Wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2727/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta C. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Środowiska (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta C. (strona, skarżący, Miasto) z [...] kwietnia 2015 r. na decyzję z [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (organ I instancji, Dyrektor GLP) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. (Dyrektor RDLP w L.) z [...] września 2013 r., Nr [...] zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne o powierzchni [...] ha będących lasami ochronnymi, stanowiących własność Miasta C. oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków działkami ewidencyjnymi nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina C. w celu budowy [...].

W decyzji z [...] czerwca 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Strona na podstawie umowy notarialnej Rep. A nr [...] z [...] grudnia 2012 r., nabyła od PGL LP Lasy Państwowe Nadleśnictwa C. grunty leśne (lasy ochronne), położone we wsi R. o łącznej powierzchni [...] ha przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C. pod zabudowę usługową - [...].

W piśmie z 29 sierpnia 2013 r., strona wniosła do Dyrektora RDLP w L. o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi jako działka [...] i część działki [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w celu budowy ww. [...].

Dyrektor RDLP w L. w decyzji z [...] września 2013 r., zezwolił na trwałe wyłączenie wnioskowanych gruntów leśnych z produkcji i z tego tytułu ustalił - należność, opłatę roczną oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu (jednocześnie podwyższył opłaty o 50% z racji wyłączenia gruntów leśnych w lasach ochronnych). Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] października 2013 r. Strona, na podstawie art. 157 § 1, w związku art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 159 § 1 k.p.a., wniosła do Dyrektora GLP o stwierdzenie nieważności, wstrzymanie wykonalności ww. decyzji. Jak wynika z uzasadnienia wniosku strona uznała, że lasy ochronne z chwilą ich zbycia przez PGL Lasy Państwowe tj. dnia [...] grudnia 2012 r., utraciły charakter lasów ochronnych. Z uwagi na powyższe strona zarzuciła, że nastąpiło rażące naruszenie prawa zaistniałe przy wydaniu decyzji Dyrektora RDLP poprzez nieuwzględnienie zniesienia statusu ochronności przedmiotowego lasu na gruntach przez nią nabytych w całości, co spowodowało naliczenie zawyżonych opłat za wyłączenie tych gruntów z produkcji leśnej.

Strona zarzuciła, że decyzja Dyrektora RDLP w L. z [...] września 2013 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ lasy ochronne z chwilą ich zbycia przez PGL Lasy Państwowe utraciły nadany im przez właściwego ministra status lasów ochronnych, a mimo to w decyzji wyłączającej grunty leśne z produkcji, Dyrektor RDLP w L. zawyżył opłaty o 50%, jak dla lasów ochronnych.

W decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor GLP odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora RDLP z [...] września 2013 r., znak: [...].

W odwołaniu z [...] kwietnia 2015 r. skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) prawa procesowego: art. 157 § 1 w zw. z art. 61 § 4 oraz art. 10 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające niezawiadomieniu strony postępowania o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważne zaskarżonej decyzji, oraz uniemożliwienie stronie brania czynnego udziału w postępowaniu,

składania wniosków dowodowych i wypowiedzenia się, co do treści zebranego w sprawie materiału dowodowego, b) prawa procesowego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w tym: art. 12 ust. 12 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm., dalej: u.g.r.l.) w zakresie bezpodstawnego i niezgodnego z prawem podwyższenia należności i opłat rocznych za wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w lasach ochronnych o 50% ; art. 16 ustawy z 28 września 1991r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm., dalej: u.l.) w zakresie bezpodstawnego uznania, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina C., przeznaczone na cele budowy [...], do których odnosi się zaskarżona decyzja, stanowiły w dniu jej wydania lasy ochronne.

W decyzji z [...] czerwca 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister Środowiska wskazał, że podtrzymuje stanowisko Dyrektora GLP zawarte w decyzji z [...] kwietnia 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora RDLP w L. z [...] września 2013 r., zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne o powierzchni [...] ha będących lasami ochronnymi, stanowiących własność Miasta C. oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków działkami ewidencyjnymi nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina C. w celu budowy [...]. Jednocześnie Minister Środowiska przedstawił swoje stanowisko w sprawie zawartych w odwołaniu zarzutów.

W skardze skarżący zaskarżył decyzję organu II instancji w całości zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w sprawie nie zachodzą

przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w zakresie określonym przez naruszenie prawa materialnego wskazane w pkt 2 i 3;

2. prawa materialnego: art. 12 ust 12 u.g.r.l. w zakresie bezpodstawnego i niezgodnego z prawem podwyższenia należności i opłat rocznych za wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w lasach ochronnych o 50%, wobec przyjęcia, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina C., przeznaczone na cele budowy [...], stanowiły las ochronny;

3. prawa materialnego art. 16 u.l. w zakresie bezpodstawnego uznania, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina C., przeznaczone na cele budowy [...], do których odnosi się zaskarżona decyzja, stanowiły w dniu jej wydania lasy ochronne.

Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z [...] czerwca 2015 r. Zdaniem skarżącego, stan faktyczny sprawy przedstawiony w skardze nie został właściwie oceniony przez organ II instancji w aspekcie zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora RDLP w L. z [...] września 2013 r. Z punktu widzenia zabezpieczenia ochronności lasu, po zbyciu na rzecz miasta C. działek stanowiących własność Skarbu Państwa, ochronności winny być one pozbawione z uwagi na zaistnienie zmian własnościowych. Ochronność tym działkom winna być na nowo nadana na podstawie art. 16 ust. 1a u.l. przez starostę, jako organ właściwy dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Nie można, jak przyjmuje organ II instancji uznawać i domniemywać, że ochronność nadana była wyłącznie działkom i nie była związana podmiotowo z własnością działek.

W ocenie skarżącego, należałoby również to domniemanie ochronności przedmiotowych dziatek podważyć w aspekcie tego, że z chwilą zmiany właściciela działek ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu, ochronność tych działek jako lasu wygasła. Przywoływana decyzja Ministra Ochrony Środowiska w odniesieniu do tych działek jako działek stanowiących las ochronny stała się bezprzedmiotowa, gdyż odnosiła się wyłącznie do działek stanowiących własność Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, należy wskazać, że organy nie wydały decyzji o wygaśnięciu decyzji nr [...] Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] maja 1999 r., choć zachodziły ku temu podstawy, określone w art. 162 k.p.a. Kwestia naruszenia przez organ II instancji art. 12 ust 12 u.g.r.l. winna być rozpatrywana łącznie z naruszeniem przez organ II instancji art. 16 u.l., gdyż skarżący poddawał w wątpliwość, aby działki których wyłączenie z produkcji rolnej dotyczyło, stanowiły las ochronny.

Skarżący podnosi, że jak wskazano w decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr [...] z [...] maja 1999 r., teren działek, nabytych następnie przez Miasto był uznany za las ochronny, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Po zbyciu ich na rzecz skarżącego, utraciły one przymiot własności Skarbu Państwa, i po tej dacie ich ochronność winna być na nowo ustanowiona, zgodnie z art. 16 ust 1a u.l. przez starostę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Ministra Środowiska z [...] czerwca 2015 r., w której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego: art. 157 § 1 w zw. z art. 61 § 4 oraz 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezawiadomieniu strony postępowania o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz uniemożliwieniu stronie brania czynnego udziału w postępowaniu, składania wniosków dowodowych i wypowiedzenia się, co do treści zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskazać należy, że nie jest on zasadny. Wniosek skarżącego z 16 lutego 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora RDLP w L. z [...] września 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie. Z uwagi na to, że w przedmiotowym postępowaniu uczestniczyła strona na wniosek, której wszczęto postępowanie, odstąpiono od zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, według którego

"Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych" (zob. wyrok NSA z 27 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1767/13, LEX nr 1773573). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie wniosek strony wszczął postępowanie administracyjne, które zostało przeprowadzone, a następnie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej Dyrektora GLP z [...] kwietnia 2015 r. Decyzja ta została doręczona stronie skutecznie w dniu [...] kwietnia 2015 r. Skarżący w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. wniósł odwołanie na przedmiotową decyzję z zachowaniem ustawowego terminu. Nie można uznać zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż w aktach sprawy poza dokumentami złożonymi przez stronę nie ma żadnych dowodów, dokumentów oraz materiałów, które byłyby nieznane stronie. Po wszczęciu postępowania strona nie zgłaszała też żadnych innych wniosków. Zdaniem Sądu, brak wezwania strony do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, w żadnym zakresie nie wpłynął na treść rozstrzygnięcia oraz nie uniemożliwił stronie dokonania jakichkolwiek czynności procesowych. Nie każde zatem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Skarżący tego związku przyczynowego nie wykazał.

Odnosząc do zarzutu naruszenia prawa procesowego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w tym: - art. 12 ust. 12 u.g.r.l. w zakresie bezpodstawnego i niezgodnego z prawem podwyższenia należności i opłat rocznych za wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w lasach ochronnych o 50%, oraz art. 16 u.l., w zakresie bezpodstawnego uznania, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], położone w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina C., przeznaczone na cele budowy [...], do których odnosi się zaskarżona decyzja, stanowiły w dniu jej wydania lasy ochronne, wskazać należy, że lasy ochronne (uznane za takie w decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr [...] z [...] maja 1999 r., z dniem ich zbycia przez PGL Lasy Państwowe tj. dnia [...] grudnia 2012 r., na rzecz skarżącego, nie utraciły funkcji ochronnej, którą do tej pory pełniły. Podnieść należy, że decyzja ta była ostateczna i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, obowiązywała mimo przeniesienia prawa własności lasów. Zdaniem Sądu, nie wystąpiły przesłanki określone w art. 162 k.p.a. dotyczące wygaśnięcia decyzji nr [...] Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] maja 1999 r. Na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1in principio. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W literaturze przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek". (J. Borkowski (w:) Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1996, s. 750-751).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 12 u.g.r.l. wskazać należy, że w zakresie ochrony gruntów do najważniejszych instrumentów o tym charakterze należy zaliczyć opłaty z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele. W zakresie ochrony ilościowej gruntów ustawodawca przyznał organom administracji publicznej uprawnienie do wydawania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, mających postać decyzji administracyjnych. Instytucja wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej służy jako instrument ochrony ilościowej gruntów rolnych i leśnych, wiąże się bowiem z rozpoczęciem na nich działalności innej niż rolnicza czy leśna. Na wyłączenie gruntów z produkcji nie wystarcza jednak sama zmiana przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca wymaga, aby wyłączenie gruntów z produkcji nastąpiło po wydaniu odrębnej decyzji zezwalającej. Decyzje w tych sprawach podejmowane są na wniosek podmiotu ubiegającego się o wyłączenie gruntów z produkcji w trybie postępowania administracyjnego, przy dopełnieniu warunków określonych w art. 11-14 u.g.r.l. Nie są one aktami administracyjnymi uznaniowymi, ale decyzjami związanymi, które organy ochronne są zobowiązane wydać i określić w nich warunki wyłączenia. Organ administracji publicznej, wydając decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji, udziela zezwolenia i określa obowiązki z tym związane. Uzyskanie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji łączy się z obowiązkiem uiszczenia należności i opłat rocznych oraz jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.), których wysokość ustalana jest na podstawie przepisów art. 12-14 u.o.g.r.l., zależnie od klasy bonitacyjnej gruntów i ich charakteru. Zgodnie z art. 12 ust. 12 u.g.r.l., należność i opłaty roczne za wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w lasach ochronnych są wyższe o 50 % od należności i opłat, o których mowa w ust. 11.

W piśmie z 29 sierpnia 2013 r., strona wniosła do Dyrektora RDLP w L. o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji) [...] ha gruntów leśnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi jako działka [...] i część działki [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w celu budowy [...].

Dyrektor RDLP w L. w decyzji z [...] września 2013 r. zezwolił na trwałe wyłączenie wnioskowanych gruntów leśnych z produkcji tego tytułu ustalił - należność, opłatę roczną oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu (jednocześnie podwyższył opłaty o 50% z racji wyłączenia gruntów leśnych w lasach ochronnych). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2013 r. W literaturze podnosi się, że art. 12 ust. 12 u.g.r.l. jest wyrazem zasady wzmożonej ochrony gruntów leśnych w lasach ochronnych (zob. W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z komentarzem, Wrocław 1998, s. 65).

O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, co do zasady, w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu" (wyrok NSA z 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2573/13, LEX nr 1780493).

Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

W literaturze wskazuje się, że uznanie lasu za ochronny nie następuje z mocy samego prawa. Potrzebna jest do tego decyzja administracyjna, a organem właściwym do wydania takiej decyzji, w zależności od własności lasu, jest: 1) Minister Środowiska w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Minister wydaje decyzję na wniosek DGLP, przy czym wniosek taki musi być zaopiniowany przez radę gminy, co oznacza, że przed wydaniem decyzji minister jest zobowiązany radzie gminy przedstawić wniosek DGLP, ale opinią rady gminy nie jest związany, 2) starosta w odniesieniu do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa; starosta wydaje decyzję: a) po uzgodnieniu z właścicielem lasu i b) po zasięgnięciu opinii rady gminy, co oznacza, że negatywne stanowisko właściciela lasu uniemożliwia uznanie jego lasu za ochronny (nie można uznać lasu za ochronny wbrew woli właściciela lasu), natomiast stanowisko rady gminy, które jest opinią, nie wiąże starosty. Ten sam tryb stosuje się do pozbawienia lasu charakteru lasu ochronnego. Ustawa nie wyjaśnia, kiedy może nastąpić pozbawienie lasu charakteru ochronnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że tylko wtedy, kiedy ustały przyczyny uznania go za ochronny (zob. W. Radecki, Komentarz do art. 16 ustawy o lasach, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2012).

Treść art. 16 u.l. należy interpretować łącznie z art. 15 u.l. Według tego przepisu, za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które: 1) chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin; 2) chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów; 3) ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków; 4) są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu; 5) stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej; 6) mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa; 7) są położone: a) w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców, b) w strefach ochronnych uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651 i 742 oraz z 2015 r. poz. 1844), c) w strefie górnej granicy lasów.

Przepis art. 15 u.l. określa przesłanki materialnoprawne uznania za lasy ochronne. Ustawodawca wskazał, które lasy posiadające cechy wymienione w art. 15 u.l., mogą być uznane za lasy ochronne. Właściwy organ pozbawiając las charakteru ochronnego powinien zatem kierować się przesłankami określonymi w art. 15 u.l.

Z treści art. 16 u.l. wynika, że po przeniesieniu prawa własności lasów zmieniają się jedynie organy kompetentne do nadania lasom kategorii ochronności lub jej pozbawienia. W rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. z 1992 r. Nr 67 poz. 337) określono, które lasy mogą być uznane za ochronne.

Wniosek o uznanie lasu za ochronny lub pozbawienie go tego charakteru powinien zawierać: 1) określenie powierzchni i opis lasu, 2) szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne, 3) kopię mapy przeglądowej z zaznaczonymi granicami lasu, 4) uzgodnienia lub opinie wskazane w ustawie o lasach.

Na temat instytucji prawnej lasów ochronnych wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem TK, "uznawanie lasów za ochronne związane jest z ochroną przyrody (...). Nadawanie bowiem określonym terenom leśnym charakteru lasu ochronnego ma na celu poprawę warunków środowiska naturalnego na danym terenie oraz spełnienie przez te lasy różnorodnych funkcji środowiskowo-twórczych i społecznych. Uznanie lasu za ochronny powinno zatem leżeć również w szeroko rozumianym interesie społeczności lokalnej. Spełnianie natomiast przez lasy ochronne szczególnych funkcji społecznych, (...)" (zob. wyrok TK z 28 czerwca 1994 r., K. 14/93, OTK 1994, nr I, poz. 13, LEX nr 25101).

Organy wskazane w art. 16 u.l. uznając las za ochronny lub pozbawiając go tego charakteru powinny kierować się zatem tylko przesłankami określonymi w art. 15 u.l. Wśród tych przesłanek nie występuje okoliczność w postaci przejścia prawa własności na inny podmiot. Ustawodawca w żadnym bowiem przepisie nie uzależnił utraty funkcji ochronnej lasów od zmian związanych z prawem własności tych lasów. Katalog przesłanek pozwalających na uznanie za las ochronny lub pozbawiających ich tego charakteru jest zamknięty i nie obejmuje zmian dotyczących strony podmiotowej prawa własności tych lasów. Treść art. 16 u.l. należy także wykładać łącznie z treścią art. 2 u.l. Według tego artykułu, przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności. Przepisy u.l. określają: 1) zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową; 2) zasady odpowiedzialności za naruszenie przepisów. Zdaniem B. Rakoczego, przepis ten reguluje przede wszystkim zasady, przy czym chodzi tu o zasady zachowywania, ochrony i powiększania zasobów leśnych, a także zasady gospodarki leśnej (zob. B. Rakoczy, Komentarz do art. 1 ustawy o lasach [w:] Ustawa o lasach. Komentarz, LEX, 2011, nr 93314). Z analizowanego przepisu wynika, że u.l. ma zastosowanie do każdego lasu, bez względu na formę jego własności. Oznacza to, że co do zasady każdy przepis ustawy będzie miał zastosowanie do każdego lasu, niezależnie od osoby właściciela i przypisanej jego funkcji.

W konsekwencji można przyjąć domniemanie, że dana regulacja będzie miała zastosowanie do każdego lasu, niezależnie od osoby właściciela, chyba że co innego wynika wyraźnie z ustawy. Zatem na przyjęcie odmiennego rozwiązania wobec lasów będących przedmiotem własności Skarbu Państwa i wobec innych lasów konieczne jest istnienie stosownej normy prawnej zob. B. Rakoczy, Komentarz do art. 2 ustawy o lasach [w:] Ustawa o lasach. Komentarz, LEX, 2011, nr 93314).

Status lasów ochronnych jest konsekwencją realizacji obowiązków prawnych nałożonych przez ustawodawcę na organy ochrony środowiska (art. 16 u.l.) oraz na właściciela lasu. W celu zapewnienia zasady powszechnej ochrony lasów właściciele lasów mają określone obowiązki prawne (art. 9 ust. 1 u.l.). Obowiązki te związane są także z uznaniem lasu za las ochronny. Utrata cechy ochronności lasów nie może zatem być powiązania niejako automatycznie nie zmianą właściciela tych lasów bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 15 u.l. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.l., właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: 1) zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk; 2) ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu; 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej; 4) przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3; 5) racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez: a) pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu, b) pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że decyzja Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr [...] z [...] maja 1999 r., wydana w sprawie uznania za ochronne lasy własności Skarbu Państwa, z chwilą ich zbycia - samoistnie uległa wygaszeniu. Organ właściwy w sprawie, nadaje lasom status ochronnych z uwagi na charakter i funkcję jaką pełnią w środowisku. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że przeniesienie prawa własności lasów pozbawiło je automatycznie takiego charakteru w odniesieniu do lasów ochronnych położonych w granicach miasta. Zdaniem Sądu, szczególne znaczenie dla realizacji celów ustawowych wynikający z przepisów u.l. mają właśnie lasy ochronne położone w granicach miasta.

Decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr [...] z [...] maja 1999 r., stanowiła decyzję ostateczną i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, obowiązywała mimo zmiany właściciela przedmiotowych lasów. Przytoczony przez skarżącego wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1084/13 nie odnosi się do przedmiotowej sprawy.

Wskazać także należy także, że Starosta C. odniósł się do sprawy ochronności [...] ha lasów nabytych przez Stronę. W decyzji z [...] stycznia 2015 r., pozbawił charakteru ochronnego lasy o powierzchni [...] ha znajdujące się na części działki ewidencyjnej nr [...], natomiast w odniesieniu do pozostałej powierzchni tj. [...] ha stwierdził, że lasy zostały wycięte na podstawie decyzji Dyrektora RDLP w L.. Przedmiot, co do którego mógł zająć stanowisko przestał bowiem istnieć. Starosta C.wydając decyzję pozbawiającą charakteru ochronnego lasy na powierzchni [...] ha potwierdził jednoznacznie, że fakt nabycia przez stronę gruntów leśnych w lasach ochronnych nie spowodował utraty charakteru ochronnego tych lasów.

Decyzja Dyrektora RDLP została wydana [...] września 2013 r., natomiast skarżący zwracał się do Ministra Środowiska z prośbą o pozbawienie ochronności lasów objętych wskazaną decyzją, wnioskiem z [...] września 2014 r. Oznacza to, że skarżący wiedział, że jest właścicielem gruntów leśnych w lasach ochronnych. Do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, skarżący dołączył bowiem niezbędną dokumentację w celu wydania takiej decyzji, m.in. - opis taksacyjny lasu dla gruntów wnioskowanych o wyłączenie zawierający: typ siedliskowy lasu, skład gatunkowy drzewostanu, wiek, zadrzewienie i bonitację oraz informację odnoszącą się do uznania lasu za "las ochronny" w rozumieniu art. 16 u.l. Na etapie składania wniosku skarżący znał zatem status przedmiotowych lasów. Decyzja Dyrektora RDLP w L. ustalająca opłaty za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, prawidłowo podwyższała należność i opłaty roczne o 50% tj. jak ma to miejsce w przypadku wyłączania z produkcji lasów ochronnych.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł jak w sentencji.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/