Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 102/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Oddział w W. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] o uznaniu się niewłaściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, umorzył postępowanie zażaleniowe.

Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], uznał się niewłaściwym do rozpoznania wniosku A. B., M. B. B., M. B. R. i M. V. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w części dotyczącej gruntu stanowiącego działkę nr [...] i sprawę przekazał do rozpatrzenia Marszałkowi Województwa [...].

W uzasadnieniu wymienionego postanowienia Prezydent W. podał, że w dniu 31 stycznia 1949 r. A. B., M. B. B., M. B. V. złożyły, w trybie art.7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1951 r., rep. nr [...] J. M. nabył od spadkobierców A. B. wszelkie prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z 10 grudnia 1990 r. ponowionym w dniu 12 grudnia 2003 r. B. M., spadkobierca J. M. wystąpił o przyznanie odszkodowania za działkę nr [...]. Aktualnie nieruchomość składa się z działek ewidencyjnych : nr [...], przy czym działki nr [...] stanowią własność Miasta W., zaś działki nr [...] są własnością [...]. Przez działkę nr [...] przebiega [...] oraz kanał deszczowy wybudowany dla potrzeb odwodnienia ul. [...], działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji jako wody płynące. Organ uznał, że skoro zgodnie z art.14 ust.3 i art.11ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm) prawa właścicielskie do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz gospodarowanie tym wodami należy do [...], to właśnie ten organ jest właściwy do rozpoznania wniosku w części dotyczącej działki nr [...]. Jako podstawę prawną przekazania Prezydent wskazał art.65 §1 kpa.

Zażalenie na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] złożył do Wojewody [...] Dyrektor [...] w W., zarzucając błędną ocenę właściwości rzeczowej, a tym samym naruszenie art.65 §1 kpa a także naruszenie przepisów prawa materialnego - art.14 a ust.1 ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. "Prawo wodne" (Dz. U. 115, poz.1229 ze zm.). W zażaleniu wskazano, że zgodnie z art. 14a ust.1 wymienionej wyżej ustawy: "Grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami". Ponadto przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza w drodze decyzji właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej (art.14 ust. 2 prawa wodnego), a w niniejszej sprawie takim organem jest Prezydent W.

Wojewoda [...] po rozpoznaniu zażalenia Dyrektora [...] w W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r.,nr [...], na zasadzie art.138 §1 pkt 3 w zw. z art.144 kpa, umorzył postępowanie zażaleniowe.

Organ odwoławczy wywodził, że [...] w W. jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną powołaną w celu wykonywania jej zadań. Został on utworzony uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 1999 r.,nr [...] i działa w oparciu o Statut nadany uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2006 r. [...] w W. jest jednostką kontrolowaną przez Zarząd Województwa [...], którego przewodniczącym jest Marszałek Województwa. W związku z tym, w ocenie Wojewody, odwołujący nie ma interesu prawnego ani obowiązku, z którego wynikałby jego statut strony w niniejszym postępowaniu.

Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Marszałek Województwa [...], reprezentowany przez Dyrektora [...] w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przekazanie wniosku do ponownego rozpoznania Prezydentowi W. Skarżący zarzucił, że Wojewoda [...] umorzył postępowanie zażaleniowe nietrafnie uzasadniając tym, że [...] w W. nie ma obowiązku prawnego, z którego wynikałby status strony w prowadzonym postępowaniu. Skarżący wyjaśniał, że zażalenie na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. nie zostało złożone przez Wojewódzki [...] w W. lecz przez Dyrektora [...] w W., reprezentującego Marszałka Województwa [...] na terenie działania Oddziału w zakresie udzielonych mu kompetencji. Ponadto w skardze zarzucono, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda [...] nie odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji, dokonał nietrafnej oceny i wyprowadził błędne wnioski, co doprowadziło do umorzenia postępowania zażaleniowego. Ponadto skarżący wyjaśnił, że Marszałek Województwa [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. upoważnił J. N. - Dyrektora [...] w W. m.in. do reprezentowania interesów Marszałka Województwa w toku postępowań administracyjnych toczących się przed organami administracji publicznej. Następnie J. N. upoważnił dyrektorów komórek organizacyjnych [...], czyli dyrektorów Oddziałów do reprezentowania go w sprawach objętych art.14 ust.3 i 4 ustawy " Prawo wodne". Skarżący powołał się na pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], załączając je również jako załącznik do skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej odrzucenie na podstawie art.58 § 1pkt 6 i §3 w zw. z art. 50 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, a niektóre z podniesionych w niej zarzutów Sąd podziela.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego na zasadzie art.138 §1 pkt 3 w zw. z art.144 kpa, przyjmując że [...] w W. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż nie ma on interesu prawnego ani obowiązku prawnego, z którego wynikałby status strony w niniejszym postępowaniu. W tym miejscu wypada zauważyć, że umarzając postępowanie z tej przyczyny organ odwoławczy powinien orzec o umorzeniu postępowania w formie decyzji, a nie postanowienia. Nie to jednak uchybienie skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest art. 65 §1 kpa, zgodnie z którym: "Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Przy okazji interpretacji zacytowanego przepisu powstało zagadnienie, czy organ któremu przekazano podanie może być uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i czy temu organowi służy zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 65 §1 kpa. Jest prawnie oczywiste, że zażalenie, o którym stanowi art. 65 §1 kpa służy stronie. Pojęcie strony definiuje art. 28 kpa, zgodnie z którym: "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zażalenie złożył Dyrektor [...] Oddział w W. z upoważnienia Marszałka Województwa M. Należało zatem rozważyć, czy prawidłowo Wojewoda [...] ocenił, że składający zażalenie nie ma przymiotu strony.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii nie jest słuszne. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji działka nr [...], której dotyczy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest oznaczona w ewidencji gruntów jako wody płynące, bo przebiega przez nią [...] oraz kanał deszczowy dla odwodnienia ulicy [...]. Ten zapis w ewidencji gruntów pozostaje w zgodności z art.5 ust.3 pkt 1 a prawa wodnego. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art.14 ust.3 i art.11 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 21 lipca 2001 " Prawo wodne" (tekst jedn. Dz. U. 2005 r., Nr 239, poz.2019 z późń.zm.) Marszałek Województwa wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Niewątpliwie [...] należy do wód publicznych. Właśnie z brzmienia przepisu art. 11 ust.1 prawa wodnego wynika, że Marszałkowi Województwa przysługują "prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa". Nie można zatem twierdzić, że Marszałek Województwa nie ma statusu strony. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożył Dyrektor [...] w W. Oddział w W. wykazując się pełnomocnictwem do działania w imieniu Marszałka Województwa [...]. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Marszałek Województwa upoważnił J. N. - Dyrektora [...] w W. do prowadzenia czynności związanych z wykonywaniem przez Marszałka Województwa praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych, a zatem pełnomocnictwo pozostało w sferze wykonywania praw właścicielskich, w sferze dominium. Dyrektor [...] udzielił z kolei dalszego pełnomocnictwa Dyrektorowi Oddziału [...] w W. Należy uznać, że wnoszący zażalenie Dyrektor [...] Oddziału w W. działał z upoważnienia i w imieniu Marszałka Województwa [...] a Marszałkowi Województwa, jako wykonującemu uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód płynących, wbrew stanowisku organu odwoławczego, przysługuje status strony. Jednakże Marszałek Województwa miałby, według Prezydenta W., orzekać jako organ pierwszej instancji w kwestii rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego, a zatem działać w sferze imperium. Tego dwojakiego rodzaju władztwa Marszałka Województwa [...] tj. dotyczącego sfery imperium i dominium organ odwoławczy nie dostrzegł. O ile bowiem Marszałek Województwa ma status strony, jako wykonujący uprawnienia właścicielskie do gruntu, o tyle z uwagi na okoliczność, że jest organem, któremu sprawa została przekazana i w której ma orzekać- w ocenie Sądu - nie miał uprawnienia do wniesienia zażalenia. Nie można też pominąć, że Prezydent W. wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. o przekazaniu wniosku, w zakresie działki nr [...], Marszałkowi Województwa [...] działał jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (starosta), zaś Marszałek Województwa [...] stoi na czele samorządu województwa.

W ocenie Sądu, jeśli Marszałek Województwa [...] uważa, że jest organem niewłaściwym do rozpoznania sprawy to powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (art. 22 §2 kpa, art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wojewoda [...] nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania tego rodzaju sporu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd, że jeśli organ do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się niewłaściwy i przekazał sprawę w drodze postanowienia na podstawie art. 65 §1 kpa innemu organowi, to w takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, jeśli uważa, że nie jest organem właściwym, powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu, gdyż nie jest uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o przekazaniu sprawy. Stanowisko to zostało wyrażone w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, a tytułem przykładu można wskazać: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. IV SA/Wa 1757/06, publ. Lex Nr 308137; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. II OW 59/05, publ. Lex nr 190278; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2005 r. sygn. I OW 153/05, publ. Lex 192100; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. II OW 10/07, publ. Lex 373608. Według Sądu orzekającego w sprawie organ odwoławczy w takim przypadku powinien uznać zażalenie za niedopuszczalne w trybie art.134 kpa a to z uwagi na zaistnienie sporu kompetencyjnego, nie zaś umarzać postępowanie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i dodatkowo w niewłaściwej formie postanowienia a nie decyzji. Powyższe uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż miały istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło bowiem do naruszenia przepisów: art. 28 kpa, a także art.138 §1 pkt 3 kpa przez jego zastosowanie.

Nie ma natomiast, zdaniem Sądu, żadnych podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Jako podstawę prawną odrzucenia skargi organ odwoławczy wskazał art. 50 §1 i 2 oraz art. 58 §1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tak wskazane przyczyny: brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi (art. 50 §1 i §2) oraz brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 §1 pkt 1) nie zachodzą w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Skoro skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym, to był legitymowany do wniesienia skargi. Stanowisko przeciwne oznaczałoby pozbawienie go przysługującego mu prawa do sądu. Nie zachodzi również w sprawie niedopuszczalność rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, bowiem rozstrzygniecie organu odwoławczego mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 §2 powołanej wyżej ustawy, a podlegających kognicji sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. a i c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art.200 powołanej wyżej ustawy.