarzuty procesowe próbuje zakwestionować zagadnienia merytoryczne, tj. zastosowanie prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzuty kasacyjne, wydaje się nie dostrzegać, że w drodze zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie można kwestionować ani wykładni, ani też zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1365/19, 4 marca 2021 r, sygn. akt II OSK 2582/20, 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1972/19).

Należy więc uznać, że podniesione zarzuty procesowe nie mogą skutecznie podważyć, i nie podważają, podjętego w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego. Skarga kasacyjna nie zawiera w ogóle zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego, a więc nie zakwestionowano zarówno wykładni jak i zastosowania przepisów stanowiących podstawę wymierzenia skarżącemu kary pienieżnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty to w istocie polemika z wyrażonym w sprawie przez organ i zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji materialnoprawnym stanowiskiem dotyczącym zastosowania wobec skarżącego kary pienieżnej za skrócenie dziennego czasu odpoczynku.

Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/