Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2020 r., sygn. VI SA/Wa 202/20

Uprawnienia do wykonywania zawodu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant referent Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę

Uzasadnienie

Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju (dalej: "MFIiR", "organ II instancji") decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "K.p.a.") oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. poz. 1841), po rozpatrzeniu wniosku M. S. (dalej: "Strona", "Skarżący", Rzeczoznawca majątkowy") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "MIiB") z [...] lipca 2016 r., znak: [...], orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego - Strony kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji po opisaniu przebiegu postępowania w I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego objęte zostały czynności zawodowe Rzeczoznawcy majątkowego wykonane przy sporządzaniu na zlecenie Starostwa Powiatowego w [...] opracowań: z 17 września 2014 r. oraz z 2 marca 2015 r. pn. "Operat szacunkowy z wyceny nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ulicy [...], powiat [...], województwo [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer: [...],[...],[...],[...] i [...] objęta KW numer [...]".

Organ II instancji wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] przedstawił następujące zarzuty do czynności zawodowych Rzeczoznawcy majątkowego:

1) "Z przeprowadzonej analizy wynika, że na rynku lokalnym występują transakcje drogowe, które winny stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania za przejęty z mocy prawa przez Miasto [...] grunt". Skarżący powołał się na przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości") sugerując, że w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien podjąć próbę wyceny przy wykorzystaniu transakcji drogowych.

2) Określenie wartości nieruchomości jako sumy działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] o powierzchni 3152 m2, [...] o powierzchni 118 m , [...] o powierzchni 118m2, [...] o powierzchni 1148 m2, [...] o powierzchni 592 m2, zamiast części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 25 055 m2, z której zostały wydzielone ww. działki.

3) Przyjęcie do porównania: a) nieruchomości niepodobnych pod względem powierzchni oraz położenia (tj. w granicach obszarów bardziej atrakcyjnych m.in. w strefie uzdrowiskowej), b) nieruchomości nabytych wraz z udziałem w nieruchomościach będących przedmiotem współwłasności, stanowiących drogi dojazdowe, c) błędnych cen nieruchomości porównawczych, d) nieruchomości zabudowanych.

MFIiR, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, biorąc pod uwagę przedstawione zarzuty oraz wyjaśnienia Strony złożone w toku postępowania stwierdził, że potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym znalazły zarzuty wymienione w pkt 1, 3b i 3c.

Odnośnie zarzutu z pkt 1, MFIiR wyjaśnił, że decyzją z [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 2,5055 ha. W wyniku dokonanego podziału powstały m.in. działki: nr [...] o powierzchni 0,3152 ha, nr [...] o powierzchni 0,0118 ha, nr [...] o powierzchni 0,0118 ha, nr [...] o powierzchni 0,1148 ha i nr [...] o powierzchni 0,0592 ha przeznaczone pod drogi gminne, które z mocy prawa w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej: "u.g.n."), przeszły na rzecz Miasta [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2012 r. grunty stanowiące po dokonanym podziale m.in. ww. działki stanowią teren dróg publicznych, oznaczony symbolami: [...],[...],[...],[...] i [...].

Rzeczoznawca majątkowy sporządził 17 września 2014 r. operat szacunkowy, w którym określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 541 312 zł, a następnie po zgłoszeniu uwag przez Prezydenta Miasta [...], 2 marca 2015 r. sporządził kolejne opracowanie, w którym określił jej wartość na kwotę 483 470 zł.

Organ II instancji wyjaśnił, że w tym przypadku przeznaczenie w planie miejscowym przedmiotowych działek pod drogę publiczną (gminną) skutkowało obowiązkiem zastosowania do wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości. W pierwszej kolejności Rzeczoznawca majątkowy powinien przeanalizować możliwość określenia ich wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero w przypadku braku na analizowanym rynku takich transakcji wartość rynkową można było określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Organ II instancji wskazał, że Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo opisał w obydwu operatach szacunkowych przeznaczenie wycenianych działek, załączył przy tym niezbędne dokumenty. Jednakże po tym opisie zawarł informację, iż wyceny nieruchomości dokonano dla terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W celu zbadania możliwości zastosowania zasady korzyści dokonał porównania cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nabywanych w trybie przepisów u.g.n. w celu wydzielenia działek budowlanych oraz cen działek, które stanowić będą drogi gminne. Z uwagi na słabo rozwinięty rynek gruntów pod drogi publiczne Rzeczoznawca majątkowy poszerzył analizę o transakcje zawarte na terenie powiatów: [...],[...] i [...], z okresu od września 2011 r. do sierpnia 2014 r. W tabeli na stronie 12 operatu szacunkowego z 17 września 2014 r. przedstawił jedenaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Pięć z nich dotyczyło nieruchomości położonych w [...]iu, z czego cztery transakcje zawarto w latach 2013 i 2014. W operacie szacunkowym z 2 marca 2015 r., Rzeczoznawca majątkowy przedstawił te same transakcje drogowe z uzasadnieniem, że ze względu na słabo rozwinięty rynek lokalny (teren miasta [...]) analizę poszerzył o transakcje nieruchomościami położonymi na rynku regionalnym. W kolejnej tabeli na tej samej stronie przedstawił 21 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne na terenie miasta [...]. Organ II instancji wskazał, iż dwie z 21 transakcji Rzeczoznawca majątkowy pominął w dalszych czynnościach szacowania. Na podstawie tych dwóch tabel Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż "Wyniki analizy zamieszczonej w tabelach powyżej wskazują na fakt, iż średnie wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie przewyższają średniej wartości gruntów przeznaczonych na cele budownictwa jednorodzinnego. W przedmiotowym przypadku nie ma więc zastosowania zasada korzyści i wobec tego (...) wyceny nieruchomości dokonano dla aktualnego sposobu jej użytkowania i przeznaczenia jako terenu przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne.".

MFIiR wskazał dalej, że w operacie szacunkowym z 17 września 2014 r. podstawę wyceny przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej stanowił zbiór 19 transakcji, o cenach jednostkowych zawierających się w przedziale od 62,00 zł/m2 do 161,89 zł/m2. W operacie szacunkowym z 2 marca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy pominął osiem z tych transakcji i przyjął ostatecznie do analizy porównawczej jedenaście transakcji nieruchomościami. W opisie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, że na datę 12 listopada 2013 r. nieruchomość była zagospodarowana jako pas zieleni rolnej w stanie spoczynku, natomiast w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjął jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Organ stwierdził, że Rzeczoznawca majątkowy odnotował na analizowanym rynku jedenaście transakcji drogowych. Nie zastosował ich jednak do porównań. Na podstawie tych transakcji rozważał jedynie możliwość występowania tzw. "fasady korzyści", po czym stwierdził, iż nie ma ona w tym przypadku zastosowania. Ponadto w momencie ustalania aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości Rzeczoznawca majątkowy powinien sięgnąć do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 1993 r., w którym działka nr [...] znajdowała się na terenach oznaczonych symbolem [...] - tereny upraw rolnych. W związku z powyższym niezrozumiałym jest, na jakiej podstawie Rzeczoznawca majątkowy przyjął jako aktualny sposób użytkowania grunty przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne.

MFIiR uznał, że Rzeczoznawca majątkowy nie zastosował w sposób prawidłowy obowiązujących przepisów prawa. Do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogę, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości, należało w pierwszej kolejności uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Jeżeli opisana procedura nie byłaby możliwa do zastosowania, wówczas wartość rynkową należało określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca majątkowy nie podał przyczyn odstąpienia od określenia wartości rynkowej w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Sporządzając dwa operaty szacunkowe, pomimo badania rynku nieruchomości drogowych, nie wykorzystał w wycenie zebranych transakcji nieruchomościami drogowymi, ani nie przedstawił uzasadnienia pominięcia danych z tego rynku. Przyczyny, dla których te transakcje zostały odrzucone, powinny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym.

Zdaniem organu II instancji niezastosowanie się przez Rzeczoznawcę majątkowego do wymagań § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, świadczy o naruszeniu zasady szczególnej staranności podczas wykonywania czynności szacowania nieruchomości, co stanowi naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n.

Odnośnie zarzutu z pkt 3b organ II instancji wskazał, że w tabeli nr 5 na stronie 20 operatu szacunkowego z 17 września 2014 r. Rzeczoznawca majątkowy opisał 21 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne z terenu Miasta [...] zawartych w latach 2013 - 2014. Jednocześnie w uwagach zaznaczył, że dwie transakcje: nr 9 i nr 19 nie zostały uwzględnione w dalszych obliczeniach. Organ II instancji wskazał dalej, że w toku postępowania na podstawie przesłanych przez Prezydenta Miasta [...] kopi aktów notarialnych dotyczących transakcji opisanych w operacie szacunkowym ustalono, że:

- zgodnie z aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 17 maja 2013 r. działka nr [...] o powierzchni 0,0800 ha została sprzedana za cenę 50 000 zł (62,50 zł/m2) wraz z udziałem 1/10 we własności działki nr [...] o powierzchni 0,0265 ha stanowiącej drogę wewnętrzną - transakcja nr 5,

- zgodnie z aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 4 kwietnia 2013 r. działka nr [...] o powierzchni 0,0763 ha została sprzedana za cenę 68 670 zł (90,00 zł/m2) wraz z udziałem 1/32 we własności działki nr [...] o powierzchni 0,2072 ha stanowiącej drogę wewnętrzną - transakcja nr 6,

- zgodnie z aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 11 kwietnia 2014 r. działka nr [...] o powierzchni 0,0764 ha została sprzedana łącznie z działkami nr [...] i nr [...] oraz udziałem [...] we własności działki nr [...] o powierzchni 0,2072 ha stanowiącej drogę wewnętrzną. Łączna kwota sprzedaży wyniosła 120 000 zł,

- z zapisów sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w odniesieniu do transakcji nr 15 wynika, iż działka nr [...] o powierzchni 0,1211 ha została sprzedana za cenę 80 000 zł (66,06 zł/m2).

Organ II instancji wskazał następnie, że w operacie szacunkowym z 2 marca 2015 r. powyższe cztery transakcje zakwestionowane przez Prezydenta Miasta [...] w podniesionych przez niego zarzutach, zostały pominięte.

MFIiR stwierdził, że Rzeczoznawca majątkowy opisując w tabeli nr 4 na stronie 18 operatu szacunkowego z 17 września 2014 r. cechy nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne nie podał informacji, że cena niektórych transakcji obejmuje również udział w działkach stanowiących drogi wewnętrzne. Analizując indywidulane cechy sprzedanych działek i ich wpływ na ceny transakcyjne nie uwzględnił sprzedanych udziałów, pomimo wyraźnego zapisu w aktach notarialnych o cenie łącznej. Rzeczoznawca majątkowy przyjął też do wyceny błędne informacje o transakcji nr 15 dotyczącej działki nr [...].

Zdaniem MFIiR, uchybienia te świadczą o niezachowaniu przez Rzeczoznawcę majątkowego szczególnej staranności wymaganej przy szacowaniu nieruchomości, a skutkiem tego jest naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n.

Odnośnie zarzutu z pkt 3c organ II instancji wskazał, że Rzeczoznawca majątkowy w tabeli nr 5 na stronie 20 operatu szacunkowego z 17 września 2014 r. przedstawił nieruchomości wykorzystane do porównań. W pozycji nr 18 wymienił transakcję z 10 kwietnia 2014 r. dotyczącą sprzedaży działki nr 148 o powierzchni 0,1055 ha za cenę 131 105,56 zł. W pozycji nr 20 wymienił transakcję z 24 kwietnia 2014 r. dotyczącą sprzedaży działek nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,2406 ha za cenę 254 212,96 zł. Z treści przedłożonych przez Prezydenta Miasta [...] dokumentów wynika, iż:

- aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 10 kwietnia 2014 r. doszło do sprzedaży w drodze przetargu działki nr [...] o powierzchni 0,1055 ha, cena transakcyjna wyniosła 145 915,00 zł brutto, w tym podatek 23% w kwocie 27 284,73 zł. Cena netto wyniosła 118 629,27 zł.,

- aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 24 kwietnia 2014 r. doszło do sprzedaży w drodze przetargu działki nr [...] o powierzchni 0,1002 ha wraz z udziałem 1/3 we własności działki nr [...] o powierzchni 0,0450 ha za cenę transakcyjną 142 250,00 zł, w tym podatek VAT 23% w kwocie 26 599,59 zł. Cena netto wyniosła 115 650,41 zł. Natomiast działkę nr [...] o powierzchni 0,1104 ha sprzedano wraz z udziałem 1/3 we własności działki nr [...]. Cena transakcyjna wyniosła 132 305,00 zł, w tym podatek VAT 23% w kwocie 24 739,96 zł. Cena netto wyniosła 107 565,04 zł.

Organ II instancji stwierdził, że porównanie danych przedstawionych w operacie szacunkowym oraz zapisów w umowach sprzedaży wskazuje na nieprawidłowy opis w operacie szacunkowym transakcji nr 18 i nr 20. W przypadku transakcji nr 18 Rzeczoznawca majątkowy podał cenę brutto. Natomiast odnośnie transakcji nr 20 cena sprzedaży nie ma potwierdzenia w treści aktu notarialnego. Ponadto rzeczoznawca majątkowy pominął informację o sprzedaży udziałów działki nr [...]. W operacie szacunkowym z 2 marca 2015 r. powyższe transakcje zostały pominięte z uwagi na zarzuty zgłoszone do opracowania z 17 września 2014 r.

Organ II instancji uznał, że przyjmując do wyceny błędne informacje o zawartych transakcjach bez weryfikacji w materiale źródłowym Rzeczoznawca majątkowy nie zachował szczególnej staranności przy szacowaniu nieruchomości, wymaganej przepisami art. 175 ust. 1 u.g.n.

MFIiR stwierdził następnie, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej zarzuty zawarte w pkt 2, 3a i 3d zostały odrzucone.

Niezależnie od powyższego, MFIiR stwierdził, że zachodzą także inne okoliczności sprawy wskazujące na naruszenie przez Rzeczoznawcę majątkowego zasady szczególnej staranności określonej w art. 175 ust. 1 u.g.n. i opisał dodatkowe wady sporządzonych przez Rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowe.

Wskazał mianowicie, że Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 17 września 2014 r. w pkt VII "Analiza i charakterystyka rynku" podał rodzaj rynku, obszar rynku, zakres badania cen oraz opis ulicy [...] i osiedla [...]. Z informacji podanych na stronie 17 operatu szacunkowego wynika, że ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną kształtowały się w przedziale od 62,50 zł/m2 do 161,89 zł/m2. Rozstęp cenowy ∆C wynosi zatem 99,39 zł/m2, co świadczy o bardzo zróżnicowanych cenach transakcyjnych.

Organ II instancji wskazał dalej, że w zbiorze transakcji przedstawionych w analizie rynku oraz przyjętych do porównań, Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił ceny uzyskane w drodze przetargu, nie opisując warunków zawarcia transakcji. Nieopisanie natomiast warunków zawarcia transakcji świadczy o niepełnej analizie transakcji nieruchomościami przedstawionymi w operacie szacunkowym. Pomimo dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, Rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań ceny transakcyjne za nieruchomości sprzedane w drodze przetargu bez dokonania oceny tych cen. Zgodnie z tym przepisem, ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne.

Organ II instancji wskazał również, że opisując wycenianą nieruchomość pod względem cech rynkowych, w miejsce cechy "lokalizacja" Rzeczoznawca majątkowy wprowadził cechę "lokalizacja ogólna" i uwzględnił ją w procesie wyceny nieruchomości. W obydwu operatach szacunkowych nie ma informacji o zakresie ocen cechy rynkowej określanej jako "lokalizacja ogólna". Pomiędzy opisanymi cechami rynkowymi i cechami przyjętymi do porównań również nie ma spójności. W pkt VII operatów szacunkowych dotyczącym analizy i charakterystyki rynku rzeczoznawca majątkowy opisał pięć cech rynkowych: "lokalizacja", "dostępność komunikacyjna", "powierzchnia działki", "kształt działki" i "uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej". W procesie wyceny zastosował sześć cech rynkowych, w tym nieopisane wcześniej cechy: "lokalizacja ogólna" i "sąsiedztwo".

MFIiR wskazał dalej, że w operacie szacunkowym z 17 września 2014 r. Rzeczoznawca majątkowy przyjął do wyceny 21 transakcji o powierzchni działek od 0,0565 ha do 0,2406 ha. W ramach cechy rynkowej "powierzchnia działki" wyróżnił trzy stany: - mała - powierzchnia do 0,0635 ha, - średnia - powierzchnia od 0,0636 ha do 0,1251 ha, - duża - powierzchnia powyżej 0,1252 ha. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 2 marca 2015 r. przyjął do wyceny jedenaście transakcji o powierzchni działek od 0,0565 ha do 0,1251 ha. Jednakże stany cechy rynkowej "powierzchnia działki" zostały opisane analogicznie jak w operacie szacunkowym z 17 września 2014 r. Orgam II instancji wskazał, że w zbiorze jedenastu transakcji nie występowały działki o powierzchni powyżej 0,1252 ha.

MFIiR dodał, że analizując transakcje przyjęte do porównań Rzeczoznawca majątkowy przyjął oceny nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej w zakresie cech rynkowych. W operacie szacunkowym z 17 września 2014 r. oceny tych nieruchomości są identyczne w zakresie cech: "lokalizacja", "wielkość działki" i "kształt działki". W zakresie cechy rynkowej "sąsiedztwo" nieruchomość o cenie minimalnej ma wyższą ocenę od nieruchomości o cenie maksymalnej.

MFIiR wskazał, że w operacie szacunkowym z 2 marca 2015 r. oceny nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej są identyczne w zakresie pięciu z sześciu przyjętych cech rynkowych. Są to: "lokalizacja", "sąsiedztwo", "wielkość działki", "droga dojazdowa" i "wyposażenie w media". Obie nieruchomości różnią się tylko w zakresie jednej cechy rynkowej - "kształt działki". Zdaniem MFIiR nie można się zgodzić ze ustaleniami Rzeczoznawcy majątkowego, iż nieruchomości o ekstremalnych cenach jednostkowych (Cmin i Cmax) posiadają analogiczne oceny w zakresie cech rynkowych. Opisane w obu operatach szacunkowych stany cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej wskazują na niewłaściwy dobór nieruchomości wykorzystanych w procesie wyceny nieruchomości.

Organ II instancji wskazał, że § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości stanowi, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, przyjętych rozwiązań merytorycznych, przedstawienia analizy rynku, toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Brak informacji niezbędnych w procesie wyceny oraz niespójność opisu cech rynkowych przyjętych w toku obliczeń świadczy o niezachowaniu przez Rzeczoznawcę majątkowego szczególnej staranności przy szacowaniu nieruchomości, wymaganej przepisem art. 175 ust. 1 u.g.n.

MFIiR odniósł się następnie do przywołanych, przez Stronę w piśmie z 11 lutego 2017 r. prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1167/15 i z 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 714/16 wskazując, że wyroki te dotyczą decyzji wydanych przez Wojewodę [...] z [...] lipca 2015 r. oraz z [...] września 2016 r., gdzie WSA badał postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, a nie postępowanie Rzeczoznawcy majątkowego podczas wykonywania czynności szacowania nieruchomości. Organ II instancji stwierdził, że powyższe wyroki nie mają wpływu na wynik przedmiotowego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. W żadnym z przywołanych wyroków WSA nie odniósł się bowiem do czynności wykonywanych przez Rzeczoznawcę majątkowego podczas sporządzania operatu szacunkowego.

Podsumowując MFIiR wskazał, że w przedmiotowej sprawie Rzeczoznawca majątkowy wyceniał nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną na rzecz Miasta [...] przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Oznacza to zatem, że powinien do porównań przyjąć transakcje nieruchomościami podobnymi, czyli nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Tymczasem z niewiadomych powodów do porównań wybrał nieruchomości przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, choć jak sam stwierdził na rynku nieruchomości miały miejsce transakcje nieruchomościami drogowymi. Powyższe, zdaniem organu II instancji, dyskwalifikuje całość następnie wykonanych czynności zawodowych, bowiem niedopuszczalne jest szacowanie nieruchomości przy użyciu transakcji nieruchomościami o odmiennym przeznaczeniu od wycenianej, gdy istnieją na rynku transakcje nieruchomościami drogowymi.

MFIiR stwierdził, że powyższe uchybienie jest na tyle istotne, że może stanowić samodzielną podstawę orzeczenia kary zawieszenia uprawnień zawodowych.

Organ II instancji dodał, że zastosowanie podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej wymaga przede wszystkim przeprowadzenia analizy rynku nieruchomości, która jest podstawą dalszych czynności zawodowych. Uchybienia w tym zakresie mają bezpośredni wpływ na wynik końcowy wyceny. Rzeczoznawca majątkowy nie przeprowadził prawidłowej analizy rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków zawarcia transakcji, gdyż np. niektóre ceny transakcyjne przyjęte do obliczeń zawierały podatek VAT. Dodatkowo ceny niektórych nieruchomości wykorzystanych w procesie wyceny zawierały także nabycie udziałów w nieruchomościach stanowiących drogi dojazdowe.

Ponadto, organ II instancji dodał, że zastosowana metoda korygowania ceny średniej zakłada, że poszukiwana wartość nieruchomości wycenianej mieści się w przedziale pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną. Korekta ceny średniej dokonywana jest na podstawie ustalonych ocen cech rynkowych i ich wag. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nieruchomości o ekstremalnych cenach jednostkowych (Cmin i Cmax) posiadają analogiczne oceny w zakresie pięciu z sześciu cech rynkowych (operat szacunkowy z 2 marca 2015 r.), przy czym różnica między ceną maksymalną a ceną minimalną jest znaczna. Powyższe świadczy o nieprawidłowo przeprowadzonej analizie rynku nieruchomości i przekłada się na wynik końcowy.

MFIiR wskazał, że zawód rzeczoznawcy majątkowego jest zawodem noszącym znamiona zawodu zaufania publicznego, a działania podejmowane przez rzeczoznawcę majątkowego wpływają na sytuację majątkową m.in. osób fizycznych. Oznacza to, że czynności zawodowe powinny być wykonywane zgodnie z przepisami prawa, ze szczególną starannością, bezstronnie, mając na względzie budowanie autorytetu zawodu rzeczoznawcy majątkowego jako eksperta na rynku nieruchomości. W sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie stwierdzone zostały nieprawidłowości, które bezpośrednio przełożyły się na wynik końcowy, nie jest możliwe orzeczenie łagodniejszej kary dyscyplinarnej niż kara zawieszenia uprawnień zawodowych. Orzeczona w decyzji kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jest dolegliwa, lecz zakres, waga i rodzaj popełnionych uchybień jest, zdaniem organu II instancji, znaczny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję MFIiR z [...] listopada 2019 r. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie przez MFIiR decyzji I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki umorzenia postępowania i wycofania z Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: "KOZ") ze względu na uchybienia prawne i formalne zgłaszane pisemnie przed rozpoczęciem rozpraw dyscyplinarnych. Ponadto w niniejszej sprawie zostały wydane dwie decyzje w tej samej sprawie pomimo, iż "pismem nr [...],[...] z 22 maja 2017 r., Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa - Departament Gospodarki Nieruchomościami przekazał informację do Urzędu Miasta [...], że postępowanie zostało wszczęte z urzędu i dotyczy wyłącznie praw oraz obowiązków Rzeczoznawcy majątkowego. Natomiast decyzja z [...] lipca 2016 r, została podjęta na podstawie wniosku Prezydenta Miasta [...] w odstępstwie od ustawy o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego w art. 157 ust. 1 u.g.n przez organizację zawodową. Skarżący w związku z tym wniósł o całkowite umorzenie decyzji podjętej na podstawie skargi Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2014 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość tj. wypełnienie przesłanek ujętych w dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a.

2) art. 10 § 1 K.p.a., w związku z § 1 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa ( Dz. U. Z 2015 r. poz. 1907 z późn. zm.), umożliwiającym przed wydaniem decyzji stronie (w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia) zapoznać się z aktami sprawy oraz wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału, a Rzeczoznawca majątkowy jako strona postępowania został pozbawiony możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz wypowiedzeniem się co do zebranego w sprawie materiału, przed wydaniem decyzji przez organ II instancji,

3) art. 105 § 1 K.p.a., poprzez przedstawienie w piśmie nr [...],[...] z 22 maja 2017 r., w którym Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa - Departament Gospodarki Nieruchomościami przekazał informację do Urzędu Miasta [...], "iż powyższe postępowanie zostało wszczęte z urzędu i dotyczy wyłącznie praw oraz obowiązków rzeczoznawcy majątkowego. Stroną w takim postępowaniu jest jedynie Rzeczoznawca majątkowy. W rozumieniu art. 28 K.p.a., stroną nie jest podmiot skarżący, a zatem brak było podstaw do przekazania Prezydentowi Miasta [...] przedmiotowej decyzji. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2008 r., sygn. akt IIGSK 430/2008. Skarżący powołał się również na skargę z 24 maja 2017 r., prezydenta Miasta [...] do WSA w [...] , w której prezydenta Miasta [...] stwierdził, że "(...) podmiot inicjujący wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma prawo uzyskać informację o sposobie rozpatrzenia złożonej skargi na rzeczoznawcę majątkowego. W związku z tym Departament przedstawia poniżej zwięzłe rozstrzygnięcie organu oraz uzasadnienie względem poszczególnych zarzutów zawartych w skardze z dnia 18 grudnia 2014 r. Równocześnie należy dodać, iż poniższe informacje zostały przygotowane na podstawie decyzji organu, która, z uwagi na złożony wniosek rzeczoznawcy majątkowego o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest decyzją ostateczną. Aktualnie sprawa jest przedmiotem ponownego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej",

4) art. 105 § 1 K.p.a., poprzez podanie nieprawdy w piśmie nr [...],[...] z 22 maja 2017 r Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa - Departament Gospodarki Nieruchomościami przekazał informację do Urzędu Miasta [...], a ten z kolei przekazał ją w pozwie do WSA w [...] (22 maja 2017 r, nr [...],) "iż powyższe postępowanie zostało wszczęte z urzędu i dotyczy wyłącznie praw oraz obowiązków rzeczoznawcy majątkowego" natomiast w piśmie nr [...],[...] z 31 sierpnia 2016 r Minister Infrastruktury i Budownictwa w drugim akapicie pisma podaje, że: "W postępowaniu wyjaśniającym należy zbadać, czy rzeczoznawca majątkowy, wykonując czynności z zakresu szacowania nieruchomości w sprawie przedstawionej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 grudnia 2014 r. wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu należy uwzględnić informacje i stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".

W obszernym uzasadnieniu skargi, Skarżący pogłębił argumentację dotyczącą powyższych zarzutów, kwestionując niniejsze postępowanie poprzez wskazanie m.in., że zakwestionowanie operatu szacunkowego możliwe jest jedynie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem Skarżącego, pominięcie tego trybu stanowi o przedwczesności postepowania dyscyplinarnego wobec Skarżącego.

Skarżący też zacytował treść pisma MFIiR z października 2019 r. oraz mail-a Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...], na okoliczność wykazania mylnej interpretacji przez organ II instancji przepisów w zakresie wyceny dróg zasad ustalania sposobu użytkowania nieruchomości przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg publicznych oraz na okoliczność wykazania, że MFIiR nie posiada kompetencji do stanowienia obowiązującej wykładni prawa, a zaprezentowane przez ten organ stanowisko jest wyrazem poglądu prawnego i nie może być odczytywane jako wytyczne dotyczące sposobu postepowania w indywidualnym przypadku.

Skarżący nie zgadzając się również ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że w żadnym z wyroków WSA w [...] (z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1167/15 i z 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 714/16), sąd nie odniósł się do do czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego podczas sporządzania operatu szacunkowego, przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku WSA w [...] z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1167/15.

Skarżący odnosząc się do pominiętych transakcji w operacie z 2 marca 2015 r. wskazał, że zgodnie z przyjętą praktyką rzeczoznawstwa w przypadku rozbieżności i uwag ze stron w postępowaniu na szczeblu miejscowym są one przyjmowane jeśli są zasadne. W tym przypadku faktycznie były to transakcje sprzedaży działek budowlanych z udziałami w drodze bo tak tylko mogły być sprzedane, ażeby potencjalny nabywca miał dostęp do drogi publicznej, gdyż inaczej nie mogły być sprzedane jako samodzielne działki. Uzyskane wartości wskazywały, iż były przyjęte prawidłowo i nie odbiegały wartością od innych działek podobnych bo były wydzielone z działek budowlanych. Dlatego też zarzuty ww. nie powinny być przedmiotem rozpatrywania gdyż zostały wyeliminowane w następnej wycenie i powinny być oddalone jako nie mające wpływu na wartość wycenianej nieruchomości.

Skarżący stwierdził, że zarzuty podane w decyzji w większości są bezzasadne i nie stanowiły żadnej istotnej nieprawidłowości, mającej wpływ na wycenianą wartość, a te które stwierdzono zostały skorygowane.

Skarżący dodał, że osoby odpowiedzialne w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa, a obecnie Finansów, Inwestycji i Rozwoju, pomimo wskazywania wcześniej nieprawidłowości w zakresie postępowania administracyjnego pominęli wszystkie pisma zgłaszane przez rzeczoznawcę majątkowego, co nie znalazło odbicia w decyzji.

W piśmie do Sądu z 5 września 2020 r., Skarżący powołał się na kolejny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1047/17, prezentując treść skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku i wnosząc o umorzenie postępowania sądowoadministarcyjnego w niniejszej sprawie względnie o jego zawieszenie w związku z powyższą skargą kasacyjną.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Przedmiotem skargi jest decyzja MFIiR utrzymująca w mocy decyzję I instancji, którą MIiB orzekł na podstawie art. 195a ust. 1 u.g.n., wobec Skarżącego karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Podstawą dla orzeczenia tej kary było stwierdzenie przez organy obu instancji naruszenie przez Skarżącego art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez niezachowaniu przez Rzeczoznawcę majątkowego szczególnej staranności wymaganej przy szacowaniu nieruchomości, w związku ze sporządzonymi przez Skarżącego operatami szacunkowymi z 17 września 2014 r. i z 2 marca 2015 r.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3, podlega odpowiedzialności zawodowej. Zgodnie natomiast z art. 175 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W świetle art. 174 ust. 3 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością.

Skarżący w niniejszej sprawie sporządził dwa operaty szacunkowe, w których określona została wartość rynkowa nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...],[...],[...] i [...], położonej [...]. Operat szacunkowy z 17 września 2014 r. został sporządzony na zlecenie Starostwa Powiatowego w [...] dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta [...] w trybie art. 98 ust. 1-3 u.g.n. Decyzją bowiem z [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 2,5055 ha. W wyniku dokonanego podziału powstały m.in. działki: nr [...] o powierzchni 0,3152 ha, nr [...] o powierzchni 0,0118 ha, nr [...] o powierzchni 0,0118 ha, nr [...] o powierzchni 0,1148 ha i nr [...] o powierzchni 0,0592 ha przeznaczone pod drogi gminne, które z mocy prawa w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., przeszły na rzecz Miasta [...]. Wartość przedmiotu wyceny została określona na kwotę 541 312 zł. W wyniku jednak zgłoszenia zastrzeżeń przez Prezydenta Miasta [...], został sporządzony przez Rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z 2 marca 2015 r., który stanowił poprawioną wersję operatu szacunkowego z 17 września 2014 r. i w którym wartość przedmiotu wyceny została określona na kwotę 483 470 zł.

Analizując treść zaskarżonej decyzji oraz materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, iż organy obu instancji wykazały mankamenty sporządzonych przez Skarżącego ww. operatów szacunkowych dające podstawę do orzeczenie wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Organy obu instancji, słusznie zdaniem Sądu uznały, że Skarżący nie zastosował w sposób prawidłowy obowiązujących przepisów prawa, ponieważ do wyceny spornej nieruchomości powinien w pierwszej kolejności uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Tymczasem Skarżący pomimo, że w obu operatach przedstawił jedenaście transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, nie zastosował ich do porównań w celu wyceny spornej nieruchomości (działek o nr.: [...],[...],[...],[...] i [...] powstałych po podziale działki nr [...]), przeznaczonej pod drogi gminne.

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zgodnie natomiast z ust. 4, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 tego paragrafu, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (ust. 5). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Ponadto, w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić uregulowaną w art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., tzw. "zasadę korzyści". Zgodnie z tym przepisami wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Skarżący zatem przystępując do wyceny spornej nieruchomości powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi "zasada korzyści", a więc zwiększenie wartości nieruchomości wynikające z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia (tereny dróg publicznych) w stosunku do nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, co oznacza, że powinien ustalić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia oraz aktualny sposób użytkowania wynikający z przeznaczenia w miejscowym planie przed zmianami umożliwiającym podział nieruchomości.

Należy wskazać, co opisał również Skarżący w spornych operatach szacunkowych, że część działki nr 47 przed podziałem, a po podziale działki o nr: [...],[...],[...],[...] i [...] uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] września 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w rejonie ul. [...] i linii kolejowej [...] - [...] zostały przeznaczone jako "tereny dróg publicznych", o symbolu "KD". Dlatego przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie oznacza tereny dróg publicznych.

Jak wyjaśniły organy obu instancji ustalenie aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości należy dokonać na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przed wejściem w życie uchwały z [...] września 2012 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem [...] - tereny upraw rolnych (plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] października 1993 r.).

Skarżący, szczegółowo opisał w obydwu operatach szacunkowych przeznaczenie wycenianych działek i załączył niezbędne dokumenty. Podał, że na datę 12 listopada 2013 r. nieruchomość była zagospodarowana jako pas zieleni rolnej w stanie spoczynku, jednakże następnie zawarł informację, iż wyceny nieruchomości dokonano dla terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W celu zbadania możliwości zastosowania zasady korzyści dokonał porównania cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nabywanych w trybie przepisów u.g.n. w celu wydzielenia działek budowlanych oraz cen działek, które stanowić będą drogi gminne.

Skarżący pomimo odnotowania na analizowanym rynku jedenastu transakcji drogowych, nie zastosował ich do porównań, a na ich podstawie rozważał jedynie możliwość występowania "zasady korzyści", dochodząc do wniosku, że nie ma ona w tym przypadku zastosowania ponieważ analiza transakcji opisanych w operatach wykazał, że średnie wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie przewyższają średniej wartości gruntów przeznaczonych na cele budownictwa jednorodzinnego. Sąd zgadza się z organem II instancji, że Skarżący nie zastosował w sposób prawidłowy obowiązujących przepisów prawa, bowiem zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogę, powinien w pierwszej kolejności uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a dopiero gdyby ta procedura nie byłaby możliwa do zastosowania, wówczas wartość rynkową należało określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Skarżący nie podał przyczyn odstąpienia od określenia wartości rynkowej w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych.

W ocenie Sądu, prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie podważa treść przytoczonych przez Skarżącego w skardze pism MFIiR oraz Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...]. Dodać też należy, że oczywistym jest, że MFIiR nie posiada kompetencji do stanowienia powszechnie wiążącej wykładni przepisów regulujących kwestie gospodarki nieruchomościami. MFIiR natomiast, jak każdy organ stosujący prawo, jest uprawniony, ale i obowiązany do dokonywania interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych przez organ. Sąd nie stwierdził, aby MFIiR dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Na marginesie należy dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wyroku z 8 grudnia 20215 r. sygn. akt II SA/Bd 1167/15, w ogóle nie odnosił się do kwestii wyceny spornej nieruchomości przeznaczonej pod drogę w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, odnotowanych w obu operatach szacunkowych, lecz poddał analizie zasadność oparcia przez Skarżącego wyceny spornej nieruchomości na przyjęciu aktualnego przeznaczenia tej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z pominięciem rolniczego przeznaczenia spornej nieruchomości, wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. Pomijając różny przedmiot rozstrzygnięć, których dotyczy powyższy wyrok i zaskarżona decyzja, również z tego powodu rozważania WSA w [...] w powyższym wyroku nie pokrywają się z argumentacją uzasadniającą rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Do powyższego wyroku WSA w [...], Sąd jeszcze odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

Stwierdzonymi przez organ obu instancji wadami operatu szacunkowego z 17 września 2014 r. jest również fakt, że Skarżący opisując cechy nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne nie podał informacji, że cena niektórych transakcji obejmuje również udział w działkach stanowiących drogi wewnętrzne i analizując indywidulane cechy sprzedanych działek i ich wpływ na ceny transakcyjne nie uwzględnił sprzedanych udziałów, pomimo wyraźnego zapisu w aktach notarialnych o cenie łącznej, a także, że przyjął też do wyceny błędne informacje o transakcji nr 15 dotyczącej działki nr [...]. Skarżący pominął w operacie szacunkowym z 2 marca 2015 r. powyższe cztery transakcje zakwestionowane przez Prezydenta Miasta [...].

Organy obu instancji stwierdziły również, że w operacie szacunkowym z 17 września 2014 r. znalazł się nieprawidłowy opis dwóch transakcji nr 18 i nr 20, co wynika z analizy zapisów w umowach sprzedaży. W przypadku transakcji nr 18 Skarżący podał cenę brutto, natomiast odnośnie transakcji nr 20 cena sprzedaży nie ma potwierdzenia w treści aktu notarialnego. Ponadto Skarżący pominął informację o sprzedaży udziałów działki nr [...]. W operacie szacunkowym z 2 marca 2015 r. powyższe transakcje zostały pominięte z uwagi na zarzuty zgłoszone przez Prezydenta Miasta [...].

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że powyższe nieprawidłowości operatu szacunkowego z 17 września 2014 r., w ogóle nie powinny być analizowane przez organy obu instancji, skoro zostały one wyeliminowane w operacie szacunkowym z 2 marca 2015 r. Uwzględnienia przez Rzeczoznawcę majątkowego zasadnych uwag do sporządzonego przez niego operatu szacunkowego jest jak najbardziej prawidłowym działaniem, jednak nie zmienia to faktu, że operat szacunkowy z 17 września 2014 r. został sporządzony przez Skarżącego z niezachowaniem szczególnej staranności przy szacowaniu nieruchomości, a to stanowi niewypełnienie przez Skarżącego obowiązku wynikającego z art. 175 ust. 1 u.g.n, będące podstawą odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego na podstawie art. 178 ust. 1 u.g.n.

Skarżący nie wykazał, aby wymienione powyżej naruszenia, jak również inne wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenia, przytoczone przez Sąd w części historycznej uzasadnienia, były w większości bezzasadne. Nie można też zgodzić się ze Skarżącym, że nie stanowiły one żadnej istotnej nieprawidłowości, mającej wpływ na wyceniana wartość. Należy podkreślić, że w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego analizie podlega wypełnienie przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 - 3 u.g.n., a nie prawidłowość dokonanej wyceny nieruchomości. Sąd jeszcze odniesie się do tej kwestii w dalszej części uzasadnienia. Zdaniem Sądu, nie można natomiast uznać za nieistotne wskazane przez organ II instancji naruszenia przez Skarżącego obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 - 3 u.g.n., w związku ze sporządzeniem spornych operatów szacunkowych.

Sąd stwierdza, że organy obu instancji wykazały w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, że zakres, waga i rodzaj popełnionych przez Skarżącego uchybień w związku ze sporządzeniem spornych operatów szacunkowych, uzasadnia orzeczoną wobec Skarżącego karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Sąd stwierdza, że niezasadne są podnoszone przez Skarżącego w skardze zarzuty, iż przedmiotowe postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej Skarżącego, toczyło się z naruszeniem trybu wynikającego z art. 157 ust. 1 u.g.n., w związku z czym jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Z art. 157 ust. 1 u.g.n., wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie zasady wymienione w pkt 1 i pkt 2 tego przepisu.

Należy jednak zwrócić uwagę, że rzeczoznawca majątkowy podlega odpowiedzialności zawodowej, a postępowanie w tym przedmiocie, jak wynika z art. 194 ust. 1a u.g.n., wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, (lokalnego - do 31 sierpnia 2016 r.) planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. W postępowaniu tym kontroluje się, czy rzeczoznawca majątkowy nie naruszył zasad wykonywania zawodu rzeczoznawcy, określonych w art. 175 ust. 1 - 3 u.g.n., jak bowiem wynika z art. 178 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3, podlega odpowiedzialności zawodowej.

Oba postępowania - postępowanie dotyczące oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonywane przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego - dotyczą dwóch odrębnych kwestii. Dlatego wszczęcie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie jest uzależnione od uprzedniego zbadania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Procedura zbadania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego znajduje zastosowanie w przypadku kwestionowania przez uprawniony podmiot wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Natomiast postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego obejmuje kontrolę wypełnienia reguł, którymi rzeczoznawca majątkowy powinien kierować się, sporządzając m.in. operat szacunkowy, a mianowicie: zasad wynikających z przepisów prawa, standardów zawodowych, szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru podejmowanych czynności, zasad etyki zawodowej, zasady bezstronności.

Z tych względów, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, całkowicie zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1550/18, który stwierdził, że: "(...) badanie czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 ugn nie obejmuje oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 ugn (zob. wyroki NSA: z 17 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1435/04; z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 414/18 (...) celem tego postępowania nie jest podważenie sporządzonej wyceny nieruchomości a sprawdzenie prawidłowości podejmowanych przez rzeczoznawcę czynności przy wykonywaniu operatu szacunkowego z dokonaniem oceny - czy czynności te podejmowane są przy zachowaniu przesłanek wynikających z art. 175 ust. 1 ugn (zob. wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3093/15). Zadanie powierzone KOZ przez ustawodawcę w art. 194 ust. 2 ugn wskazuje, że aby możliwe było jego wykonanie KOZ musi mieć kompetencje do analizy treści operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, którego dotyczy postępowanie, gdyż bez tego nie byłoby możliwe wyjaśnienie, czy przy sporządzaniu tychże operatów rzeczoznawca kierował się regułami, o których mowa w art. 175 ust. 1 ugn."

Powyższe prowadzi do wniosku, wyrażonego zresztą przez NSA w cyt. wyroku, że w toku postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego możliwa jest ocena operatów szacunkowych sporządzonych przez tego rzeczoznawcę, przy czym jest ona w takim przypadku dokonywana z punktu widzenia zachowania przez rzeczoznawcę reguł określonych w art. 175 ust. 1-3 u.g.n., a nie ma na celu weryfikacji prawidłowości określenia w operacie wartości nieruchomości w trybie art. 157 u.g.n.

Z tych względów niezasadne jest stanowisko Skarżącego, że organ II instancji, jak i organ I instancji, przekroczył zakres postępowania wyznaczony przez art. 175 u.g.n., dokonując merytorycznej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez Skarżącego.

Z tych względów również, w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej Rzeczoznawcy majątkowego, w którym nie dokonuje się weryfikacji prawidłowości określenia w operacie wartości nieruchomości w trybie art. 157 u.g.n., nie mają zastosowania wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1167/15 i z 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 714/16, jak również z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1047/17, które dotyczą decyzji wydanych przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, będącą przedmiotem spornych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych sporządzonych przez Rzeczoznawcę majątkowego, a nie odpowiedzialności zawodowej Rzeczoznawcy majątkowego. Od rozstrzygnięć zawartych w decyzjach, których dotyczą te wyroki, nie jest uzależniona odpowiedzialność zawodowa Skarżącego w związku ze sporządzeniem przez Rzeczoznawcę majątkowego spornych operatów szacunkowych, a więc wyroki te nie mają wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie, co w istocie prawidłowo stwierdził organ II instancji w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji też brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1047/17.

Z treści sformułowanych w skardze zarzutów Sąd wnosi, że Skarżący zakwestionował również prawidłowość zaskarżonej decyzji ze względu na wszczęcie przedmiotowego postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej Skarżącego na wniosek Prezydenta Miasta [...].

Odnosząc się do tej kwestii, należy wskazać, że zgodnie z cyt. już art. 194 ust. 1a u.g.n., postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, (lokalnego - do 31 sierpnia 2016 r.) planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej jest więc postępowaniem wszczynanym przez organ z urzędu, co nie wyklucza, że przyczynę jego wszczęcia może stanowić określona informacja pochodząca od podmiotu zainteresowanego sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym. Nie oznacza to jednak, że stroną postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest ten podmiot. Podmiot ten ma bowiem w takim postępowaniu jedynie interes faktyczny. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., ma natomiast w takim postępowaniu jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego dotyczy to postępowanie i on jest stroną tego postepowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie przyczyną wszczęcia postepowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej Skarżącego była skarga Prezydenta Miasta [...]. Organ I instancji na podstawie tej skargi wszczął z urzędu przedmiotowe postępowanie wobec Rzeczoznawcy majątkowego i w decyzji I instancji, a następnie organ II instancji w zaskarżonej decyzji, dokonał merytorycznej oceny zasadności zarzutów podniesionych przez Prezydenta Miasta [...] w związku ze sporządzonymi przez Skarżącego operatami szacunkowymi. Powyższe nie oznacza, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie uznały Prezydenta Miasta [...] za stronę przedmiotowego postępowania. Analiza akt administracyjnych sprawy i przebiegu postępowania nie wskazuje aby po wszczęciu przedmiotowego postępowania poprzez doręczenie Skarżącemu zawiadomienia w tym przedmiocie pismem z 22 maja 2015 r., Prezydent Miasta [...] podejmował w tym postępowaniu jakiekolwiek czynności procesowe przysługujące stronie postępowania i wpływał w ten sposób na jego przebieg i wynik.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, niezasadne są zatem zarzuty Skarżącego w tym zakresie.

Sąd stwierdza, że niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez MFIiR art. 10 § 1 K.p.a., w związku z § 1 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa ( Dz. U. Z 2015 r. poz. 1907 z późn. zm.), i pozbawienie Skarżącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz wypowiedzeniem się co do zebranego w sprawie materiału, przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Należy zauważyć, że organ II instancji pismem z 12 kwietnia 2018 r. zawiadomił Rzeczoznawcę majątkowego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji o ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zawiadomiony nie podjął w terminie awizowanej przesyłki w związku z czym organ II instancji prawidłowo przyjął na podstawie art. 44 ust. 4 K.p.a., że przesyłka została Skarżącemu doręczona. Wprawdzie organ II instancji zawiadomił Skarżącego o przysługujących mu prawach na dwadzieścia miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jednak Skarżący przez ten czas nie skorzystał z przysługujących mu praw, a ponadto nie wziął udziału w żadnym z czterech posiedzeń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, które miały miejsce w toku dwóch instancji postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej Skarżącego. W ocenie Sądu zatem, Skarżący miał możliwość wglądu do akt sprawy na każdym etapie postępowania i świadomie z tego prawa nie korzystał. Zarzut zatem pozbawienia Skarżącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz wypowiedzeniem się co do zebranego w sprawie materiału, przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, a fakt niepowiadomienia Skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach zgodnie z art. 10 K.p.a., tuż przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie miało w powyższych okolicznościach, istotnego wpływu na wynik sprawy. Tylko takie natomiast naruszenie przepisów postępowania może w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), stanowić podstawę uwzględnienia skargi.

Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie stwierdził również w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenia art. 10 K.p.a., do czego Sąd odniósł się powyżej oraz art. 105 § 1 K.p.a. Skarżący wiąże zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. z wszczęcie przedmiotowego postępowania w związku ze skargą Prezydenta Miasta [...] oraz z przeprowadzeniem przedmiotowego postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej bez uprzedniego zastosowanie trybu postępowania uregulowanego w art. 157 ust. 1 u.g.n. i bez uwzględnienia powoływanych przez Skarżącego wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Również do tych kwestii Sąd odniósł się powyżej, wykazując niezasadność stanowiska Skarżącego w tych sprawach. Sąd zatem stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały również okoliczności, które stanowiłyby o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i dawałyby organom podstawę do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Oznacza to również, że organ II instancji prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/