Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. IV SAB/Wr 207/20

Służba celna

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

D. K. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: organ, Dyrektor IAS) polegającą na braku złożenia propozycji dalszej służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji skarbowej zobowiązany był na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej u.p.w.K.A.S.) do przedstawienia jej do dnia [...] maja 2017 r. propozycji dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Pomimo podejmowanych przez stronę prób i wezwań mających na celu skłonienie organu do przedstawienia jej propozycji służby, Dyrektor IAS nie zmienił swojego stanowiska w sprawie i nie wykonał ciążących na nim obowiązków ustawowych w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wskazał, że wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). Pozbawiona ona była bowiem przedmiotu zaskarżenia, albowiem organ zobowiązany do przedstawienia stronie propozycji pracy lub propozycji pełnienia służby, przedstawił jej propozycję dalszego zatrudnienia w charakterze pracownika cywilnego. Organ dodał ponadto, że skarga została wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej, gdyż ustawodawca nie wyposażył funkcjonariusza w narzędzie prawne umożliwiające mu zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu propozycji służby. Organ zaakcentował również, że postępowanie, w którym składana jest przedmiotowa propozycja nie ma charakteru administracyjnego, zewnętrznego, jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 222/17 tutejszy Sąd zawiesił prowadzone postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygnaturze akt IV SA/Wr 561/17, w której odrzucono skargę na złożoną stronie skarżącej propozycję zatrudnienia. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez stronę skarżącą od postanowienia tutejszego Sądu z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 561/17. Postanowieniem z dnia 14 maja 2018 r. tutejszy Sąd wobec ustania przyczyn powodujących konieczność zawieszenia postępowania stosownie do treści art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w punkcie I sentencji postanowienia podjął zawieszone postępowanie zaś w punkcie II odrzucił skargę na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność organu polegającą na braku przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej, który to obowiązek - zdaniem strony - wynikał wprost z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.) - dalej: PwKAS. Sąd podkreślił, że z punktu widzenia dopuszczalności niniejszej skargi niezbędnym było w pierwszej kolejności ustalenie, czy wskazane w tym przepisie propozycje zatrudnienia i służby stanowiły decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji za dopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na bezczynność organu. Powyższa kwestia - w odniesieniu do propozycji zatrudnienia - była już przedmiotem zainteresowania tutejszego Sądu, który postanowieniem z 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 561/17, odrzucił skargę strony skarżącej, wskazując, że z treści skierowanego do strony skarżącej pisma stanowiącego ofertę nowych warunków zatrudnienia, a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga wniesiona na przedstawioną stronie skarżącej propozycję pracy była zatem niedopuszczalna i należało ją odrzucić. Powyższe stanowisko zostało następnie podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej wniesioną na powyższe orzeczenie. Podobnie - zdaniem Sądu - należy ocenić charakter prawny propozycji pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza celnego. Mimo, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przypisują jej formę decyzji administracyjnej, ma ona jednak szczególny charakter. Dla swojej skuteczności wymaga bowiem wyraźnego oświadczenia się osoby, do której została skierowania, czy taką ofertę przyjmuje. Propozycja służby, do czasu jej przyjęcia, pozostaje jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Jej dopełnieniem jest zaś oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS) albo o odmowie jej przyjęcia, względnie okoliczność niezłożenia takiego oświadczenia w ogóle (art. 170 ust. 1-2 PwKAS). Zdaniem Sądu o wyjątkowym charakterze propozycji służby świadczy również swoboda, w jaką ustawodawca wyposażył organy administracji skarbowej przy jej kierowaniu do poszczególnych funkcjonariuszy celnych. Przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 PwKAS), dokonywało się w ramach względnego uznania organu. Przy podejmowaniu tej czynności winien on bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas - zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. - jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który by obligował organ do podjęcia jednej, konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 PwKAS propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną, gdyż nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa. Podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła strona, zaskarżając je w całości oraz żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpoznania skargi i zmianę postanowienia w całości ewentualnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.