Wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. I SA/Wa 649/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie : WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. reprezentującego Gminę L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu ewidencyjnego [...], o powierzchni [...] m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 129, art. 130, art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił na rzecz E. T. odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], o powierzchni [...] m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [...], w wysokości [...] zł i zobowiązał Gminę Miasto L. do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym wydana decyzja stanie się ostateczna.

Starosta stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zaznaczył, że zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. nr 245 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy i Województwa Stołecznego Warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego nr 17, poz. 186) powołana ulica zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich i stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasta L. z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, która wcześniej stanowiła własność E. T. Organ podkreślił, że z chwilą powstania gmin nie dokonano zmian w ustawie o drogach publicznych, co nastąpiło dopiero w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w jego konsekwencji nalazło uznać, że drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z chwila powołania gmin. Zaznaczył również, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało ustalone w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, który udostępniono stronom do zapoznania się, strony nie zgłosiły uwag do operatu.

Od decyzji Starosty [...] odwołanie do Wojewody [...] złożył Prezydent Miasta L. domagając się jej uchylenia, bowiem w jego ocenie wydana została w oparciu o błędną wykładnię przepisu art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieprawidłową wycenę wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Zarzucono również, że nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej w trybie art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w postępowaniu nie uczestniczył reprezentant Skarbu Państwa jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za grunt zajęty w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi lokalne miejskie.

Wojewoda [...] w toku prowadzonego postępowania odwoławczego powołując się na treść art. 73 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., za nietrafny uznał zarzut, iż brak było podstaw do zobowiązania Gminy - Miasta L. do zapłaty odszkodowania za działki, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były ulicami lokalnymi miejskimi, a nie drogami gminnymi. Organ odwoławczy poniósł, że powołany przepis budził wątpliwość prawną co do tego jaki podmiot jest właściwy do wypłacenia odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich i wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że pod pojęciem dróg gminnych należy rozumieć zbiorczą kategorię zarówno dróg gminnych jak i lokalnych miejskich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01). Skoro decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności działki zajętej pod publiczną drogę gminną, nie budzi wątpliwości zobowiązanie Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za zajęcie ww. nieruchomości pod drogi publiczne.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej w trybie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Wojewoda [...] zauważył, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawach odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ww. ustawy ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania jest jej wartość rynkowa określona według aktualnego sposobu jej użytkowania. Powołując się również na § 36 ust. 1 w zawiązku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) organ podkreślił, że przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 2 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jak iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Wojewoda [...] zauważył, że niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z wyceny przedmiotowych działek, stwierdził brak na rynku lokalnym transakcji, które dotyczyłyby zbycia gruntów pod drogi, z uwagi na powyższe zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Wojewoda podkreślił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2005 r. nie budzi zastrzeżeń formalnych i prawnych, nie ma podstaw do kwestionowania określonej wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L. wnosząc o jej uchylenie.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów zgodnie z którym Gmina Miasto L. jest podmiotem właściwym do wypłacenia odszkodowania za drogę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi gminnej, lecz była drogą lokalną miejską. Podniosła, że ustawodawcy nowelizującemu ustawę o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., w ten sposób, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, znana była kategoryzacja dróg publicznych w oparciu o ustawę o drogach publicznych i miał on świadomość istnienia obok dróg gminnych także lokalnych dróg miejskich. Gmina stwierdziła, że z treści art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w sposób bezsporny wynika, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które do 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich, wypłaca Skarb Państwa, a nie gmina.

W skardze zarzucono także uchybienie polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w trybie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nieprawidłową wycenę nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdzając jednocześnie, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy, które mogłyby wpłynąć na sposób jej rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W ustępie 1 powołanego przepisu znalazł się zapis, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ustępie 2 natomiast przewidziano, że odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania zawarte są w ust. 4 i 5 powołanego artykułu.

Oznacza to, że dla stwierdzenia, iż grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością odpowiednio Skarbu Państwa lub wskazanych jednostek konieczne było wystąpienie następujących przesłanek: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, które nie mogły stanowić własności podmiotów władających.

Zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. W sprawie niniejszej stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...], co spowodowało, że wystąpiły przesłanki do przyznania E. T. odszkodowania za nieruchomość stanowiącą w dniu [...] grudnia 1998 r. jej własność (wypis z księgi wieczystej KW Nr [...], dawniej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych), która pozostawała we władaniu Gminy jako droga publiczna. Uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., nr 245 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17 z dnia 1 sierpnia 1988 r. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich.

W odniesieniu do spornej pomiędzy organami a stroną skarżącą kwestii jaki podmiot zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania za grunty przejęte od E. T. - Skarb Państwa czy Gmina L., Sąd uznał za prawidłowe stanowisko przyjęte przez organy administracji. Stanowisko to, zbieżne z poglądem wyrażonym w obszernie uzasadnionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (ONSA 20004/1/17) skład orzekający w pełni podziela.

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.), obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi publiczne dzieliły się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, gminne, lokalne miejskie i zakładowe. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Oznacza to, że dotychczasowy podział na drogi gminne i lokalne miejskie został zastąpiony zbiorczą kategorią dróg gminnych. Przepis ten dostosowywał przepisy ustawy o drogach publicznych do obowiązującego od 1990 r. modelu ustrojowego władzy lokalnej wynikającego z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 ze zm.). Skoro podstawową jednostką podziału terytorialnego i jednocześnie podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, brak jest podstaw do wyróżnienia na omawiany użytek dróg gminnych w gminach i lokalnych miejskich w miastach.

Wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi należy rozumieć jako wskazanie obowiązku dotyczącego zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gminy stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Brak jest wiec podstaw do wyznaczania Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - lokalne miejskie. Dodać trzeba, że przyjęcie proponowanej przez stronę skarżącą interpretacji omawianego przepisu prowadziłoby do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej gmin, z których część byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określone jako gminne, zaś część byłaby zwolniona z tego obowiązku z tego tytułu, że drogi publiczne, którymi władały były określone jako lokalne miejskie.

Za nieuzasadniony uznany również został zarzut naruszenia art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie podzielił w tym względzie stanowiska wyrażonego w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA/Bd 1271/2003, w którym stwierdzono, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 73 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowił m. in., że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybie określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Tak sformułowane odesłanie wskazuje, że przy ustalaniu i wypłacaniu odszkodowania winny mieć zastosowanie jedynie przepisy Rozdziału 5 Działu III "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis zaś zawarty w art. 118 ust. 1 tej ustawy zamieszczony jest w Rozdziale IV Działu III zatytułowanym "Wywłaszczenie nieruchomości". Uznając, że w sprawie niniejszej przeprowadzenie rozprawy nie było obligatoryjne, bowiem nie ma tu zastosowania wskazany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami zauważyć należy, że w sprawach tego rodzaju organ w razie stwierdzenia celowości przeprowadzenia rozprawy ma możliwość przyjęcia takiego toku postępowania zgodnie z art. 89 kpa.

Brak jest także zdaniem Sądu w sprawie niniejszej dostatecznych przesłanek do kwestionowania wyceny przedmiotowej nieruchomości, w kwestii uwag gminy do operatu za prawidłowe uznać należało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.