Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/Wa 992/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę

Uzasadnienie

Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego, uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 36 ust. 1, 9 i 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. S. od uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W., w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

W uzasadnieniu uchwały podała, że Komisja Egzaminacyjna Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdziła, że T. S. uzyskał negatywny wynik egzaminu. Zdający otrzymał z pierwszej części egzaminu ocenę dostateczną, z drugiej części egzaminu ocenę celującą, z trzeciej części ocenę dobrą, z czwartej części ocenę dostateczną oraz z piątej części ocenę niedostateczną. Powołując się na treść przepisu art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który to przepis określa, że pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną, Komisja wskazała, iż zdający T. S. uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

Oboje egzaminatorzy ocenili sporządzone przez zdającego rozwiązanie zadania z prawa administracyjnego na ocenę niedostateczną.

Od uchwały zdający wniósł odwołanie. W odwołaniu zdający stwierdził, że jak wynika z uzasadnienia obydwu wystawionych przez egzaminatorów ocen cząstkowych z części piątej obejmującej zadanie z prawa administracyjnego, prawidłowo sporządził skargę do sądu administracyjnego oraz poprawnie wskazał w niej na naruszenie przepisów prawa materialnego. Przyczyną wystawienia oceny niedostatecznej był natomiast brak postawienia w skardze zarzutu naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Natomiast zdający uważa, iż zaproponowane przez niego rozstrzygnięcie, a więc wniesienie skargi do sądu administracyjnego w związku z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które miało wpływ na wynik sprawy, jest zarówno prawidłowe, jak i zabezpiecza interes reprezentowanej strony w największym stopniu i najszerszym zakresie. Prawidłowość dokonanej przez niego wykładni przepisów prawa materialnego i oparte na niej zarzuty skargi zostały przy tym potwierdzone w obydwu ocenach cząstkowych. Kluczową bowiem kwestią podniesioną w przygotowanej skardze było dokonanie prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W sytuacji, w której zdający przyjął, iż o charakterze nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decydował wpis w rejestrze gruntów, bezzasadnym było stawianie w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 kpa, polegającego na niewyjaśnieniu przez organ charakteru tej nieruchomości w chwili wejścia w życie ustawy. Wybór tego, w jego ocenie najkorzystniejszego dla strony, rozwiązania był też podyktowany koniecznością zachowania właściwej korelacji pomiędzy zarzutami dotyczącymi naruszenia procedury administracyjnej a zarzutami dotyczącymi naruszenia norm prawa materialnego.

Odnośnie natomiast do podniesionego w jednej z opinii cząstkowych zarzutu dotyczącego braku podania w skardze adresu pełnomocnika i skarżącego, odwołujący zauważył, iż adres ten, w przeciwieństwie do pozostałych zadań z prawa karnego i cywilnego, nie został w udostępnionych materiałach podany. Można więc było przyjąć, że pełnomocnictwo obejmuje tylko upoważnienie do sporządzenia skargi, a już nie do reprezentowania strony przed sądem (doręczanie pism sądowych dokonywane byłoby zatem na adres skarżącego), bądź też, że jest ono podane w samym pełnomocnictwie. Z kolei adres skarżącego wskazany jest w aktach administracyjnych, które, uwzględniając tryb wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji, wraz ze skargą zostają przekazane do sądu. Adres ten jest więc znany sądowi z urzędu.

Mając powyższe na względzie, zdający wniósł o zmianę zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia oceny niedostatecznej z piątej części egzaminu obejmującej zadanie z prawa administracyjnego poprzez ustalenie, iż z tej części egzaminu otrzymał on ocenę pozytywną, a tym samym zmianę rozstrzygnięcia zaskarżonej uchwały poprzez ustalenie, iż zdający uzyskał pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w 2010 r.

Rozpoznając odwołanie skarżacego, komisja wskazała, że nie znalazła podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały. Na wstępie dokonała analizy obowiązującego stanu prawnego z punktu widzenia zakresu orzekania przez Komisję II stopnia i wskazała, że przepis art. 368 ust. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. - o radcach prawnych stanowi, że do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Komisji posłużenie się przez ustawodawcę w tym przepisie terminem "odpowiednio", wyłącza stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego wprost w sytuacji, gdy kwestie związane z postępowaniem zostały uregulowane w przepisach ustawy o radcach prawnych. W pozostałym zakresie, przepisy kpa winny znaleźć zastosowanie, z uwzględnieniem specyfiki postępowania przed Komisją II stopnia, uregulowanej w rozporządzeniu wykonawczym.

Wniosek ten potwierdzają przepisy ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Do rozpatrywania spraw w obu instancjach powołane zostały wieloosobowe organy szczególne o specyficznych kompetencjach, podstawy wyłączenia członków tych organów uregulowane zostały w szczególny sposób, kwestie związane z funkcjonowaniem tych organów reguluje Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem. W drodze rozporządzenia Minister Sprawiedliwości określa między innymi tryb i sposób działania komisji odwoławczej (art. 368 ust. 14 pkt. 4 ustawy). Na tej podstawie Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2009 r. Nr 164, poz. 1314).

W § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 wskazanego rozporządzenia mowa jest o konieczności sporządzenia w toku postępowania odwoławczego pisemnej opinii dotyczącej zasadności jedynie "zarzutów podniesionych w odwołaniu", mowa jest także o "zakresie odwołania" oraz o "zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu". Podkreślić jednak należy, że te wymogi dotyczą wprost jedynie opinii, a więc ograniczają zawartość tego dokumentu.

Z kolei w § 5 ust. 4 wymienionego rozporządzenia ustanowiono procedurę głosowania członków komisji odwoławczej w procesie podejmowania przez tę komisję decyzji w konkretnych sprawach. Przepis ten reguluje wyłącznie procedurę (tryb i sposób) działania Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, jako organu odwoławczego, ale nie reguluje i nie zmienia zasad orzekania i zakresu orzekania Komisji. Ani ustawa, ani tym bardziej rozporządzenie, o którym mowa, nie zmieniają zatem w powołanych przepisach naczelnej zasady orzekania w postępowaniu administracyjnym (art. 7, art. 15, art. 138 kpa), że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, OSNSA 1997, nr 1, poz. 35). Zatem zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, użycie w § 5 ust. 4 rozporządzenia zwrotu odnoszącego się do kolejności głosowania, podobnie jak i te przepisy, które określają zakres opinii sporządzanej przez członka Komisji II stopnia - zawężonej do ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu - nie oznaczają, że rozporządzenie to zawęża zakres kontroli odwoławczej tego organu. Organ odwoławczy kontroluje zatem odwołanie zgodnie z tą zasadą, bacząc jednak oczywiście, aby uzasadnienie uchwały zawierało przede wszystkim argumentację odnoszącą się do podniesionych zarzutów odwołania.

Następnie organ wskazał, odnosząc powyższe stwierdzenia do wniesionego odwołania, że zdający kwestionuje ocenę uzyskaną z pracy z zakresu prawa administracyjnego. Wobec powyższego, w tym właśnie zakresie koniecznym jest odniesienie się do podniesionych zarzutów, także przez pryzmat argumentów zawartych w uzasadnieniu odwołania.

Dokonując oceny rozwiązania przez zdającego zadania, Komisja stwierdziła, że obaj egzaminatorzy ocenili, iż zdający prawidłowo zdecydował się na sporządzenie skargi i w zasadzie wyczerpuje ona wymogi formalne, a także wskazuje naruszony przez organ przepis. Jednak na tym kończą się pozytywne cechy rozwiązania zadania z tej części egzaminu radcowskiego. Egzaminatorzy wskazali na następujące mankamenty i wady pracy: w ocenianym przypadku konieczne było ustalenie, jak była wykorzystywana nieruchomość skarżącego w dniu wejścia w życie ustawy. Organ takich ustaleń nie poczynił. Zdający nie zauważył, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona - brak zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa. Zdający nie potrafił ocenić stanu sprawy na podstawie akt sprawy, wydanych decyzji oraz przepisów prawa. Niezauważenie przez zdającego, iż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dyskwalifikuje pracę. Zdający skupił się na naruszeniu prawa materialnego, wskazując poprawnie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jednakże uzasadnienie tego zarzutu sprowadziło się do powtórzenia treści decyzji, przepisów oraz komentarza.

Sporządzona przez zdającego skarga nie zawiera szerszego wywodu i rozważania, dlaczego zdający uważa, że wskazany przez niego przepis prawa materialnego został naruszony. Z tego powodu zasadna jest ocena egzaminatorów, wytykająca jako poważny mankament skargi brak samodzielnego wywodu prawnego zdającego co do naruszenia przez organ wskazanego przez niego przepisu prawa materialnego.

Zasadny jest także dalszy zarzut, jaki postawili egzaminatorzy ocenianej pracy, że zdający nie potrafił ocenić sprawy administracyjnej. Prawidłowo oceniona sprawa powinna doprowadzić zdającego do wniosku, że naruszenie prawa administracyjnego należało powiązać z tym, że organy nie przeprowadziły postępowania administracyjnego, wobec czego doszło do rozstrzygnięcia bez spełnienia przesłanki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tych warunkach organ nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ale tylko na podstawie jego fragmentu. To zdaniem egzaminatorów stanowi wadę dyskwalifikującą rozwiązanie zadania.

Komisja Odwoławcza opowiedziała się za takim rozumieniem przepisu art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, w myśl którego ocena musi uwzględniać poziom wiedzy, jakiego należy wymagać od profesjonalnego pełnomocnika, wykonującego zawód zaufania publicznego.

Organ zauważył również, że praca odwołującego oprócz braku numeru sprawy, nie wskazuje stron postępowania sądowoadministracyjnego (w tym organu odwoławczego).

Przy takim rozumieniu treści wskazanego wyżej przepisu, ocena skargi opracowanej przez zdającego, przy uwzględnieniu kryteriów, które wyżej zostały wskazane, wypada negatywnie, albowiem waga i ciężar gatunkowy błędów popełnionych przez zdającego, zdecydowanie przeważają nad pozytywnymi elementami opracowanej przez niego skargi, jako rozwiązania zadania z prawa administracyjnego.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia, rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy w jej całokształcie i ponownie, także w odniesieniu do ocen cząstkowych nieobjętych zakresem zaskarżenia, dokonała w tym zakresie weryfikacji opinii egzaminatorów. Oceny wyrażone w tych opiniach Komisja Egzaminacyjna II stopnia podzieliła w całości, nie dostrzegając w nich istotnych uchybień, które powodowałyby konieczność podwyższenia ocen cząstkowych.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej też jako kpa), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 364 oraz 365 ustawy o radcach prawnych, które miało wpływ na wynik sprawy

i wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej uchwały,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania,

3. przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ppsa dowodów uzupełniających z dokumentów w zakresie wskazanym w skardze,

4. uwzględnienie skargi przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego na podstawie art. 54 § 3 ppsa

W uzasadnieniu skargi podał między innymi, że jak wynika z uzasadnienia obydwu wystawionych przez egzaminatorów ocen cząstkowych, z części piątej obejmującej zadanie z prawa administracyjnego prawidłowo sporządził skargę do sądu administracyjnego oraz poprawnie wskazał w niej na naruszenie przepisów prawa materialnego. Przyczyną wystawienia oceny niedostatecznej był natomiast brak postawienia w skardze zarzutu naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa i w ocenie cząstkowej wystawionej przez sędziego WSA M. K. wskazano, iż nie potrafił ocenić sprawy administracyjnej, skupił się bowiem na treści decyzji oraz jej brakach, nie zauważając, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona - brak zarzutu naruszenia art. 77 i 80 kpa. Niezauważenie, iż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dyskwalifikuje pracę. Tym samym sposób rozstrzygnięcia sprawy jest w zasadzie poprawny, jednakże w świetle powyższych zarzutów nieuzasadniony.

Z kolei w ocenie cząstkowej wystawionej przez radcę prawnego H. P. podkreślono, iż interpretacja przepisów prawa materialnego jest poprawna. Poprawnie zaproponował w skardze sposób rozstrzygnięcia problemu i uwzględnił interes strony, którą reprezentował. Natomiast nie wskazał naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 kpa, polegającego na niewyjaśnieniu przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności charakteru nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W pkt 4 dodano, iż z treści skargi nie wynika, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność stanu nieruchomości w dacie wejścia w życie ww. ustawy oraz nie poczynił wystarczających ustaleń co do charakteru nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy, co miało w sprawie podstawowe znaczenie.

Skarżacy podkreślił, iż uznał że w skardze należy przede wszystkim wykazać błąd organu przy dokonywaniu wykładni prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, w której przyjął, że o charakterze nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decydował wpis w rejestrze gruntów, bezzasadnym było stawianie w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 kpa, polegającego na niewyjaśnieniu przez organ charakteru tej nieruchomości w chwili wejścia w życie ustawy, a było to podyktowane koniecznością zachowania właściwej korelacji pomiędzy zarzutami dotyczącymi naruszenia procedury administracyjnej a zarzutami dotyczącymi naruszenia norm prawa materialnego. Ustalenie naruszenia prawa materialnego, stanowiące w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a podstawę do uchylenia decyzji, może być bowiem dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego.

Skarżący podkreślił, że jego zdaniem w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa rozwiązaniem właściwszym i korzystniejszym dla strony, bo zmierzającym do podważenia błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, będzie skonstruowanie skargi w oparciu wyłącznie o naruszenie przepisów prawa materialnego.

Organ odwoławczy nie odniósł się również do wskazanego w odwołaniu argumentu przemawiającego za prawidłowością wyboru konstrukcji skargi w oparciu o zarzuty naruszenia prawa materialnego, w kontekście jak najpełniejszego zabezpieczenia interesu skarżącego, z uwagi na fakt, iż kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności. Postawienie bowiem zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, rzutowałoby na możliwość dokonania oceny, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Szczegółowy tryb składania egzaminu radcowskiego reguluje art. 364 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 10, poz. 65 ze zm.), który stanowi, że egzamin radcowski składa się z pięciu części pisemnych (art. 364 ust. 2 tej ustawy) i polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu materialnego i procesowego prawa karnego, materialnego i procesowego prawa wykroczeń, prawa karnego skarbowego, materialnego i procesowego prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa gospodarczego, spółek prawa handlowego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, materialnego i procesowego prawa administracyjnego, postępowania sądowoadministracyjnego, prawa Unii Europejskiej, prawa konstytucyjnego oraz prawa o ustroju sądów i prokuratur, samorządu radcowskiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej oraz warunków wykonywania zawodu radcy prawnego i etyki tego zawodu. Każda z części egzaminu radcowskiego sprawdzana i oceniania jest niezależnie od siebie przez dwóch egzaminatorów (art. 365 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych). Ocena rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu dokonywana jest w myśl art. 365 ust. 2 ww. ustawy w szczególności pod kątem zachowania wymogów formalnych, właściwości zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji, poprawności zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do treści skargi, wskazać należy, iż każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego rozstrzygana uchwałami komisji egzaminacyjnych jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 kpa Indywidualizm takiej sprawy powoduje, że nigdy nie jest ona rozpatrywana porównawczo, ponieważ uchwały komisji egzaminacyjnych konkretyzują normy prawa materialnego (ustawy o radcach prawnych) wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego i w jego wyłącznie sprawie. Organy administracyjne, badając całokształt zgromadzonego w indywidualnej sprawie materiału dowodowego, nie mogą i nie wykraczają poza granice tej sprawy. Należy podkreślić, że zebrany w sprawie T. S. materiał dowodowy pozwalał na ocenę przygotowania prawniczego skarżącego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Wobec powyższego wniosek skarżącego o przeprowadzenie przez Sąd dowodów na podstawie art. 106 § 3 ppsa z protokołów z posiedzeń Komisji II stopnia, na których były rozpoznawane odwołania od wyników egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w 2010 r. nie mógł być uwzględniony. Podkreślić w tym miejscu należy, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu i wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest bowiem ponownie ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (zob. NSA w wyroku z 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05), lecz zbadanie, czy ustalenia dokonane przez organy administracyjne, których akty zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. II FSK 72/06).

Przypomnieć należy, że każda uchwała w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego jest decyzją administracyjną wydaną w warunkach uznania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2008 r. VI SA/Wa 1717/07). Uznanie administracyjne w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego wyposaża komisje egzaminacyjne w prawo wyboru konsekwencji prawnych. Innymi słowy, komisje egzaminacyjne mają prawo, po dokonaniu subsumcji, do wybrania rozwiązania optymalnego ze względu na przyjęty przez siebie punkt widzenia (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 364). Wybór danego rozwiązania, które jest równowartościowe prawnie wobec innych dopuszczalnych przez ustawę, nie jest rzecz jasna zupełnie dowolny i swobodny. Ograniczony jest on przez przepisy prawa materialnego (w tym wypadku przez przepisy ustawy o radcach prawnych, zwłaszcza art. 364 ust. 1 oraz art. 365 ust. 2) oraz przepisy proceduralne (zgodnie z art. 368 ust. 12 ustawy o radcach prawnych odpowiednio stosowane przez Komisję II stopnia przepisy kpa).

Korzystanie przez komisje egzaminacyjne w sprawach dotyczących ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego ze swoistego luzu decyzyjnego wpływa na zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro przepis prawa daje organowi administracji możliwość wyboru rozwiązania, to każdy wybór mieszczący się w ustawowych granicach jest zgodny z prawem i on sam nie może zostać zakwestionowany co do zasady przez sąd administracyjny. Kontrolując akty wydane właśnie w ramach uznania administracyjnego, do których zaliczyć trzeba uchwały komisji egzaminacyjnych ustalające wynik egzaminu radcowskiego, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne. Sądowa kontrola uchwał ustalających wynik egzaminu radcowskiego polega na zbadaniu, czy organy nie dopuściły się rażących uchybień, czy dysponowały niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonały wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola decyzji administracyjnej podjętej w ramach uznania administracyjnego ma zatem zakres ograniczony co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi. Sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu, lecz powinien wyłącznie ocenić, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie rozstrzygnięcia przez ten organ zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 852/07).

Podkreślenia w konsekwencji wymaga, że sądowoadministracyjna kontrola uchwał komisji egzaminacyjnych ustalających wynik egzaminu radcowskiego, dokonywana w myśl art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, sprawowana jest wyłącznie z punktu widzenia interesu publicznego, polegającego na zapewnieniu legalnego działania organów administracyjnych i powinna przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r. I GSK 1421/05). Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz nie zastępuje go w czynnościach. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Jednoznacznie w tej mierze wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 187/07, stwierdzając, że "Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu".

Podkreślić należy, że w sprawie niniejszej Sąd nie może być "trzecią komisją egzaminacyjną".

W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, albowiem organ odwoławczy prawidłowo zebrał i wszechstronnie rozważył materiał dowodowy w niniejszej sprawie, jak i wszelkie istotne okoliczności faktycznoprawne z niego wynikające. Komisja II stopnia w sposób wszechstronny i dokładny zbadała sprawę, w tym również zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego, czemu w sposób jasny, precyzyjny i wyczerpujący dała wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że istota dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa niezależne organy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (NSA w wyroku z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. III SA/Wa 3451/08). Komisja II stopnia dokonała ponownej, całościowej oceny prac egzaminacyjnych T. S., w tym zwłaszcza jego pracy z części piątej egzaminu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 kpa jest chybiony.

Bezsporne jest również, że praca skarżącego nie zawiera wskazania stron postępowania, jak również oznaczenia numerowego zaskarżonej decyzji.

Podsumowując, uznanie administracyjne w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego wyposaża komisje egzaminacyjne w prawo wyboru konsekwencji prawnych. Innymi słowy, komisje egzaminacyjne mają prawo, po dokonaniu subsumcji, do wybrania rozwiązania optymalnego ze względu na przyjęty przez siebie punkt widzenia. Wybór danego rozwiązania, które jest równowartościowe prawnie wobec innych dopuszczalnych przez ustawę, nie jest zupełnie dowolny i swobodny. Ograniczony jest on przez przepisy prawa materialnego (w tym wypadku przez przepisy ustawy o radcach prawnych, zwłaszcza art. 364 ust. 1 oraz art. 365 ust. 2, oraz przepisy proceduralne, zgodnie z art. 368 ust. 12 ustawy, odpowiednio stosowane przez Komisję II stopnia przepisy kpa.

Odmienność okoliczności różnicowania ocen wystawionych przez egzaminatorów oraz poszczególne komisje egzaminacyjne, jak również siły przedstawionej przez nich argumentacji jest rzeczą naturalną, gdyż nie jest możliwe ustalenie idealnych kryteriów ocen. Te naturalne różnice uwzględnił zresztą ustawodawca w art. 364 ust. 9 i 10 ustawy o radcach prawnych, przyjmując stosowny system punktacji i dokonywania tych ocen .Z tych też względów nieuzasadniony jest podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 365 ust. 2 oraz art. 364 ust. 10 ustawy o radcach prawnych, ponieważ istota uznania administracyjnego w sprawach o ustalenie wyniku egzaminu radcowskiego tkwi właśnie w ograniczonej co prawda prawem materialnym i procesowym - swobodzie oceny pracy zdającego.

Przepisy ustawy o radcach prawnych nie nakładają na egzaminatorów obowiązku wypracowania jednolitych zasad i kryteriów wystawiania ocen.

Kryteria oceny prac sporządzanych w trakcie egzaminu radcowskiego wymienione zostały wyczerpująco w ustawie o radcach prawnych art. 364 ust. 1 i art. 365 ust. 2, pomocniczym zaś instrumentem o charakterze wewnętrznym jest tzw. opis istotnych zagadnień, który egzaminatorom ułatwia ocenę, zaś komisjom jej weryfikację. Opisowi temu nie został przyznany przez ustawodawcę żaden walor normatywny, o czym była już wyżej mowa.

Stosownie do tych kryteriów w warunkach uznania administracyjnego powyższe może rzeczywiście prowadzić do sytuacji nietraktowania podobnych spraw identycznie, lecz założywszy racjonalność ustawodawcy jest to okoliczność przez niego przewidziana. Ustawodawca większą wagę przykłada w tym wypadku do zapewnienia możliwości dokonania indywidualnej, elastycznej oceny każdej pracy każdego zdającego. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 364 oraz art. 365 ustawy o radcach prawnych nie jest usprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji