Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 października 2017 r., sygn. I SA/Rz 473/17

Środki unijne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w J. na uchwałę Lokalnej Grupy Działania "Ziemia [.] " w [.] z dnia [.] czerwca 2017 r. nr [.] w przedmiocie negatywnej oceny projektu pn. "..." 1) uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Lokalnej Grupie Działania "Ziemia [.] " w [.], 2) zasądza od Lokalnej Grupy Działania "Ziemia [.] " w [.] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia "A" w J. (dalej określanej jako "stowarzyszenie" lub "skarżący") jest uchwała Rady Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "B" w P. (dalej określana skrótem "Rada LGD") nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie negatywnej oceny projektu pn. "[...]".

Z akt sprawy wynika, że stowarzyszenie zgłosiło ww. projekt do naboru wniosków o przyznanie wsparcia na operację w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w ramach operacji współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Nabór wniosków ww. Lokalna Grupa Działania (dalej określana skrótem "LGD") ogłosiła 13 stycznia 2017 r., a zgłoszony przez Stowarzyszenie projekt zarejestrowano pod nr [...]. Obejmuje on budowę 6 obiektów rekreacyjnych na działce nr ewid. 277/2 w J., w części dzierżawionej przez stowarzyszenie, które mają być udostępnione lokalnej społeczności. Miejscowość J. zamieszkała jest przez około 480 osób, w realizację przedsięwzięcia zaangażowanych będzie 12 osób.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], LGD poinformowała Stowarzyszenie o negatywnej ocenie zgodności operacji w kryteriami formalnymi, niezgodności z LSR oraz niezgodności z PROW na lata 2014-2020, wyrażonej w uchwale Rady LGD z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], przez co operacja ta nie została wybrana do finansowania. Przedłożona dokumentacja nie zawiera załącznika mapowego, przez co nie było możliwe określenie położenia przedmiotu dzierżawy części działki nr 277/2 oraz dojazdu do niej. To zaś uniemożliwiło dokonanie oceny, czy spełniony zostanie warunek zapewnienia ogólnodostępności infrastruktury.

Przeciwko tej informacji wniesiono protest, w którym nie zgodzono się z ww. oceną. Podniesiono, że w żadnym punkcie Karty Oceny Wstępnej nie znajduję się zapis wskazujący, że brak załącznika mapowego może być powodem odrzucenia wniosku. Do wniosku dołączone były natomiast zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy poszczególnych obiektów, do których każdorazowo dołączano mapy z dokładną lokalizacją planowanych obiektów i wyraźnym zaznaczeniem dróg dojazdowych. Ponadto, w aneksie do umowy dzierżawy wyraźnie postanowiono, że dojazd do przedmiotu dzierżawy zapewniony będzie przez drogę wewnętrzną.

Protest został uwzględniony przez Zarząd Województwa, rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], a sprawa skierowana do ponownej oceny w zakresie zarzutu podniesionego w proteście. Zarząd Województwa uznał, że Karta Oceny Wstępnej wypełniona przez Komisję Skrutacyjną LGD zawierała błędy proceduralne, nie została prawidłowo wypełniona. Nie można było przeto posiłkować się tym dokumentem i na jego podstawie głosować i uznać operację za niezgodną ze wszystkimi warunkami oceny wstępnej. We wniosku aplikacyjnym podano numer elektronicznej księgi wieczystej i numer działki ewidencyjnej, na którym ma być realizowana inwestycja, co umożliwiało zweryfikowanie, że podane dane o umowie dzierżawy znajdują odzwierciedlenie w księdze wieczystej, w tym że dostęp do przedmiotu dzierżawy realizowany będzie przez drogę wewnętrzną. A zatem ogólnodostępność do planowanych obiektów będzie zapewniona. Odniesienie się Rady LGD do braku załącznika mapowego było niemiarodajne w tej sytuacji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Rada LGD w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. zawiadomiła stowarzyszenie o ponownej negatywnej ocenie projektu wyrażonej w uchwale z dnia [...] czerwca 2917 r. nr [...]. Uznano, że operacja:

1) jest niezgodna z kryteriami formalnymi (złożeniem wniosku o przyznanie pomocy w miejscu i terminie wskazanym w ogłoszeniu naboru wniosków o przyznanie pomocy, zgodności operacji z zakresem tematycznym, który został wskazany w ogłoszeniu naboru wniosków o przyznanie pomocy, zgodności z formą wsparcia wskazaną w ogłoszeniu naboru wniosków o przyznanie pomocy, zgodności z warunkami udzielenia wsparcia obowiązującymi w ramach naboru),

2) jest niezgodna z Lokalną Strategią Rozwoju (niezgodna z celami ogólnymi, celami szczegółowymi, przedsięwzięciami oraz wskaźnikami zawartymi w LSR),

3) jest niezgodna z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Wyjaśniono, że projekt poddano ponownej ocenie wyłącznie w oparciu o dokumenty pierwotnie złożone, bez dodatkowych zapisów i wyjaśnień ujętych w proteście. Wynika z nich, że wnioskodawca wydzierżawia teren pod zadanie inwestycyjne o powierzchni 10,39 ha (część działki nr 277/2 w J. o pow. 52,85 ha). Do wniosku nie dołączono jednak mapy, o której mowa w aneksie do umowy dzierżawy, na której zaznaczono przedmiot dzierżawy. Nie było także możliwe ustalenie drogi dojazdowej do dzierżawionej nieruchomości, a tym samym dokonanie oceny, czy obiekt będzie ogólnodostępny, a zatem czy wpisuje się w zakres "Budowa lub przebudowa ogólnodostępnej infrastruktury turystycznej i rekreacyjnej. Działka nr 277/2 położona jest bowiem w miejscu trudno dostępnym, leżącym około 2 kilometry od centrum miejscowości. Dojazd do działki jest utrudniony, ponieważ wiedzie nieutwardzoną drogą przez las oraz grunty rolne. W sezonie zimowym często dojazd do niej nie jest możliwy ze względu na oblodzenie drogi lub zalegający śnieg. Z uwagi na brak mapy oraz zaznaczenia, która część działki jest dzierżawiona, nie była możliwa ocena, czy obiekt będzie ogólnodostępny oraz czy lokalni mieszkańcy i turyści będą mogli swobodnie i bez ograniczeń korzystać z budowanej infrastruktury turystycznej.

Informacja ta stała się przedmiotem skargi stowarzyszenia, w której - domagając się uchylenia ponownej negatywnej oceny projektu, zarzucono niezrozumienie istoty sprawy i niezastosowanie się do wskazań Zarządu Województwa [.] zawartych w rozstrzygnięciu z dnia [.] maja 2017 r. uwzględniającym protest, jak też wypowiadanie się w kwestiach wychodzących poza kompetencje LGD, tj. ocenę merytoryczną a nie formalną wniosku.

W ocenie strony skarżącej, Rada LGD ponownie rozpoznając sprawę przedstawiła tożsamą konkluzję jak poprzednio, a różnica sprowadza się do dodatkowej wypowiedzi, że "dojazd do działki jest utrudniony, ponieważ wiedzie nieutwardzoną drogą przez las oraz grunty rolne. W sezonie zimowym często dojazd do niej nie jest możliwy ze względu na oblodzenie drogi lub zalegający śnieg." Nie jest przy tym wiadome, na jakiej podstawie Rada LGD była w stanie ocenić stan drogi na postawie przedłożonych dokumentów. Niezależnie od tego podniesiono, że jest to gminna droga wewnętrzna, za utrzymanie której odpowiada Wójt Gminy, który jest jednocześnie przewodniczącym LGD. Uchylanie się Wójta od tych obowiązków nie powoduje jednak nieprzejezdności drogi, ponieważ skarżący odśnieża tę drogę na własny koszt. Zarząd Województwa Podkarpackiego uznał natomiast, że ogólnodostępność do planowanych obiektów jest zapewniona, a odniesienie się LGD do braku załącznika było niemiarodajne w zaistniałej sytuacji. Tak więc, w ocenie strony skarżącej, Rada LGD nie miała żadnych podstaw do tego, aby nie przekazać operacji do finansowania. Nie wskazała żadnych innych niezgodności z kryteriami formalnymi ani z LSR i z PROW 2014-2020, a pomimo tego ponownie negatywnie oceniła wniosek.

W odpowiedzi na skargę LGD wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania podtrzymując stanowisko, że dokumenty przedłożone przez stowarzyszenie nie pozwalały jednoznacznie stwierdzić zgodności wniosku ze LSR, w szczególności czy zapewniona zostanie ogólnodostępność obiektów. Przedmiotem dzierżawy jest bowiem część działki nr 277/2, która położona jest w trudnodostępnym miejscu, 2 km od centrum miejscowości J., do której wiedzie nieutwardzona polna droga.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu, złożony został na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r. poz. 378 ze zm. - określanej dalej jako r.l.u.l.s.). Na podstawie art. 22 ust. 8 tej ustawy, do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1240 ze zm. - dalej określanej jako ustawa wdrożeniowa), stosuje się odpowiednio. Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - dalej p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, skarga jest zasadna, a zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Zarząd Województwa, rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], uznał, że Karta Oceny Wstępnej wypełniona przez Komisję Skrutacyjną LGD zawierała błędy proceduralne, nie została prawidłowo wypełniona. Nie można było przeto posiłkować się tym dokumentem i na jego podstawie głosować i uznać operację za niezgodną ze wszystkimi warunkami oceny wstępnej. We wniosku aplikacyjnym podano numer elektronicznej księgi wieczystej i numer działki ewidencyjnej, na której ma być realizowana inwestycja, co umożliwiało zweryfikowanie, że podane dane o umowie dzierżawy znajdują odzwierciedlenie w księdze wieczystej w tym, że dostęp do przedmiotu dzierżawy realizowany będzie przez drogę wewnętrzną. W ocenie tego organu ogólnodostępność do planowanych obiektów była zatem zapewniona. Odniesienie się Rady LGD do braku załącznika mapowego było niemiarodajne w tej sytuacji, gdyż na podstawie pozostałych danych można było stwierdzić, że z obiektów będą mogli korzystać mieszkańcy bądź turyści.

Dokonana przez LGD w tym zakresie ponowna ocena, przedstawia tożsamą konkluzję jak poprzednio, która była przedmiotem wskazanego rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2017 r. dokonanego przez Zarząd Województwa a różnica sprowadza się do dodatkowego stwierdzenia, że "dojazd do działki jest utrudniony, ponieważ wiedzie nieutwardzoną drogą przez las oraz grunty rolne".

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że w przepisach prawa regulujących prowadzenie konkursu brak jest zapisów o związaniu organu dokonującego ponownej oceny wniosku, stanowiskiem organu rozpatrującego protest.

Regulujące to postępowanie przepisy r.l.u.l.s. w treści art. 12 ust. 1 stanowią, że do postępowania w sprawie oceny spełniania warunków wyboru i w sprawie wyboru LSR nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących:

1) właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń, udostępniania akt, skarg i wniosków,

2) wezwań - w przypadku postępowania w sprawie oceny spełniania warunków wyboru

- o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Nie mają więc tutaj zastosowania przepisy art.138 § 2 i 2a k.p.a. wprowadzające obowiązek udzielenia wytycznych organowi I instancji (przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy) czy też zasadę związania poglądem prawnym wyrażonym przez organ odwoławczy (organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów).

Przepis art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej (mający zastosowanie z mocy art. 22 ust. 8 r.l.u.l.s.) przewiduje natomiast, że organ rozpatrujący protest może przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy. Wskazuje on więc konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Po otrzymaniu sprawy organ konkursowy dokonuje ponownej oceny projektu, która polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Przepisy te nie wskazują zatem na związanie organu dokonującego ponownej weryfikacji projektu. Mówią tylko o ponownej weryfikacji. Wynika z tego swoboda instytucji zarządzającej (bądź pośredniczącej) przy dokonywaniu ponownej weryfikacji projektu. Oczywiście takie wnioskowanie przełamuje pogląd o nadrzędności organu rozpatrującego protest, ale uregulowania w tym zakresie są stanowcze i nie pozwalają na stosowanie zasad k.p.a. czy innej procedury w zakresie ponownej weryfikacji projektu.

Trzeba przy tym wskazać na uregulowanie art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, która przewiduje, że w przypadku ponownej negatywnej oceny projektu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ustawodawca zrezygnował zatem z kolejnego protestu na rzecz skargi do sądu. Sąd nie jest przy tym związany dotychczasowymi ustaleniami i poglądami organów i dokonuje pełnej kontroli uchwały o negatywnej ocenie projektu.

To wnioskowanie, w ocenie sądu I instancji wskazuje, że LGD nie naruszyła prawa dokonując ponownie negatywnej oceny przedstawiając tożsamą konkluzję jak poprzednio.

Niemniej jednak w ocenie Sądu ocenę taką należy uznać, za naruszającą prawo z tych samych względów na które wskazał, Zarząd Województwa [.] uznając, że ogólnodostępność do planowanych obiektów jest zapewniona.

Jak bowiem wynika z umowy dzierżawy z dnia 15 czerwca 2014 r. (§ 2 ust. 2 umowy) wydzierżawiający zobowiązał się do udostepnienia zarówno dzierżawcy jak i osobom go reprezentującym jak i podmiotom korzystającym z usług jego przedsiębiorstwa dostępu do przedmiotu dzierżawy przez cały okres dzierżawy drogą wewnętrzną położona na działce wymienionej w § 1 umowy.

Z kolei w aneksie do umowy wskazano, że integralną jego częścią jest informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu z rejestru oraz podpisana przez strony mapa na której, zgodnie z legendą zaznaczono granice będące przedmiotem dzierżawy części działki, o której mowa w § 2 ust. 2 umowy dzierżawy i oznaczono drogę dojazdową, o której mowa w § 2 ust. 2 umowy dzierżawy.

Z załączonej do umowy mapy wynika w ocenie Sądu w sposób jednoznaczny gdzie znajduje się działka mająca stanowić przedmiot dzierżawy i jak prowadzi do niej droga dojazdowa. Tym samym ogólnodostępność mających być realizowanych obiektów została wykazana przez wnioskodawcę.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. Na zasądzone koszty postępowania składają się uiszczony od skargi wpis w wysokości 200 zł.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/