Na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515)

stwierdzam nieważność

uchwały Nr IX/59/15 Rady Gminy Lubartów z dnia 30 września 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej i zaliczenia jej do dróg wewnętrznych.

Uchwała Nr IX/59/15 Rady Gminy Lubartów została doręczona organowi nadzoru w dniu 7 października 2015 r.

Przedmiotową uchwałą Rada Gminy Lubartów pozbawiła kategorii drogi gminnej drogę nr 103356 L o przebiegu: droga powiatowa 1545 L - Nowodwór - Stary Tartak - granica gminy Niemce, na odcinku od granicy działki nr 1019 obręb geodezyjny Nowodwór do granicy działki nr 1186/2 obręb geodezyjny Nowodwór, stanowiącym działki nr 1187/2, nr 1187/1 obręb Nowodwór, Kw 72260 (§ 1 ust. 1 uchwały).

Zgodnie z § 1 ust. 3 uchwały, odcinek drogi gminnej wymieniony w ust. 1 stanowić będzie drogę wewnętrzną.

Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. (§ 3 uchwały).

W ocenie organu nadzoru przyjęta przez Radę Gminy uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.).

W analizowanej sprawie stwierdzić należy, że ustawa o drogach publicznych wprowadza jednoznaczne zasady dotyczące pozbawiania określonej drogi statusu drogi gminnej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2).

Stosownie zaś do art. 10 ustawy o drogach publicznych, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (ust. 1). Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego Kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (ust. 3).

Wykładnia cytowanych przepisów art. 10 ustawy pozwala na sformułowanie następujących wniosków:

1) pozbawienia kategorii drogi gminnej dokonuje rada gminy,

2) uchwała rady w tej sprawie musi być poprzedzona zasięgnięciem opinii właściwego zarządu powiatu,

3) pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest uwarunkowane jednoczesnym zaliczeniem tej drogi do nowej kategorii,

4) pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego Kwartału.

Aby doszło do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii wszystkie wymienione wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Z powołanych przepisów ustawy wynika wprost, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, możliwe jest jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia jej do innej kategorii. Przy czym jeśli chodzi o zaliczenie drogi do innej kategorii należy mieć na względzie art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zawiera zamknięty katalog dróg publicznych. Zgodnie z nim, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne.

W katalogu tym nie mieszczą się zatem drogi wewnętrzne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Z treści przepisu art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że inna jest funkcja i przeznaczenie drogi gminnej będącej drogą publiczną, aniżeli drogi wewnętrznej niezaliczonej do żadnej kategorii dróg publicznych.

W wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. (sygn. akt I OSK 1185/12) Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił, że "użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii nie jest ani przypadkowe, ani pozostawione do uznania przez organ podejmujący uchwałę w tej Kwestii. Ustawodawca wyraźnie wprost określił wprowadzając jeden wątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Zatem ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych, na drogę wewnętrzną.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 28 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Ol 532/06): "Droga raz zaliczona do kategorii drogi gminnej nie może być tej kategorii już pozbawiona, chyba że zostaje wyłączona z użytkowania. W ocenie Sądu ustawodawca w sposób zamierzony połączył możliwość pozbawienia dróg kategorii drogi publicznej z równoczesnym obowiązkiem zaliczenia ich do nowej kategorii drogi, aby nie dopuścić do sytuacji, w których pomimo, że dana droga nie zmienia swej funkcji w sieci drogowej, zostaje pozbawiona przymiotu drogi publicznej, czyli takiej, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Zauważyć nadto należy, iż z chwilą pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej bez jednoczesnego nadania jej innej kategorii, na zarządcy drogi przestałyby ciążyć obowiązki związane z prawidłowym jej funkcjonowaniem i utrzymaniem (art. 20 u.o.p.), które są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku dróg wewnętrznych. Dzięki takiemu kategorycznemu zapisowi art. 10 ust. 3 u.d.p., zarządca drogi (w tym przypadku gmina), nie może zwolnić się samowolnie z obowiązku utrzymywania drogi publicznej.".

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej, z jednoczesnym ustanowieniem jej drogą wewnętrzną nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Niemożliwym jest bowiem pozbawienie drogi kategorii drogi gminnej i uznanie jej za drogę wewnętrzną, skoro nie zmieniła się jej funkcja i przeznaczenie.

Pismem z dnia 30 października 2015 r., znak RIN.7211.02.2015 wyjaśnienia w sprawie złożył Zastępca Wójt Gminy Lubartów. W przedmiotowym piśmie wskazał, iż "droga o numerze ewidencyjnym 103356 L (poprzedni nr 2247010) uzyskała status publicznej drogi gminnej w wyniku podjęcia uchwały Nr X/54/89 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 11 grudnia 1989 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. U. Woj. Lubel. nr 12 poz. 1 z dnia 30 grudnia 1989 r.) w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, gdyż Gmina nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości zajętych pod drogę. Droga znajduje się na działkach stanowiących własność Skarbu Państwa. Będąc drogą leśną została wybudowana i jest utrzymywana ze środków Lasów Państwowych. (…) Brak własności gruntów, (własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych) uniemożliwia Gminie Lubartów ponoszenie nakładów na przedmiotową drogę. Aktualny status drogi publicznej utrudnia również jedynemu użytkownikowi drogi (Nadleśnictwu Lubartów) asygnowanie niezbędnych środków finansowych na jej utrzymanie."

Przedmiotowe wyjaśnienia nie mogą zostać uwzględnione.

Jak wskazano wyżej, żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności przepis art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie uprawnia rady gminy do pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej z jednoczesnym zaliczeniem tej drogi do dróg wewnętrznych.

Przedłożony przez Zastępcę Wójta Gminy Lubartów argument wadliwego zaliczenia drogi nr 103356 L do kategorii dróg gminnych nie może stanowić przesłanki do niestosowania zawartego w ww. przepisie ustawy trybu pozbawienia drogi określonej kategorii.

Należy podkreślić, że podjęta przez Wojewódzką Radę Narodową w Lublinie uchwała Nr X/54/89 jest aktem obowiązującym, na mocy rozporządzenia Nr 4 Wojewody Lubelskiego z dnia 18 grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed wejściem w życie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 21, poz. 320) oraz rozporządzenia Nr 29 Wojewody Lubelskiego z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie ustalenia wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Wojewodów: Bialskopodlaskiego, Chełmskiego, Lubelskiego, Siedleckiego, Tarnobrzeskiego, Zamojskiego i nadal obowiązujących na obszarze województwa lubelskiego lub jego części (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 8 poz. 86). Zmiana stanu prawnego określonego w uchwale Nr X/54/89 może nastąpić zatem wyłącznie z uwzględnieniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada, że pozbawienie drogi publicznej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Wyjątek od tej zasady stanowi jedynie wyłączenie drogi z użytkowania. Jest zatem możliwe pozbawienie drogi kategorii i niezaliczenie jej do innej, konieczne jest jednak w takim przypadku wyłączenie z użytkowania.

Zgodnie z wykładnią Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. w związku z interpelacją w sprawie możliwości przekwalifikowania drogi publicznej na drogę wewnętrzną: "wyłączenie z użytkowania oznacza znaczące ograniczenie jej dla ruchu drogowego i dostępności dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Oznacza to zatem, że droga publiczna po wyłączeniu z użytkowania może stać się drogą wewnętrzną z ograniczeniem ruchu drogowego. (…) Wyłączenie spod użytkowania drogi nie ma bezpośredniego wpływu na zmianę właściciela drogi, a jedynie na jej status, jako dotychczasowej drogi publicznej."

W analizowanej sprawie uznać zatem należy, że utworzenie drogi wewnętrznej na gruntach wchodzących w skład obecnej drogi gminnej nr 103356 L w Gminie Lubartów może nastąpić wyłącznie poprzez pozbawienie tejże drogi kategorii drogi gminnej, z jednoczesnym wyłączeniem jej z użytkowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności uchwały Nr IX/59/15, jest uzasadnione.

Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.

Otrzymują:

1) Wójt Gminy Lubartów

2) Przewodniczący Rady Gminy Lubartów