Na podstawie

Sygn. akt I SA/Po 1058/15

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 24 września 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.)

Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska

Sędzia WSA Dominik Mączyński

Protokolant: st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r.

sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Wilda

na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu

z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XX/177/2011

w przedmiocie określenia wzorów formularzy

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w sprawie określenia wzorów formularzy obowiązujących w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku leśnego w części obejmującej postanowienia załącznika nr 1 lit. J, załącznika nr 2 lit. L, załącznika nr 3 lit. J i załącznika nr 4 lit. O w zakresie sformułowania " Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością"

Sygn. akt I SA/Po 1058/15

U Z A S A D N I E N I E

Prokurator Rejonowy Poznań - Wilda w Poznaniu wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu nr XX/177/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XIX/170/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie określenia wzorów formularzy obowiązujących w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku leśnego w części obejmującej po-stanowienia załącznika nr 1 lit. J, załącznika nr 2 lit. L, załącznika nr 3 lit. J, załącz-nika nr 4 lit. O w zakresie sformułowania "Oświadczam, że są mi znane przepisy Ko-deksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością". Uchwale tej zarzucił podjęcie z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. - Dz. U. Z 2013 r., poz. 2013 r. poz. 594 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. - Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.) - dalej: "u.p.o.l.", art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. - Dz. U. z 2013 r., poz. 1381 ze zm.) - dalej: "u.p.r." oraz art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (t.j. - Dz. U. Z 2013 r. poz. 465 ze zm.) - dalej: "u.p.l", polegającym na nałożeniu na podatników obowiązku składania oświadczenia wiedzy w przedmiocie znajomości przepisów Kodeku karnego skar-bowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością, w sytuacji, gdy wskazane przepisy ustawowe nie przyznają organom stanowiącym gminy kompetencji w tym zakresie.

W skardze Prokurator Rejonowy Poznań - Wilda w Poznaniu domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w zakresie zawartego w formularzach sformułowania "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowe-go o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".

Uzasadniając skargę Prokurator Rejonowy Poznań - Wilda w Poznaniu przedstawił następującą argumentację: W dniu 29 listopada 2011 r. Rada Miejska w Swarzędzu podjęła uchwałę Nr XIX/170/2011 w sprawie określenia wzorów formula-rzy obowiązujących w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku leśnego. Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowiły: art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., art. 6 ust. 13 u.p.o.l., art. 6a ust. 11 u.p.r. oraz art. 6 ust. 9 u.p.l.

Uchwałą Nr 24/2092/2011 z dnia 14 grudnia 2011 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu stwierdziło nieważność wyrażenia "Oświadczam, że znana jest mi odpowiedzialność karna za składanie fałszywych zeznań, przewi-dziana w art. 233 Kodeksu karnego, zgodnie z którym za złożenie fałszywych ze-znań grozi kara pozbawienia wolności do lat 3" zamieszczonego w załącznikach Nr 1, Nr 2 i Nr 3 uchwały Nr X1X/170//2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 listo-pada 2011 r.

W dniu 29 grudnia 2011 r. Rada Miejska w Swarzędzu podjęła uchwałę Nr XX/177/2011 w sprawie zmiany Uchwały Nr XIX/170/2011 Rady Miejskiej w Swarzę-dzu z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie określenia wzorów formularzy obowiązu-jących w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku leśne-go. W § 1 uchwały Rada Miejska w Swarzędzu zmieniła załącznik nr 1, załącznik nr 2, załącznik nr 3 oraz załącznik nr 4 do uchwały Nr XIX/170/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 listopada 2011 r. w ten sposób, że w formularzach w miejscu poprzedzającym podpis składającego zeznanie zawarła oświadczenie o następują-cej treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością."

Zdaniem Prokuratora Rejonowego Poznań - Wilda w istotny sposób naruszo-ne zostały przepisy art. 6 ust. 13 u.p.o.l., art. 6a ust. 11 u.p.r. oraz art. 6 ust. 9 u.p.l, albowiem Rada Miejska w Swarzędzu, uchwalając zaskarżony akt wykroczyła poza upoważnienie ustawowe dla stanowienia prawa miejscowego przewidziane w wy-mienionych przepisach ustawowych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysłu-guje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Tymczasem, podstawą prawną powołaną w części nagłówkowej zaskarżonej uchwały są przepisy, które nie dają Radzie Miejskiej w Swarzędzu kompetencji do zawarcia w formularzach pouczenia o odpowiedzialności karno - skarbowej składającego deklarację za oświadczenie przez niego nieprawdy. Co więcej, brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które dawałyby radzie gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miej-scowego, których poszanowanie wymuszone byłoby odpowiedzialnością karno - skarbową. Przepisy ustaw wymienionych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały stanowią, że rada gminy w drodze uchwały określa wzory formularzy deklaracji na podatek rolny, leśny i podatek od nieruchomości. Przepisy te wskazują że "w formu-larzach będą zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania nie-zbędne do wymiaru i poboru podatku". Przede wszystkim, cytowane przepisy nie przewidują upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obo-wiązku składania oświadczenia pod rygorem przewidzianym we właściwych przepi-sach Kodeksu karnego skarbowego. Zawieranie w tych formularzach oświadczeń podatników pod rygorem odpowiedzialności karnej określonej w Kodeksie karnym skarbowym uznać należy za pozbawione podstawy prawnej.

Zawarcie w akcie organu stanowiącego gminy przepisów, które wykraczają poza przyznaną temu organowi kompetencję uchwałodawczą, narusza zasadę lega-lizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, a także art. 94 Konstytucji, w oparciu o który or-gany samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Brak jest w przepisach prawa ograniczeń czasowych co do możliwości stwier-dzenia nieważności aktu prawa miejscowego organu gminy, co wynika wprost z art. 94 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Z przepisu tego wynika, że z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest z dniem 15 lipca 2000 r. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że są aktem prawa miejscowego. Pomimo zatem, iż zakwestio-nowana uchwała została podjęta ponad trzy lata od jej zaskarżenia, nie istnieją przeszkody czasowe stwierdzenia jej nieważności.

Reasumując Prokurator Rejonowy stwierdził, że powyżej zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszyły prawo, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g. art. 6 ust. 13 u.p.o.l., art. 6a ust. 11 u.p.r. oraz art. 6 ust. 9 u.p.l., poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego zawartego w tychże przepisach. Zaskarżona uchwała jest prze-pisem prawa miejscowego, tak więc zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji winna ona zostać uchwalona w granicach i na podstawie ustawy. Normy kompetencji prawo-twórczej winny być tu interpretowane w sposób ścisły, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141), dlatego też wykroczenie organu uchwałodawczego poza granice upo-ważnienia ustawowego dla wydania aktu prawa miejscowego jest oceniane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu.

Rada Miejska Swarzędza w odpowiedzi na skargę złożoną przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz (zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt: I OPS 3/12), wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje żądanie w pierwszej kolejności podniosła, że uchwała jest aktem prawa miejscowego i obowią-zuje w obrocie prawnym, w której żadnych wad nie dostrzegł organ nadzoru i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W treści skargi, uchwalą nr 24/2092/2011 z dnia 14 grudnia 2011 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu stwierdziło nieważność wyrażenia pierwotnie znajdującego się w ustalonych wzorach formularzy, tj.: "Oświadczam, że znana jest mi odpowiedzialność karna za składanie fałszywych zeznań, przewidziana w art. 233 Kodeksu karnego, zgodnie z których za składanie fałszywych zeznań grozi kara pozbawienia wolności do lat 3." Wskazanie takie stanowiło sugestię co do treści oświadczeń, jakie winny znaleźć się w formularzach podatkowych. Orzeczenie o nieważności uchwały opierało się na wskazaniu oświadczenia z przepisami Ko-deksu karnego skarbowego, nie zaś na całkowitej niedopuszczalności zamieszcze-nia takiego oświadczenia. Wzory formularzy podatkowych wprowadzone przez Radę Miejską nie zostały opracowane w oparciu o wzory udostępnione przez Ministerstwo Finansów (www.finanse.mf.gov.pl - wzór informacji w sprawie podatku od nieru-chomości IN-1). We wzorach tych zamieszczone jest oświadczenie o treści kwestio-nowanej w skardze. Zamieszczenie oświadczeń w formularzach podatkowych nie kreuje nowej podstawy odpowiedzialności karnoskarbowej, a stanowi jedynie wyraz wskazania na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa karnego skarbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zaskarżona uchwała jest przepisem prawa miejscowego, tak więc zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji winna ona zostać uchwalona w granicach i na podsta-wie ustawy. Przepisy o kompetencji prawotwórczej winny być tu interpretowane w sposób ścisły, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141), dlatego też wykroczenie organu uchwałodawczego poza granice upoważnienia ustawowego dla wydania aktu pra-wa miejscowego jest oceniane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważno-ścią wadliwego przepisu.

Organ w podstawie prawnej skarżonej uchwały wskazał na art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., art. 6a ust. 11 u.p.r., art. 6 ust. 13 u.p.o.l. oraz art. 6 ust. 9 u.p.l. Pierwsza ze wskazanych regulacji ma źródło w art. 168 Konstytucji RP, z którego wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lo-kalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulo-waniami szczególnymi - zawiera, w odniesieniu do gminy, art. 40 ust. 1 u.s.g., zgod-nie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obo-wiązującego na obszarze gminy, przy czym - w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy - podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwo-ści rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Powyż-sze oznacza nie tylko to, że powołany w podstawie prawnej skarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. nie zawiera upoważnienia do zawarcia we wzorach formularzy podatkowych kwestionowanego skargą oświadczenia wiedzy o odpowiedzialności na podstawie przepisów Kodeksu karnego skarbowego, również to, że jakiekolwiek uchwały podejmowane przez radę gminy w sprawach podatków i opłat muszą być uchwalane w granicach określonych w ustawie. Organ stanowiący gminy nie wy-wiązał się jednak z wskazanej dyrektywy, gdyż we wzorze informacji podatkowej za-mieścił pouczenie, do którego zawarcia nie upoważniały go żadne przepisy prawa. Przepis art. 6 ust. 13 u.p.o.l. nakłada jedynie na radę gminy obowiązek ustalenia wzorów formularzy do sporządzenia informacji oraz deklaracji na podatek od nieru-chomości. Ponadto stanowi, że we wzorach tych formularzy mają być zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku. Analogiczne upoważnienie dla organu stanowiącego gminy zawierają przepisy art. 6a ust. 11 u.p.r. oraz art. 6 ust. 9 u.p.l.

Sąd dokonując kontroli uchwały objętej skargą we wskazanym zakresie, stwierdza , że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawar-cia w jej załączniku nr 1, nr 2, nr 3, nr 4 zapisu o potwierdzeniu przez podatnika zna-jomości przepisów Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością. W konsekwencji oznacza to, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Obligowało to sąd do stwierdzenia - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. nieważności skarżonej uchwały w sprawie określenia wzorów formularzy obowiązujących w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku leśnego w części obejmującej postanowienia załącznika nr 1 lit. J, załącznika nr 2 lit. L, załącznika nr 3 lit. J, załącznika nr 4 lit. O w zakresie sfor-mułowania "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".

Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały t.j.., ex tunc. (wyrok z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. I SA/Kr 2226/13).

Końcowo sąd wyjaśnia, że prokurator na podstawie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." jest uprawniony do wniesie-nia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego - nie jest ograniczony terminem. Uchwała Rady Miejskiej w Swarzędzu numer XX/177/2011 z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie określenia wzorów formularzy obowiązujących w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku leśnego, jest aktem prawa miejscowego. Nie ma także przeszkód, aby - w razie stwierdzenia naru-szenia prawa - sąd mógł stwierdzić jej nieważność, nawet gdyby od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (por. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.). Po-za tym prokurator może wnieść skargę na uchwałę organu gminy bez wezwania właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (uchwała NSA w War-szawie w składzie 7 sędziów z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. OPS 2/96, Andrzej Kabat w komentarzu do art. 52 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyj-nymi, komentarz lex 2013).

Ponieważ żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżo-nej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorze informacji w sprawie podatku od nieruchomości, rol-nego, leśnego obowiązku składania oświadczenia przez podatnika, że są mu znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.