Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 561) - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwala, co następuje

§ 1. Orzeka o nieważności § 2 ust. 3, § 4 ust. 5, § 6 ust. 1 oraz § 9 w zakresie wyrazów "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r." uchwały Nr XVII/143/2015 Rady Miasta Sulejówek z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 poz. 1484 ze zm.), art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 80 ust. 3, 3c i 4 oraz art. 90 ust. 3c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 2156).

§ 2. Na niniejszą uchwałę służy Miastu Sulejówek skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, za pośrednictwem tutejszego Kolegium.

Uzasadnienie

W dniu 20 czerwca 2016 roku, a więc z naruszeniem terminu określonego art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwała Nr XVII/143/2015 Rady Miasta Sulejówek z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, przedmiotowa uchwała podlega nadzorowi Izby.

Badając ww. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie ustaliło, co następuje:

Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada Miasta Sulejówek wskazała m.in. art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którymi organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, między innymi dla szkół i przedszkoli publicznych prowadzonych przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego, szkół i przedszkoli niepublicznych oraz osób prowadzących wychowanie przedszkolne w publicznej i niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego.

1. W § 9 badanej uchwały Rada Miasta Sulejówek postanowiła, cyt.: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r."

Bezsporne jest, że badana uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Ma bowiem charakter normatywny i generalny oraz jest adresowana do bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów.

W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie zasada konstytucyjna, dotycząca obowiązywania prawa, wynikająca z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych.

Stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia , chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

Z kolei art. 5 ww. ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., (sygn. II FSK 1272/09) podkreślił, że "Zakaz retroaktywności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego, a jego podważanie przez organ państwa uznać należy za zachowanie wysoce naganne". Ponadto wskazał, że "(...) wsteczna moc prawna może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw". Sąd wykluczył natomiast "(...) możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków". Przedmiotowa uchwała określa m.in. obowiązki beneficjenta w zakresie rozliczania dotacji.

Ponadto Kolegium Izby zauważa, iż przepis art. 34 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 357), który wszedł w życie 31 marca 2015 r. wyznaczył jednostkom samorządu terytorialnego 9 miesięczne vacatio legis dla podjęcia uchwał w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym w ocenie organu nadzoru badana uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego winna podlegać regułom publikacji i wejścia w życie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zatem określenie w treści uchwały podjętej w dniu 17 grudnia 2015 r. i ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym w dniu 14 stycznia 2016 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z dnia 14 stycznia 2016 r. poz. 405), iż ma ona moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r. , tj. przed upływem 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w istotny sposób narusza przepisy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

2. W § 2 ust. 3 uchwały zawarto regulacje dotyczące wysokości dotacji dla szkół publicznych. Jednakże są one sprzeczne z art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Rada postanowiła bowiem, że publiczna szkoła otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu Miasta w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto. Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty szkoły publiczne powinny otrzymać z budżetu Miasta Sulejówek na każdego ucznia dotację w wysokości równiej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto, lecz pomniejszonym o kwotę dotacji przewidzianej do wykorzystania, o której mowa w art. 22ae ust. 3 tej ustawy.

3. W § 4 ust. 5 Rada wskazała, iż cyt.:

"Miesięczna kwota dotacji obliczana jest na podstawie informacji, o której mowa w ust. 3 i wypłacana do ostatniego dnia miesiąca na rachunek bankowy placówki wskazany we wniosku, o którym mowa w § 4 ust. 1. Część dotacji za miesiąc grudzień przekazywana jest w terminie do dnia 15 grudnia".

W ocenie Kolegium Izby, popartej orzecznictwem sądowym (np. wyrok SN z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt V CSK 376/14) brak jest kompetencji Rady do takiej nieuprawnionej modyfikacji ustawowych regulacji.

Przepisy ustawy o systemie oświaty, tj. art. 80 i art. 90 stanowią o uprawnieniach wymienionych w nich podmiotów do otrzymywania "dotacji" z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, natomiast zgodnie z art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego są przekazywane na rachunek bankowy ww. podmiotów w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w cyt. wyroku "Świadczenie gminy w postaci dotacji dla niepublicznych przedszkoli jest świadczeniem jednorazowym , którego wysokość jest określona bez odwoływania się do elementu czasu, zaś jego zaliczkowe wypłacanie w dwunastu częściach, zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o., jest tylko sposobem spełnienia tego świadczenia … "Zaliczki nie mają charakteru samodzielnego świadczenia lecz są częścią jednego większego świadczenia."

4. W § 6 uchwały określony został tryb i zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji.

W myśl postanowień zawartych w ust. 1 ww. przepisu "dotującemu przysługuje prawo kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty", a więc wyłącznie dotowanych placówek niepublicznych.

Porównując tytuł badanej uchwały, powołane podstawy prawne jej podjęcia z cytowanym przepisem, a także regulacje zawarte w treści uchwały, Kolegium Izby stwierdziło, iż Rada Miasta Sulejówek nie określiła trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji dla placówek publicznych i tym samym nie wypełniła wymogu wynikającego z cyt. wyżej art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Mając na uwadze, że badana uchwała w części w sposób istotny narusza prawo, Kolegium orzekło jak w sentencji.