Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2005 r., sygn. II SA/Gd 577/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Ilona Panic, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2002 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego gwarantowanego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 23 stycznia 2002r., nr [...]

Uzasadnienie

II SA/Gd 577/02

UZASADNIENE

Decyzją z dnia 23 stycznia 2002 r., nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 4 ust 1, art. 31 ust 4a -4f ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz obwieszczenia ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 maja 2001 r. w sprawie wskaźników waloryzacji i kwot po waloryzacji oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2001 r. (MP Nr 15, poz. 243) odmówił przyznania M. M. świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego gwarantowanego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji ustalono, iż wnioskodawczyni nie spełnia warunków do uzyskania tego świadczenia.

Zgodnie z art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, osobie która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego zgodnie z art.4 ust. l przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy, jeżeli w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania zasiłku okresowego gwarantowanego samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko do 7 roku życia.

Zasiłek przysługuje, jeżeli osoba uprawniona wystąpiła z wnioskiem o jego wypłatę nie później niż w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji z Urzędu Pracy o ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Z wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż wnioskodawczyni utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 grudnia 2001r. (zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy). Jednocześnie z wywiadu wynika, że w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych miała ona na utrzymaniu syna K. i prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami i rodzeństwem.

Dochód rodziny ustalony zgodnie z art. 4 ust. l stanowią: alimenty - 200,00zł, zasiłek rodzinny w wysokości 41,20zł, zasiłek z Powiatowego Urzędu matki wnioskodawczyni - 350,04zł, zasiłek rodzinny na siostry - 82,40zł, praktyka siostry- 99,86zł oraz dotacja do czynszu w wys.l85,55zł. Łączny dochód wynosi 959,35zł, nie przekracza kwoty kryterium dochodowego wynoszącego dla tej rodziny 1.669,00zł.

Zgodnie z art.2a ust. l pkt la ustawy o pomocy społecznej, przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć osobę gospodarującą z dzieckiem pozostającym pod jej opiekę i na jej wyłącznym utrzymaniu, nawet jeśli otrzymuje alimenty.

Prowadzenie przez M. M. wspólnego gospodarstwa z wyżej wymienionymi członkami rodziny oznacza, że dziecko nie pozostaje na jej wyłącznym utrzymaniu, a wspólnie zamieszkałe osoby przyczyniają się do utrzymania całej rodziny, tym samym nie są spełnione warunki do przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego gwarantowanego.

M. M. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym wskazywała, że zamieszkuje z rodzicami, ponieważ oczekuje na własne mieszkanie komunalne, a nie stać ją na wynajęcie innego mieszkania. Wywodziła, iż nie może oczekiwać pomocy finansowej od rodziców i sióstr, ponieważ ich sytuacja materialna jest również ciężka oraz podnosiła, że nie prowadzi wspólnego z nimi gospodarstwa domowego.

Nie uwzględniając argumentów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lutego 2002 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż art. l ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej stanowi, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dla realizacji tego celu ustawodawca przewidział szereg różnego rodzaju form pomocy udzielanej osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji spowodowanej m.in. brakiem możliwości zatrudnienia czy też utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Jedną z takich form pomocy jest gwarantowany zasiłek okresowy, który stosownie do art. 31 ust.4a powołanej ustawy, przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące wymogi: straciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania i w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wystąpiła ze stosownym wnioskiem; dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art.4 ust. l ustawy i samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko do ukończenia szkoły podstawowej, nie dłużej jednak niż do 7 roku życia.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że z dniem 12 grudnia 2001 roku M. M. utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Z kolei wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w dniu 17 grudnia 2001 roku - tak więc strona spełnia pierwsze z wymienionych wyżej kryteriów.

Drugie kryterium - kryterium dochodowe, zgodnie z art. 4 ust. l ustawy o pomocy społecznej, będzie spełnione w sytuacji, w której dochód rodziny, na który składają się dochody wszystkich osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących ( wnioskodawczyni, jej syn, rodzice i dwie siostry wnioskodawczyni) nie przekroczy kwoty 1.669 zł. Organ ustalił, iż na dochód rodziny składają się zasiłki rodzinne, zasiłek dla bezrobotnych matki, alimenty i wynagrodzenie za praktykę otrzymywane przez siostrę oraz dodatek mieszkaniowy i wyniósł on 959, 35 zł.

Trzecim warunkiem, którego spełnienie łącznie z wymienionymi wyżej warunkuje przyznanie zasiłku okresowego gwarantowanego jest warunek samotnego wychowywania co najmniej jednego dziecka w wieku poniżej 7 lat. Organ wskazał, że M. M. wychowuje dwuletniego syna, z którym zamieszkuje wspólnie u swoich rodziców prowadząc z nimi i dwiema siostrami wspólne gospodarstwo domowe.

Definicję osoby samotnie wychowującej dziecko zawiera art.2a ust. l pkt. la ustawy o pomocy społecznej stanowiąc, że ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to osobę gospodarującą z dzieckiem pozostającym pod jej opieką i na jej wyłącznym utrzymaniu, nawet jeżeli otrzymuje alimenty. Nie można uznać, aby wnioskodawczyni była osobą samotną w rozumieniu przytoczonej definicji. Jak sama wskazuje w odwołaniu, a także potwierdza w wywiadzie środowiskowym, mieszka wspólnie z rodzicami i siostrami a osoby te przyczyniają się do dochodu rodziny. Tym samym dziecko nie pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki, lecz także na utrzymaniu innych osób. W tej, zdaniem organu nie spełniona została trzecia przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia, a skoro przepis stanowi, że wszystkie przesłanki muszą zostać spełnione łącznie brak było podstaw do przyznania przez organ administracji wnioskowanego świadczenia.

M. M. wniosła skargę do Sądu, w której wskazywała, ze zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Podniosła, iż co prawda zamieszkuje z rodzicami, ale nie prowadzi wraz z nimi wspólnego gospodarstwa domowego. Wyjaśniła także, iż utrzymuje się z 200 zł alimentów otrzymywanych na dziecko oraz zasiłku rodzinnego w wysokości 41,20 zł. Ponadto przedstawiła ponoszone przez nią wydatki, w tym te ponoszone na mieszkanie. Zdaniem skarżącej istnieje duża różnica pomiędzy wspólnym zamieszkiwaniem, a prowadzeniem jednego gospodarstwa domowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentacje faktyczna i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem.

Zgodnie z art. 31 ust 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jedn. tekst Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 - przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy, jeżeli w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko do 7 roku życia z zastrzeżeniem ust. 4d. Prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego nie przysługuje w przypadku upływu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, do którego osoba uprawniona nabyła prawo w wyniku zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Zasiłek przysługuje, jeżeli osoba uprawniona wystąpiła z wnioskiem o jego wypłatę nie później niż w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy o ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Stosownie do art. 2a ust 1 pkt 1a tej ustawy przez osobę samotnie wychowującą dziecko rozumie się osobę gospodarującą z dzieckiem pozostającym pod jej opieką i na jej wyłącznym utrzymaniu, nawet jeśli otrzymuje alimenty.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie stanowił fakt, czy M. M. jest osobą samotnie wychowującą dziecko ze względu na to, iż zamieszkuje wraz z rodzicami i rodzeństwem, którzy posiadają własne dochody.

W uchwale składu 5 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPK 4/2003, podjętej w oparciu o zbliżony stan faktyczny Sąd stwierdził, że:

"Trudno zakładać, iż celem ustawodawcy było pozbawienie rodzica sprawującego wyłączną pieczę nad dzieckiem do lat 7, prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego, z tego tylko powodu, iż inne dziecko (członek rodziny) otrzymuje alimenty bądź zasiłek rodzinny. Byłby on sprzeczny z celami i zasadami polityki społecznej Państwa wyrażonymi w art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również w art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Oprócz argumentów natury celowościowej, przeciwko przytoczonemu wyżej poglądowi przemawiają także argumenty o charakterze normatywnym wynikające z wykładni systemowej. W myśl ogólnej zasady, ustalenie znaczenia i treści określonej normy prawnej nie powinno być sprzeczne z innymi przepisami prawa w danej gałęzi prawa lub całym systemie prawa.

Definiując pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko ustawodawca posłużył się między innymi takimi zwrotami jak "opieka" i "wyłączne utrzymanie". W ustawie o pomocy społecznej, zwrotom tym nie nadano szczególnego znaczenia. Skoro odnoszą się one do dziecka i osoby sprawującej nad nim opiekę, zasadnym jest przy wyjaśnieniu ich znaczenia odwołanie się do przepisów regulujących stosunki między rodzicami a dziećmi, zawartych w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 1964 r. Nr 9 poz. 59 ze zm.), zwanej dalej kro.

W myśl art. 92 i art. 95 § 1 kro, dziecko pozostaje aż do pełnoletności pod władzą rodzicielską rodziców, która w szczególności obejmuje obowiązek wykonywania pieczy nad osobą dziecka oraz jego wychowywania. Także na rodzicach, stosownie do treści art. 133 kro, spoczywa obowiązek alimentacyjny, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego otrzymania i wychowania. W przypadku rozpadu małżeństwa, sąd rodzinny i opiekuńczy, powierza pieczę nad dzieckiem jednemu z rodziców ustalając w jakim zakresie każde z nich ma ponosić koszty utrzymania i wychowania dziecka. Inne podmioty, zobowiązane są do alimentacji małoletniego dziecka, tylko wówczas, gdy rodzice nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas środków potrzebnych na utrzymanie nie jest możliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ten hipotetyczny obowiązek alimentacyjny innych podmiotów, musi być jednak skonkretyzowany w orzeczeniu sądu. Oznacza to, iż do czasu wydania takiego orzeczenia obowiązek utrzymania dziecka spoczywa wyłącznie na jego rodzicach. W takim też znaczeniu należy rozumieć zwrot "na wyłącznym utrzymaniu" użyty w definicji osoby samotnie wychowującej dziecko w art. 2a ust. 1 pkt 1a ustawy o pomocy społecznej.

Zasadnicze elementy definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, z uwzględnieniem postanowień Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obejmują osobę, na której, w znaczeniu prawnym, spoczywa obowiązek opieki i utrzymania dziecka. To zaś, że jest to osoba samotna i na jej wyłącznym utrzymaniu jest dziecko, wynika z faktu, iż nie zamieszkuje z nią wspólnie i nie gospodaruje inna osoba zobowiązana do opieki i utrzymania dziecka. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż osoba sprawująca wyłączną opiekę nad dzieckiem do lat 7, pozostającym na jej utrzymaniu, w sytuacji, gdy zamieszkuje i gospodaruje także z dorosłym dzieckiem (innym członkiem rodziny) posiadającym własne dochody, zachowuje status osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 1a ustawy o pomocy społecznej, co pozwala jej ubiegać się o gwarantowany zasiłek okresowy, o jakim mowa w art. 31 ust. 4a tej ustawy.

Dochody dorosłego dziecka (innego członka rodziny) będą o tyle rzutowały na możliwość przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego, o ile spowodują przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego rodziny".

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w całości podziela ten pogląd. Za błędne uznaje przyjęcie przez organy administracji, iż wnioskodawczyni nie była osobą samotnie wychowującą dziecko do lat 7. Byłoby bowiem niesłuszne uznanie, iż skarżąca nie spełnia kryterium do przyznania jej wnioskowanego świadczenia tylko z powodu zamieszkiwania wspólnego z rodzicami i rodzeństwem i to jedynie, jak wskazywała zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu, ze względu na brak możliwości uzyskania własnego lokalu.

Na marginesie wskazać jedynie należy, iż pozostali członkowie rodziny nie są i nie byli zobowiązani do udzielenia pomocy finansowej skarżącej, zwłaszcza iż sami pozostawali w trudnej sytuacji materialnej.

Rozpatrując sprawę ponownie należy mieć na względzie następujące okoliczności:

Z dniem 1 maja 2004r. weszła w życie ustawa z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), która w art. 160 postanowiła, że traci moc ustawa z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej.

W art. 150 ustawy z 12 marca 2004r. przewidziano, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy.

Ponieważ rozpoznawana sprawa z wniosku wniesionego w dniu 7 listopada 2002r. nie została zakończona decyzją ostateczną, wobec jej uchylenia niniejszym wyrokiem na skutek kontroli zgodności z prawem, do wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku okresowego gwarantowanego stosować należy przepisy dotychczasowe, to jest ustawy z dnia 29 listopada 1990r. w brzmieniu obowiązującym na dzień jej uchylenia i nie dłużej niż do dnia 1 maja 2004r., o ile skarżąca odpowiadać będzie w tym okresie ustawowym przesłankom wynikającym z przepisu art. 31 ust 4a wskazanej ustawy.

Natomiast przyznanie świadczenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy od dnia 1 maja 2004r. rozpatrywać należy na zasadach, wynikających z ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.), która w art. 59a reguluje sytuację osób otrzymujących zasiłek gwarantowany okresowy na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie zawarł w wyroku obligatoryjnego rozstrzygnięcia wynikającego z przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w przypadku decyzji negatywnej nie było celowe.