Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r., sygn. IV SAB/Gl 207/17

Dostęp do informacji publicznej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność "A" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od [...] S.A. w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. M. M. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność A S.A. z siedzibą w K. (dalej: "A S.A.") w zakresie nierozpoznania jej wniosku z dnia 25 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagała się udostępnienia informacji publicznej następującej treści:

1) podanie jakie koszty/wydatki zostały poniesione przez A S.A. za wszystkie usługi i zlecenia realizowane przez B Sp. z o.o. w K. w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r.;

2) udostępnienie kopii/skanów wszystkich faktur i innych dokumentów, w tym umów dot. wszystkich zleceń i usług realizowanych przez B Sp. z o.o. w K., a także kopii dokumentów związanych z zamówieniem publicznym, w którym brała udział spółka w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r. Preferowana forma przekazania informacji na adres mailowy lub odbiór osobisty;

3) czy A SA weryfikuje zasięg i nakład gazety "[...]" oraz czy bada faktyczny, a nie techniczny zasięg tej prasy. Kto ze strony A SA jest za to odpowiedzialny i kto weryfikował te dane i na jakiej podstawie?

Skarżąca, powołując się na naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie "ustawa" lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej"), domagała się zobowiązania A S.A. do udzielenia żądanej informacji publicznej, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt administracyjnych, a także zasądzenia zwrotu kosztów. Podkreśliła, że do dnia złożenia skargi A S.A. nie udostępniła żądanej informacji, ani też nie wydała decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, czym naruszyła 14-dniowy termin, wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy. Poinformowała jedynie pismem z dnia 12 czerwca 2017 r., że żądania skarżącej nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, w rozumieniu ustawy, bowiem związane są z majątkiem, a ściśle z wydatkami A S.A. Naddto, powołując się na przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy A S.A. uznała, że ustawodawca ograniczył prawo do uzyskania informacji o majątku spółek handlowych, w których jednostki samorządu mają pozycję dominującą, jedynie do informacji o dochodach i stratach takich spółek oraz dysponowaniu tymi dochodami sposobie pokrywania strat. Zdaniem A S.A. nie można uznać, że informacją publiczną jest informacja o wszelkich wydatkach przez nią ponoszonych z udziałem województwa, a jedynie informacja o sposobie zagospodarowania dochodem z tej działalności A S.A. Żądane informacje nie są związane bezpośrednio z wykonywaniem przez A S.A. zadań publicznych. Informacje dotyczące wykonywanych działań marketingowych, kosztów publikacji materiałów promocyjnych i informacyjnych, niezależnie od tego czy przybierają one postać informacyjną, czy też reklamową nie stanowią informacji publicznej. A S.A. nie jest wojewódzką osobą prawną, a jej majątek nie stanowi majątku województwa, a tym samym informacje o sposobie wydatkowania środków z tego majątku nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy. Informacje będące przedmiotem wniosku stanowią w ocenie skarżącej informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ustawy. A S.A. jako osoba prawna w której jednostka samorządu terytorialnego województwo ma pozycję dominującą oraz jako wykonująca zadania publiczne, dlatego jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy udzielenie informacji publicznej powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten minął w dniu 12 czerwca 2017 r., a skarżąca nie otrzymała informacji, o której mowa w art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 2 ustawy, ani też decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 22.8.2012 r. (sygn. akt II SAB/Lu 72/12) "o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia". Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 zawiera przykładowy, otwarty katalog władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Ten przykładowy katalog został zakreślony stosunkowo szeroko i pozostaje w ścisłych relacjach z pojęciem informacji publicznej. Tworząc otwarty katalog podmiotów, o których mowa powyżej, ustawodawca podzielił je na dwie główne kategorie. Zobowiązał do udzielania informacji publicznej: "władze publiczne" oraz inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Zdaniem komentatora sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, o ile wykonuje zadania publiczne (Budziński, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyd. 2, 2015, Legalis). NSA w uzasadnieniu do uchwały (7) z 11.4.2005 r., 1OPS 1/05. Legalis, trafnie podkreślił, że: "wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez pewne podmioty (...), które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym wypadku więc konieczna jest wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności takiego podmiotu w celu ustalenia, czy wykonuje on zadania władzy publicznej (zadania publiczne)". Sąd uznał, że Spółka komunalna, jaką jest przedsiębiorstwo wodociągów i kanalizacji wykonuje zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a także dysponuje majątkiem publicznym (wyrok WSA w Olsztynie z 13.12.2005 r., II SA/Ol 799/05. Legalis). Również przepis art. 6 ustawy zawiera katalog otwarty. Użycie przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 zwrotu "w szczególności" wskazuje na otwarty charakter katalogu przedmiotowego (wyrok NSA we Wrocławiu z 5.12.2002 r., II SA/Wr 1600/02, niepubl.; wyr. NSA w Warszawie z 13.10.2003 r., II SA/Ka 1706/03, niepubl.). Zgodnie z regułą wyrażoną w § 153 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z 20.6.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908). posłużenie się zwrotami "w szczególności" albo "zwłaszcza" przesądza o przykładowym charakterze wyliczenia. Jednocześnie, zwrócenie się o udostępnienie informacji i danych nieujętych we wspomnianym katalogu nie może stanowić podstawy odmowy ich udostępnienia. W takiej sytuacji zobowiązany podmiot zobligowany jest do stosowania ogólnych zasad wyrażonych w treści ustawy, w tym z poszanowaniem zasady powszechnego dostępu do informacji publicznej. Zdaniem NSA, wszelkie wątpliwości powinny przemawiać na korzyść wnioskodawcy (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2.7.2003 r., II SA 837/03. MoP 2003, Nr 17, s. 770, oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.10.2002 r., II SA 2037/02, niepubl.). Odnosząc się do rozważań przedstawionych przez GPW S.A., dotyczących art. 47 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 486) wskazano, iż pojęcie wojewódzkich osób prawnych - o których mowa w ust. 1 - zostało zdefiniowane na potrzeby i wyłącznie w ramach ogólnie pojętych zasad gospodarowaniem mieniem wojewódzkim, a nie zaś majątkiem. Majątek jest pojęciem szerszym od mienia. Taka też definicja służy realizacji zapisów rozdziału lub przepisów szczególnych związanych z nabyciem mienia województwa. Dlatego też nie przesądza o tym, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółka nie jest wojewódzką osobą prawną, a co za tym idzie przyjęcie, że żądane przeze mnie informacje z tego powodu nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.6.2011r. (sygn. akt I OSK 285/11), złożenie skargi do sądu administracyjnego nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż jak zauważył NSA "(...) skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 31.3.2008 r., I OSK 262/08, wyrok NSA z dnia 24.5.2006 r., I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 3.10.2007 r., I OSK 1382/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.7.2011 r., VIII SAB/Wa 18/11)". Skarżąca nadmieniła również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekał już w praktycznie identycznej sprawie wyrokiem IV SAB/GI 164/15 z dnia 2 marca 2016 r.