Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. III SA/Gl 493/18

Inne

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu zwrotu środków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 oddala skargę.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] r. nr [...] odmawiającą Gminie G. stwierdzenia nadpłaty w kwocie 168.239,75 zł.

W uzasadnieniu ustalił, że [...] r. została zawarta pomiędzy Województwem Śląskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego, pełniący rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (dalej: IZ RPO WSL), a Miastem G. 9 dalej określanemu jako beneficjent), umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]" o numerze: [...] (dalej: umowa o dofinansowanie). Zgodnie jej z § 2 ust. 1 miała ona charakter warunkowy.

W wyniku weryfikacji prawidłowości realizacji przez Miasto G. projektu pn. "[...]" (dalej: Projekt), IZ RPO WSL stwierdziła, że w trakcie jego realizacji doszło do nieprawidłowości.

Decyzją z [...]r. nr [...] (dalej: decyzja nr [...]) oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej: decyzja nr [...]), IZ RPO WSL zobowiązała Miasto G. do zwrotu środków w kwocie 137 714,75 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia wypłaty środków do dnia dokonania ich zwrotu. Żądana kwota była następstwem nałożenia na beneficjenta korekty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości.

Środki wraz z odsetkami zwrócono w październiku 2012 r.

Beneficjent wniósł skargę na decyzję nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: WSA) , który wyrokiem z 27 maja 2013 r. o sygn. akt III SA/GI 1797/12 uchylił zaskarżoną decyzję nr [...]. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 1901/13 oddalił wywiedzioną od tego wyroku skargę kasacyjną złożoną przez IZ RPO WSL.

Wykonując zalecenia wynikające z wyroków IZ RPO WSL odstąpiła od stwierdzonej nieprawidłowości i decyzją z [...] r. nr [...] umorzyła postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W wyniku stwierdzenia, że inwestycja objęta dofinansowanie nie została rzeczowo rozpoczęta do [...] r. Zarząd Województwa Śląskiego decyzją z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] r. nr [...], zobowiązał beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 2 971 970,97 zł (różnica pomiędzy kwotą wypłaconego dofinansowania, tj. 3 109 685,72 zł, a kwotą zwróconą już przez Miasto G. w wysokości 137 714,75 zł).

Organ ustalił także, że umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem uległa rozwiązaniu. Jednakże beneficjent wystąpił do sądu powszechnego pozew w celu m.in. ustalenia skuteczności jej rozwiązania. W sprawie zapadł prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z [...] r., sygn. akt [...], oddalający apelację beneficjenta od wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] r., sygn. akt [...]. Z kolei skargę kasacyjną beneficjenta Sąd Najwyższy oddalił wyrokiem z [...] r., sygn. akt. [...].

Pismem z 28 kwietnia 2016 r. uzupełnionym pismem z 10 czerwca 2016 r. beneficjent wniósł o zwrot środków w łącznej kwocie 168 239,75 zł wraz z odsetkami w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych liczonymi od kwoty 137 714,75 zł od dnia 10 października 2012 r. do dnia zapłaty oraz o wydanie decyzji w tym zakresie. Żądanie zwrotu części dofinansowania związane było z uchyleniem decyzji Zarządu Województwa Śląskiego, które zobowiązywały beneficjenta do zwrotu tychże środków.

IZ RPO WSL stwierdziła, że na gruncie niniejszej sprawy ujawniło się zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., za które uznała kwestię obowiązywania bądź też skutecznego rozwiązania umowy o dofinansowanie. IZ RPO WSL ustaliła bowiem, że uzyskanie końcowego i trwałego rozstrzygnięcia sądowego w powyższej sprawie cywilnej ma kluczowe znaczenie dla właściwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Istnieją bowiem dwie przesłanki uznania, że środki zwrócone przez Miasto G. stanowią nadpłatę: Miasto G. posiada tytuł prawny do środków dofinansowania oraz nie zaistniała podstawa zwrotu przedmiotowych środków, tj. nie ziściła się żadna z przesłanek zwrotu wymienionych w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie obowiązujący t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 z późn. zm., dalej: u.f.p.). Ustalenie, czy spełniona została pierwsza z przesłanek wymagało przesądzenia kwestii obowiązywania umowy o dofinansowanie.

Z uwagi na to, że beneficjent wniósł do Sądu Najwyższego skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. o sygn. akt [...], ww. kwestia nie była trwale przesądzona. Dlatego zawieszono postępowanie w sprawie.

30 marca 2017 r. Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną beneficjenta od wyroku Sądu Apelacyjnego w K.. Wobec czego Zarząd Województwa Śląskiego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne.

Rozpatrując sprawę organ I instancji uznał, biorąc pod uwagę powyższy wyrok, ze umowa beneficjenta z Instytucją Zarządzającą uległa rozwiązaniu. Tym samym beneficjent utracił tytuł prawny do dofinansowania, co samo w sobie jest już przesłanką do odmowy stwierdzenia nadpłaty.

Ponadto organ I instancji zauważył, że różnica pomiędzy kwotą wnioskowaną tj. 168 239,75 zł, a faktycznie zwróconą przez beneficjenta, w wyniku nałożonej korekty IZ RPO WSL w październiku 2012 r. tj. 167 935,82 zł wynosi 303,93 zł. Biorąc zatem pod uwagę, iż powyższa kwota nie została faktycznie zwrócona, brak podstaw do stwierdzenia nadpłaty również w tym zakresie. Nie istnieje bowiem obiektywna możliwość stwierdzenia nadpłaty wobec środków, które nie pozostają w posiadaniu organu.

Beneficjent pismem z dnia 10 lipca 2017 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, iż podstawą wydania uchylonej decyzji Zarządu Województwa Śląskiego w Katowicach z dnia [...] r. (utrzymaną decyzją z dnia [...] r.) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej były nieprawidłowości wynikające z realizacji umowy o dofinansowanie, podczas gdy jej podstawą były jedynie zarzuty dotyczące stwierdzenia naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 i 5 ustawy prawo zamówień publicznych;

2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że środki zwrócone przez Miasto G. w październiku 2012 r. zostały zwrócone należnie, tj. zgodnie z treścią umowy o dofinansowanie, podczas gdy zostały one zwrócone nienależnie, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, które były podstawą decyzji nakazującej zwrot przyznanych środków;

3. niekonsekwencję organu polegającą na uprzednim uznaniu, w decyzji nr [...] z dnia [...] r. uchylającej w całości swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. bezprzedmiotowości postępowania nakazującego zwrot wynikającego z braku podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości podczas realizacji projektu, a w konsekwencji braku obowiązku zwrotu środków, a stanowiskiem przedstawionym w tym zakresie w decyzji organu z dnia [...] r.;

4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że fakt rozwiązania umowy o dofinansowanie ma wpływ na kwestię zwrotu uprzednio prawidłowo wydatkowanych przez Miasto G. środków.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniosku w przedmiocie stwierdzonej nadpłaty. Podtrzymał argumentację, że uchylenie decyzji nakładającej na beneficjenta korektę spowodowało powstanie nadpłaty. Tym bardziej, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Zarząd Województwa Śląskiego uchylił w całości swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. i stwierdził bezprzedmiotowość postępowania nakazującego zwrot oraz brak podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości podczas realizacji projektu, a w konsekwencji braku obowiązku zwrotu środków.

Ponownie rozpoznając sprawę Zarząd Województwa Śląskiego wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1376, dalej: u.z.p.p.r.), za prawidłową realizację programu odpowiada, w przypadku programu operacyjnego, instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. konstytuującym obowiązek IZ RPO WSL do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi odsyłającym do art. 207 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.,

3. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Dalej podkreślono, że w świetle art. 67 u.f.p., że do spraw dotyczących należności z tytułu zwrotu płatności, a więc objętych niniejszym postępowaniem, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych w u.f.p. stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r, - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 z późn. zm., dalej: O.p.).

Zgodnie z art. 72 § 1 O.p., za nadpłatę uważa się m. in. kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Przez podatek zapłacony nienależnie należy rozumieć kwotę uiszczoną przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia bądź też obowiązek ten istniał, ale wygasł (tak: L. Etel, Komentarz do art. 72 ustawy - Ordynacja podatkowa, LEX, 2013). Moment powstania nadpłaty wskazuje natomiast przepis art. 73 § 1 O.p., według którego nadpłata powstaje m.in. z dniem zapłaty przez podatnika podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej.

Biorąc za podstawę rozstrzygnięcia, w istocie niesporne, ustalenia faktyczne dokonane już przy pierwszym rozpoznaniu sprawy IZ RPO WSL podkreśliła, że wobec akceptacji dofinansowania dla projektu ze strony Komisji Europejskiej umowa ulega rozwiązaniu. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 5 umowy w przypadku negatywnej decyzji Komisji Europejskiej beneficjent zobowiązuje się do zwrotu środków. Wobec czego IZ RO WSL jako organ II instancji wyraziła pogląd, że ustała wprawdzie podstawa zwrotu środków w związku z brakiem naruszenia przez beneficjenta przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, jednakże w obliczu faktu, iż umowa o dofinansowanie została skutecznie rozwiązana, Miasto utraciło prawo do zachowania środków, które były na mocy przedmiotowej umowy wcześniej wypłacone. Należy podkreślić, iż negatywne stanowisko Komisji Europejskiej dotyczące dofinansowania projektu przesądziło o konieczności zwrotu wcześniej wypracowanych środków. W momencie wydania decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania w sprawie nieprawidłowości dotyczących naruszenia przepisów ustawy P.z.p. tj. w dniu [...] r. (decyzja nr [...]) było już znane stanowisko Komisji Europejskiej co do odmowy dofinansowania projektu i fakt rozwiązania umowy o dofinansowanie. Zatem IZ PRO WSL de facto nie mogła zwrócić beneficjentowi środków, gdyż nie istniała już podstawa (umowa o dofinansowanie), na mocy której środki były mu pierwotnie wypłacone. W związku z powyższym utracił on prawo do zachowania środków, które zostały wypłacone przed rozwiązaniem umowy o dofinansowanie.

IZ RPO WSL nie zgodziła się z zarzutem beneficjenta, iż fakt rozwiązania umowy o dofinansowanie nie może mieć wpływu na kwestię zwrotu środków uprzednio prawidłowo wydatkowanych. Przepis § 2 ust. 5 umowy o dofinansowanie bowiem jednoznacznie stwierdza, że w przypadku negatywnej decyzji Komisji Europejskiej dotyczącej dofinansowania projektu beneficjent zobowiązuje się do zwrotu środków. Przepis ten nie określa, że zwrotowi podlegają wyłącznie środki nieprawidłowo wydatkowane przez beneficjenta. Jest on zobowiązany do zwrotu całości środków jakie zostały mu wcześniej wypłacone na podstawie umowy o dofinansowanie.

W skardze skierowanej do sadu administracyjnego beneficjent zarzucił decyzji IZ RPO WSL

1. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, iż podstawą wydania uchylonej decyzji Zarządu Województwa Śląskiego w Katowicach z dnia [...]r. (utrzymaną decyzją z dnia [...] r.) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej były nieprawidłowości wynikające z realizacji umowy o dofinansowanie, podczas gdy jej podstawą były jedynie zarzuty dotyczące stwierdzenia naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 i 5 ustawy prawo zamówień publicznych;

2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że środki zwrócone przez Miasto G. w październiku 2012 r. zostały zwrócone należnie, tj. zgodnie z treścią umowy o dofinansowanie, podczas gdy zostały one zwrócone nienależnie, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, które były podstawą decyzji nakazującej zwrot przyznanych środków, co zostało potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 maja 2013 r., sygn. III SA/Gl 1797/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. II GSK 1901/13;

3. niekonsekwencję organu polegającą na uprzednim uznaniu, w decyzji nr [...] z [...] r. uchylającej w całości swoją wcześniejszą decyzję z [...]r. bezprzedmiotowości postępowania nakazującego zwrot wynikającego z braku podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości podczas realizacji projektu, a w konsekwencji braku obowiązku zwrotu środków, a stanowiskiem przedstawionym w tym zakresie w decyzji organu z [...] r.;

4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że fakt rozwiązani! umowy o dofinansowanie ma wpływ na kwestię zwrotu uprzednio prawidłowo wydatkowanych przez Miasto G. środków;

5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że Miasto nie posiadało tytułu prawnego do przyznanych środków, podczas gdy w momencie przyznania tych środków Miasto posiadało tytuł prawny do ich przyznania w postaci obowiązującej umowy, a decyzja nakazująca zwrot dotyczyła tylko naruszeń związanych z przepisami ustawy prawo zamówień publicznych;

6. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. poprzez jego zastosowanie w następstwie uznania, iż doszło do naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przyznanych skarżącemu na podstawie umowy [...] z [...] roku w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia jakichkolwiek procedur związanych z wydatkowaniem tychże środków;

7. naruszenia art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy i w jaki sposób rzekome naruszenie przepisów P.z.p. spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów;

8. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...], podczas gdy należało uznać, że decyzja ta jest nieprawidłowa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniosku Beneficjenta w przedmiocie stwierdzonej nadpłaty uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie przekazanie sprawy Zarządowi Województwa Śląskiego do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w toku całego postępowania. Podkreślił, ze w wyroku z 21 kwietnia 2017 r. NSA wskazał, że aby uznać dane zagadnienie za zagadnienie wstępne rozstrzygnięcie sprawy głównej musi zależeć od rozstrzygnięcia szczególnego, musi mieć związek bezpośredni. W sprawie dotyczącej oceny zasadności nałożenia na beneficjenta korekty kwestia rozwiązania umowy o dofinansowanie, w ocenie NSA nie miała zasadniczego znaczenia. Zwrot dofinansowania w przepisach krajowych i unijnych jest bowiem związany z nienależytym ich wykorzystaniem, a nie z obowiązywaniem umowy.

W odpowiedzi na skarg IZ RPO WSL wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 - oznaczanej dalej jako P.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 P.p.s.a. skargę oddala. Stąd też wyartykułowane w skardze zadanie zmiany decyzji poprzez uwzględnienie wniosku beneficjenta nie mogło być przez sąd w takich granicach rozważane.

Z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nadpłaty, a zatem na podstawie art. 75 § 1 O.p. zauważyć należy, że w myśl art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Należności, o których mowa w art. 60 to, między innymi, należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; określone jako środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. W sprawach dotyczących tego rodzaju należności, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych, dopuszczalne jest odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, a więc tego działu, w którym zawarte są przepisy dotyczące stwierdzenia nadpłaty.

Zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 O.p. - za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nadpłatą, w ocenie skarżącego jest nienależnie zwrócona kwota dofinansowania.

Interpretując pojęcie nadpłaty w odpowiednio stosowanym art. 72 § 1 pkt 1 O.p. zauważyć należy, że z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wypływa natomiast dyrektywa, zgodnie z którą każde uszczuplenie majątkowe jednostki na rzecz władzy publicznej powinno znajdować podstawę prawną (por. A. Krzywoń: Konstytucyjne aspekty nadpłaty podatkowej, "Przegląd Legislacyjny" 2010, nr 4, s. 87). Jednym z elementów powyższej dyrektywy jest norma wynikająca z art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie". Również art. 217 Konstytucji RP w sposób szczególny kładzie akcent na wyłączność ustawy w zakresie podatków i innych danin publicznych. Ponadto po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej ustawodawca podatkowy jest obowiązany do respektowania norm wynikających z prawa unijnego. Konstytucja RP bowiem wyraźnie stanowi, że prawo UE ma pierwszeństwo przed ustawowym prawem krajowym (art. 91 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP).

Z uwagi jednak na powszechny obowiązek przestrzegania prawa (art. 83 Konstytucji RP) i wiążące się z nim domniemanie legalności działania władzy publicznej, po stronie każdego podatnika istnieje powinność uiszczenia podatku wynikającego z aktu władzy publicznej (ustawy, decyzji podatkowej), niezależnie od tego, czy w przekonaniu podatnika akt ten jest obarczony wadą prawną. Kwestionowanie legalności podstawy prawnej obowiązku zapłaty podatku jest dopuszczalne wyłącznie w określonych prawem procedurach. Specyfiką tych procedur jest jednak ich następczy charakter, co oznacza, że rozstrzygnięcie stwierdzające wadliwość opodatkowania następuje z reguły już po przekazaniu (czy wyegzekwowaniu) świadczenia.

W takiej sytuacji władza publiczna jest obowiązana do naprawienia - co do zasady - wszelkich negatywnych skutków, jakie w majątku jednostki wywołało uiszczenie takiego świadczenia (por. M. Popławski: Uprawnienia podatkowe stanowiące podstawę dochodzenia należności od podmiotów publicznych /w:/ System prawa finansowego (...), s. 623).

Zgodnie z definiującym pojęcie nadpłaty art. 72 § 1 pkt 1 O.p. za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Istnienie nadpłaty podatku jest uwarunkowane ziszczeniem się dwóch przesłanek będących elementami konstytutywnymi tej instytucji. Po pierwsze, skoro nadpłatą jest kwota nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku, to nadpłata może powstać jedynie w przypadku uprzedniej zapłaty podatku, która jest traktowana jako działanie w celu doprowadzenia do wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. Drugim elementem konstytutywnym nadpłaty jest należność zapłaconego podatku, która stanowi element oceny prawnej przesunięcia majątkowego, jakie nastąpiło w związku z zapłatą podatku. Przesłanka oceny prawnej przesunięcia majątkowego zawiera się w definicji nadpłaty w sformułowaniach: nadpłacony i nienależnie zapłacony podatek. Istotą tej przesłanki zatem jest stojące za przesunięciem majątkowym uzasadnienie prawne, które pozwala na stwierdzenie, czy świadczenie w postaci zapłaty stanowiło realizację długu podatkowego. Brak długu podatkowego lub jego wysokość niższa niż przyjęta przez dokonującego zapłatę powoduje, że przestaje istnieć uzasadnienie prawne stojące za przesunięciem majątkowym, a tym samym dochodzi do powstania nadpłaty (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2010 r. sygn. SK 21/08, OTK-A 2010, nr 6, poz. 62). Zatem nadpłata jest wpłatą, czyli nieuzasadnionym przepisami prawa podatkowego przychodem Skarbu Państwa kosztem uszczuplenia substancji majątkowej jednostki, które to uszczuplenie nie znajdowało uzasadnienia prawnego w obowiązku poniesienia świadczenia publicznego. Zaś celem instytucji nadpłaty jest przywrócenie do majątku jednostki środków, które wyszły z tego majątku na skutek nienależnie zapłaconego podatku. Możność żądania zwrotu nadpłaty służy przywróceniu właściwego kształtu realizacji praw i obowiązków między stronami wyodrębnionego stosunku prawnopodatkowego.

Niesporną okolicznością w sprawie jest fakt zawarcia przez skarżącego z IZ RPO WSL w dniu [...] r. umowy o dofinansowanie projektu budowy hali sportowej. W wykonaniu tej umowy wypłacono skarżącemu część przyznanego mu dofinansowania w wysokości 3.109.685,72 zł. Wypłata tych środków przeznaczonych na określony cel, których wydatkowanie pozostawało pod kontrola IZ RPO WSL, doprowadziło do przysporzenia majątkowego po stronie skarżącego.

Także niesporną okolicznością jest to, że skarżący w wykonaniu ostatecznej decyzji IZ RPO WSL z [...] r. nr [...], po uprzednim nałożeniu na niego korekty finansowej, zwrócił kwotę 137.714,75 zł. wraz z odsetkami 10 i 29 października 2012 r. Zatem zmniejszył wysokość otrzymanego przysporzenia majątkowego.

Decyzja nakazująca zwrot środków została z kolei wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1797/12, który uznał brak podstaw do nałożenia na skarżącego korekty, a w konsekwencji brak podstaw do żądania zwrotu części wypłaconych środków. Rację ma skarżący, że w związku z tym odpadła ta podstawa prawna zwrotu środków. Nie neguje tego wniosku, wbrew zarzutowi sformułowanemu w pkt 2 skargi, także organ.

Stosując odpowiednio do zwrotu środków przepisy o nadpłacie i definiując odpowiednio pojęcie nadpłaty tych środków jako nieuprawnionego przysporzenia po stronie Instytucji Zarządzającej nie można, w ocenie Sądu, tracić z pola widzenia tego, że zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Jak stanowi art. 30 ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2018 r. poz. 1307) mającej zastosowanie w sprawie umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą (...) stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku - ogólnie rzecz ujmując - nieprawidłowego ich wykorzystania. Weryfikacja jej zapisów nie mieści się w zakresie kompetencji sądów administracyjnych, lecz właściwego sądu powszechnego, zgodnie z § 26 ust. 2 zawartej przez skarżącego umowy. Skarżący zapoznał się z treścią umowy o dofinansowanie przed podjęciem decyzji o przystąpieniu do Programu, miał możliwość swobodnego podjęcia decyzji o zawarciu umowy na zasadach w niej określonych. Podpisując umowę poddał się jej reżimowi. Słusznie więc zauważa instytucja zarządzająca w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na mocy § 23 ust. 3 umowy skarżący zobowiązał się do zwrotu środków w przypadku rozwiązania umowy z powodu braku jej akceptacji ze strony Komisji Europejskiej. Skarżący - ubiegając się o przyznanie określonych środków - wziął na siebie ryzyko ewentualnego zwrotu całości wypłaconych mu na podstawie warunkowej umowy środków.

Z wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z [...] r. , oddalającego apelację skarżącego - powoda w sprawie cywilnej od wyroku Sądu Okręgowego w G. z [...] oddalającego powództwo stwierdzono, ze umowa łącząca beneficjenta z IZ RPO WSL była zawarta pod warunkiem rozwiązującym i uległa rozwiązaniu z chwilą doręczenia beneficjentowi informacji o stanowisku Komisji Europejskiej zawartym w piśmie z 4 maja 2012 r. Sąd Najwyższy oddalając wyrokiem z [...] r. sygn. akt [...] skargę kasacyjną beneficjenta podzielił ten pogląd. Tego na żadnym etapie postępowania skarżący nie negował. Nadto wyrok Sadu Najwyższego usuwał wątpliwość co do stosunków prawnych łączących IZ RPO WSL i skarżącego, a związanych z budową hali widowiskowo-sportowej.

Na żądanie sądu rozpoznającego sprawę organ przedłożył odpis pisma IZ RPO WSL z 15 maja 2012 r. do którego dołączono pismo Komisji z 4 maja 2012 r. wraz z dowodem doręczenia tych pism skarżącemu 17 maja 2012 r. Zatem w świetle wyroku sądu powszechnego rozstrzygającego wątpliwości co do obowiązywania umowy, z tą datą uległa rozwiązaniu umowa o dofinansowanie. Powstało natomiast roszczenie IZ RPO WSL o zwrot wypłaconych skarżącemu środków. W sytuacji, gdy była już w posiadaniu części środków niecelowym było wzywanie skarżącego o ich zwrot. Tym bardziej, że w okolicznościach sprawy trudno w tym przypadku mówić o uzyskaniu przez IZ RPO WSL nieuprawnionej korzyści i to kosztem majątku skarżącego. Wręcz odwrotnie, to skarżący utracił prawo do otrzymania lub zatrzymania wypłaconych mu środków w oparciu o procedury wynikające z ostatecznie rozwiązanej umowy. Nie można w konsekwencji, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy mówić o powstaniu nadpłaty.

Błędny jest zarzut naruszenia przez IZ RPO WSL art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego zastosowanie w następstwie uznania, iż doszło do naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przyznanych skarżącemu na podstawie umowy [...] z [...] roku w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia jakichkolwiek procedur związanych z wydatkowaniem tychże środków; powiązany w istocie z zarzutem naruszenia art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy i w jaki sposób rzekome naruszenie przepisów Prawa zamówień publicznych spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów.

W rozpatrywanej sprawie IZ jedynie ustaliła fakty w postaci nałożenia korekty, wydania decyzji nakazującej skarżącemu zwrot środków, wydania przez WSA w Gliwicach wyroku uchylającego owa decyzje oraz wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną IZ RPO WSL. Błędne jest natomiast przekonanie skarżącego, że IZ ponownie rozpoznała sprawę dotyczącą przesłanek lub braku przesłanek wymierzenia korekty. Stwierdziła jedynie (str. 14 decyzji,) że podstawą umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu środków był brak podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości. Nie ma tu mowy o zastosowaniu art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. i nakazaniu zwrotu środków wydatkowanych niezgodnie z procedurą. Organ nie wypowiadał się również na temat ewentualnej szkody w budżecie Unii Europejskiej. Gdyby tak zrobił, wykroczyłby poza granice rozpatrywanej sprawy.

Z powyższych względów nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty wymienione w pkt 1, 2 i 3 dotyczące nie tyle błędu w ustaleniach faktycznych, co wyciągnięcia z tych faktów innych wniosków niż oczekiwał skarżący. Nie znaczy to jednak, ze organ wadliwie te fakty ustalił. Wbrew bowiem argumentacji skarżącego nie kwestionował, co już wskazano braku podstaw do nałożenia korekty, a w konsekwencji podstaw do wydani decyzji nakazującej zwrot części wypłaconych środków. Zwrócił natomiast uwagę na skutki wynikające z rozwiązania umowy łączącej strony wskutek ziszczeni się warunku rozwiązującego - str. 14 zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby pomimo stwierdzenia przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji, organ, w tym przypadku ponownie rozpoznający sprawę, utrzymał w mocy swoją pierwszą decyzję. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały jednak przesłanki do uchylenia decyzji IZ RPOI WSL z [...] r.

Nie ma tez racji skarżący twierdząc, że uzasadnienie decyzji nie spełnia kryteriów wskazanych w art. 107 § 3 K.p.a. Podstawę prawną decyzji wskazano w jej komparycji.

Nie budzą też wątpliwości sądu fakty przyjęte za organ za podstawę rozstrzygnięcia. Zostały one dokładnie opisane w decyzji z [...] r. oraz w części "historycznej" zaskarżonej decyzji. Zaś IZ RPO WSL ponownie rozpoznając sprawę przyjęła je za podstawę swojego rozstrzygnięcia - str. 10 zaskarżonej decyzji. Z kolei z uzasadnienia skargi nie wynika, czego dokładnie zabrakło w zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalono.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/