Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. II SA/Kr 20/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2022 r. nr WS-VI.7536.1.41.2022.MK w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr GS-14.6821.98.2021.PM działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 104 § 1 K.p.a. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1418 ha obr. [...] jedn. ewid. K. - P. uregulowanej w księdze wieczystej [...] stanowiącej własność J. R., objętej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru "Sidzina - Południe" zatwierdzonego uchwałą nr CXIII/1159/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. poprzez udzielenie spółce Wodociągi [...] SA zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części ww. nieruchomości gruntowej dwóch przewodów miejskiej sieci kanalizacyjnej o średnicy do 160 mm i długości 76,2 mb oraz średnicy do 300 mm i długości 75 mb, w pasie technologicznym o szerokości l m od krawędzi przewodów po każdej z ich stron obejmującym powierzchnię 304 m2, jak również pompowni ścieków, która zajmie powierzchnię 63 m2 o przebiegu i położeniu zakreślonym szczegółowo na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji i jej integralną część. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Wodociągi Miasta [...] S.A. wyjaśniły, że budowa miejskiej sieci kanalizacyjnej wraz z pompownią ścieków stanowi inwestycję celu publicznego i wyczerpuje przesłanki z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano, ww. nieruchomość objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina -Południe" zatwierdzonego uchwałą nr CXIII/1159/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. Przedmiotowa działka jest niezabudowana, porośnięta trawą i samosiejkami. Wnioskodawca wskazał także, że prace budowlane na ww. działce związane z posadowieniem ww. sieci kanalizacyjnej i pompowni ścieków potrwają do 3 miesięcy od daty wejścia na teren nieruchomości i prowadzone będą metodą wykopową. Długość projektowanej sieci kanalizacyjnej o średnicy do 160 mm wyniesie 76,2 mb, a długość projektowanej sieci kanalizacyjnej o średnicy do 300 mm wyniesie 75 mb. Pas technologiczny dla wskazanych wyżej sieci obejmie powierzchnię 304 m2. Natomiast powierzchnia ww. działki przeznaczona pod urządzenia projektowanej pompowni wyniesie 63 m2. Teren zajęty pod pompownie zostanie ogrodzony. Jak wyjaśniono przedstawiciele Spółki podjęli próbę uzyskania zgody właściciela działki na przeprowadzenie opisanej wyżej inwestycji proponując J. R. kwotę [...]zł jednorazowego wynagrodzenia za wyrażenie ww. zgody. Właścicielka nie przystała na warunki przedstawione przez Spółkę. Wyraziła natomiast wolę zbycia ww. nieruchomości. Spółka uznała, że rokowania prowadzone z właścicielką ww. nieruchomości nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Wnioskodawca wyjaśnił, że propozycja wykupu ww. nieruchomości nie mogła zostać przyjęta przez Spółkę z uwagi na niewielki stopień ingerencji w zagospodarowanie działki nr [...] na skutek posadowienia urządzeń wskazanej infrastruktury. Na podstawie dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę oraz zebranej w ramach postępowania wyjaśniającego ustalono, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] o pow. 0,1418 ha obr. [...] jedn. ewid. K. - P. uregulowana jest w księdze wieczystej [...] W dziale II ww. księgi jako właściciel figuruje J. R. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. - P. w K. z dnia 3 października 1995 r., sygn. akt l Ns [...] o dziale spadku. Powyższa nieruchomość podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina - Południe", zatwierdzonego uchwałą nr CXIII/1159/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. Zgodnie z postanowieniami ww. planu teren działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. - P. znajduje się w części w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 ZO - tereny "naturalnej" zieleni nieurządzonej, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne, w części w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 3ZO(o) -tereny obudowy biologicznej cieków wodnych, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne - towarzyszące ciekom wodnym, a w części w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 6KD(D) - teren tras dróg publicznych - dojazdowych. Zgodnie z § 12 ust. 2 ww. aktu na terenach oznaczonych symbolem 1 ZO dopuszcza się przeznaczenie gruntów m.in. pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej z wyłączeniem obiektów znacząco oddziaływujących na środowisko. W § 13 ww. planu przewidziano natomiast zakaz lokalizowania na terenach oznaczonych m.in. symbolem 3ZO(o) jakiejkolwiek zabudowy i urządzeń z wyjątkiem urządzeń związanych z funkcją terenów z dopuszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei zgodnie z § 17 ust. 3 opisywanego planu w granicach terenów oznaczonych m.in. symbolem 6KD(D) dopuszcza się możliwość wykorzystania części terenu pod ścieżki rowerowe, ciągi piesze, zieleń i infrastrukturę techniczną. W § 20 ww. planu miejscowego zawarte zostały zasady dotyczące rozwiązań infrastruktury technicznej i komunalnej. Zgodnie z ogólnymi zasadami obowiązującymi w zakresie ścieków sanitarnych i wód opadowych, na obszarze objętym ww. planem przewiduje się realizację sieci kanalizacji sanitarnej dla istniejących i nowo projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej, wraz z pompowniami ścieków, celem sprowadzenia ścieków do głównych kanałów projektowanych systemów. Integralną częścią ww. planu jest m.in. rysunek infrastruktury technicznej w zakresie gospodarki wodno - ściekowej przedstawiający ogólne zasady rozbudowy systemów infrastruktury technicznej. W § 20 ust. 5 ww. planu wyjaśniono, że zaznaczone na ww. rysunku trasy projektowanych sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wyznaczają zasady obsługi terenu objętego planem i nie stanowią branżowych projektów uzbrojenia terenu. Jak wynika z ww. rysunku infrastruktury technicznej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr[...] jedn. ewid. K. -P. planowane są: lokalna pompownia ścieków, kanalizacja sanitarna o średnicy 300 mm oraz rurociąg tłoczny o średnicy 300 mm. Do wniosku przedłożona została także mapa ewidencyjna obejmująca działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. - P. z naniesionym projektem sieci kanalizacyjnej wraz z pompownią. Na ww. mapie przedstawiono przebieg projektowanej sieci kanalizacyjnej wraz z pasem zajęcia, jak również miejsce posadowienia pompowni na ww. nieruchomości wraz z powierzchnią zajęcia. Z opisu na mapie wynika, że projektowana sieć kanalizacyjna składać się będzie z dwóch kanałów. Jeden z nich będzie posiadał średnicę 160 mm, drugi natomiast średnicę 300 mm. Projektant wskazał ponadto łączny pas zajęcia dla ww. sieci, który będzie wynosił 304 m2. Ponadto w ww. opracowaniu wskazano miejsce posadowienia na ww. nieruchomości pompowni ścieków oraz powierzchnię zajęcia wynoszącą 63 m2. Jak wynika z dokumentów przedłożonych do pisma inicjującego niniejszej postępowanie spółka Wodociągi Miasta K. podjęła rokowania z J. R.. Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. Przedsiębiorstwo Pomocnicze MPWiK sp. z o.o. działając na zlecenie Wodociągów Miasta K. SA zwróciło się do właścicielki o wyrażenie zgody na wejście w teren działki nr [...] obr[...] jedn. ewid. K. -P. i ustanowienie na rzecz Wodociągów Miasta [...] S.A. służebności przesyłu w związku z planowaną na ww. nieruchomości budową kanalizacji sanitarnej, rurociągu tłocznego oraz przepompowni ścieków. W odpowiedzi właścicielka ww. nieruchomości oświadczyła, że nie wyraża zgody na budowę sieci kanalizacyjnej na ww. działce. Właścicielka złożyła Spółce propozycję wykupu ww. nieruchomości. Pismem z dnia 28 lipca 2021 r., a następnie pismem z dnia 15 października 2021 r. Wodociągi Miasta K. S.A. zwróciła się do J. R. o wyrażenie zgody na wejście na teren działki nr [...] obr[...] jedn. ewid. K. -P. celem przeprowadzenia opisanej wyżej inwestycji i ustanowienia służebności przesyłu. Spółka zaproponowała właścicielce ww. nieruchomości jednorazowe wynagrodzenie w kwocie [...]zł za ustanowienie służebności przesyłu na przedmiotowej działce. J. R. odnosząc się do próśb zawartych w ww. pismach podtrzymała przedstawione wcześniej stanowisko. Właścicielka nie wyraziła zgody na wejście na teren działki i ponowiła propozycję zbycia nieruchomości na rzecz Spółki. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że wnioskodawca przed złożeniem przed złożeniem wniosku inicjującego niniejsze postępowanie podjął próbę rokowań z właścicielką działki nr [...] obr[...] jedn. ewid. K. - P.. Według wnioskodawcy rokowania w przedmiocie uzyskania zgody właściciela na zajęcie nieruchomości nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. W związku z powyższym wnioskodawca uznał, że zaistniały podstawy do wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości. W związku z tym, że planowana przez spółkę Wodociągi Miasta K. inwestycja na nieruchomości objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina - Południe", polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na części ww. nieruchomości gruntowej miejskiej sieci kanalizacyjnej o średnicy do 160 mm i średnicy do 300 mm oraz budowie pompowni ścieków ma charakter publiczny, a właściciel ww. nieruchomości nie wyraża zgody na jej zajęcie na cele realizacji przedmiotowej inwestycji należy stwierdzić, że w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od tej decyzji złożyła J. R. podnosząc, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie przepompowni ścieków na jej działce, ponieważ jest to niekorzystne dla właścicielki nieruchomości. Projektowane obiekty będą przebiegać przez połowę działki i trwale uniemożliwią jakiekolwiek działania na działce.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 31 października 2022 r. nr Ws-VI.7536.1.41.2022.MK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego, a właścicielem tej nieruchomości, należy mieć niewątpliwie na uwadze stanowisko, jakie prezentują w tej sprawie, w wydawanych przez siebie orzeczeniach, sądy administracyjne. W wyroku z 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jednoznacznie, iż: "Przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. np. wyroki: NSA z 5 października 2006 r., sygn. akt IOSK 1307/05 iż 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505, wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, LEX nr 574097; WSA w Krakowie z 26 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 635/10; WSA w Szczecinie z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1350/12; WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 731/12; WSA w Gliwicach z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1352/12; WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/14). Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (wyrok z dnia 5 października 2006 r. NSA I OSK 1307/05)". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 635/10 stwierdził, iż: "przeprowadzenie rokowań miedzy właścicielem nieruchomości a inwestorem winno zmierzać do uzyskania zgody właściciela na wykonanie określonych prac budowlanych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają szczególnej formy prowadzenia rokowań. Oznacza to, że o spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Rokowania, o których mowa w art. 124 u.g.n., nie oznaczają jedynie formalnego prowadzenia rokowań z udziałem obu stron. Mogą one określać również wymianę pism obu stron lub stanowisk w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Jeżeli jedna ze stron (inwestor) zwraca się do właściciela nieruchomości z propozycją wyrażenia zgody na zajęcie tej nieruchomości w związku z budową magistrali wodociągowej na zaproponowanych przez siebie warunkach, a druga strona (właściciel) stanowczo temu się sprzeciwia wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań (...)". Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewody Małopolskiego należy stwierdzić, iż wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek, należy wskazać, iż zgodnie z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina - Południe", zatwierdzonego uchwałą nr CXIII/1159/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r., działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. - P., położona jest częściowo w terenach oznaczonych symbolem "IZO" -tereny "naturalnej" zieleni nieurządzonej, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne, w części na obszarze oznaczonym symbolem 3ZO(o) - tereny obudowy biologicznej cieków wodnych, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne -towarzyszące ciekom wodnym, a w części w obszarze oznaczonym symbolem 6KD(D) -teren tras dróg publicznych - dojazdowych. Zgodnie z § 12 ust. 2 ww. uchwały, na terenach oznaczonych symbolem IZO dopuszcza się przeznaczenie gruntów m.in. pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej, z wyłączeniem obiektów znacząco oddziałujących na środowisko. W § 13 uchwały przewidziano zakaz lokalizowania na terenach oznaczonych m.in. jako 3ZO(o) jakiejkolwiek zabudowy i urządzeń związanych z funkcją terenów, z dopuszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast w myśl § 17 ust. ww. planu miejscowego, w granicach terenów oznaczonych m.in. symbolem 6KD(D), dopuszczalne jest wykorzystanie części terenu pod ścieżki rowerowe, ciągi piesze, zieleń i infrastrukturę techniczną. Z kolei zgodnie z zasadami rozwiązań infrastruktury technicznej i komunalnej, określonymi w § 20 planu miejscowego, na obszarze objętym planem przewiduje się realizację sieci kanalizacji sanitarnej dla istniejących i nowo projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej, wraz z pompowniami ścieków, celem sprowadzenia ścieków do głównych kanałów projektowanych systemów. Na rysunku infrastruktury technicznej w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, stanowiącym załącznik nr 2 do planu miejscowego zaznaczono przebieg planowanych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, w tym na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. -P. wrysowany został przebieg projektowanej kanalizacji sanitarnej o średnicy 300 mm oraz rurociąg tłoczny o średnicy 300 mm, a także projektowana pompownia ścieków. Załączona przez inwestora dokumentacja mapowa potwierdza, że projektowana inwestycja przebiega zgodnie z trasą wyznaczoną na rysunku ww. planu miejscowego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że planowana inwestycja liniowa, polegająca na wybudowaniu przewodów miejskiej sieci kanalizacyjnej oraz pompowni ścieków, stanowi realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 2 u.g.n. jako "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", oraz jest zgodna z planem miejscowym.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. R. zarzucając naruszenie:

1/ art. 124 ust. 1 i 3 w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez przeprowadzenie negocjacji w istocie pozornych, polegających jedynie na formalnym zaproponowaniu Wnioskodawczyni ustanowienia służebności za kwotę niewspółmiernie zaniżoną w stosunku do realnej wartości, i zakończeniu rokowań po propozycji Wnioskodawczyni co do wykupu, bez podjęcia dalszych działań, podania jakichkolwiek szczegółów co do samej treści umowy, co wskazuje że celem tych rokowań nie było wcale ich realne przeprowadzenie ale uczynienie pozoru, że przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n. została spełniona.

2/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego koniecznego dla należytego wyjaśnienia sprawy, niewyjaśnienie jak przebiegały rokowania, niewyjaśnienie czy i jeśli tak to dlaczego tak daleko posunięta ingerencja w prawo własności jest konieczna (czy sama przepompownia musi się znajdować w głąb działki aż przeszło 70 m w głąb działki?, czy położenie linii w takim oddaleniu od siebie jest konieczne, wreszcie co z planowaną wg mpzp w północnej części działki siecią, dlaczego sieci umiejscowiono we wschodniej części działki, choć sieć ma służyć de facto zabudowie mieszkaniowej projektowanej po zachodniej części działki?), co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu.

3/ art. 140 k.c. w zw. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64. ust. 3 Konstytucji RP poprzez trwałe ograniczenie prawa własności, a w zasadzie jego pozbawienie w sposób całkowicie niewspółmierny do rzeczywistych potrzeb poprzez wyznaczenie lokalizacji sieci a przede wszystkim przepompowni w takiej części działki, że dzieli ona ją na pół de facto uniemożliwiając korzystanie tak z jednej jak i drugiej części nieruchomości, poprzez uwzględnienie interesu tylko jednej strony i zgodne z jej życzeniem zlokalizowanie przewodów miejskich kanalizacyjnych w sposób uniemożliwiający całkowicie jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie nieruchomości, w sytuacji, w której możliwym było umiejscowienie przewodów bezpośrednio przy granicy zachodniej działki z działką nr [...], a przepompowni bezpośrednio przy granicy z działką nr [...],

4/ art. 124 ust. 1 i 7 u.g.n. poprzez niewskazanie w decyzji wszystkich elementów koniecznych, w tym w szczególności nie określając miejsca położenia tych przewodów w sposób umożliwiający ich lokalizację w terenie (brak np. odległości od granicy działki), poprzez brak wskazania głębokości usadowienia urządzeń, jak również poprzez nadmierne obciążenie nieruchomości w sposób nieuzasadniony i niewspółmierny.

5/ art. 124 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne określenie w decyzji powierzchni zajętej pod przewody przesyłowe, brak wymiarów przepompowni, brak wymiarów ułożenia przewodów od granicy, sprzeczność treści uzasadnienia z decyzją (powierzchnia wskazana w sentencji decyzji wskazuje na 304 m powierzchni pasa technologicznego, podczas gdy w uzasadnieniu organ I instancji decyzji jest wskazane, że łączna powierzchnia pasa pas zajęcia dla ww. sieci wyniesie 304 m2, co nie zostało w żaden sposób doprecyzowane przez organ II instancji), niewiadoma jest ostateczna powierzchnia przepompowni, albowiem nie zostały oznaczone jej parametry, a jedynie odniesiono się do mapy, z której nijak powierzchnia 63 m2 nie wynika, a z innych dokumentów uwzględniających wymiary przepompowani wychodzi, że ma ona mieć powierzchnię 16 x 5 m, co daje 80 a nie 63 m2 a ponadto w treści decyzji uwzględniono pas technologiczny, którego ustanawianie nie leży w dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n.

6/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie i niewskazanie w treści uzasadnienia analizy tego, czy przebieg przyjęty za wolą wnioskodawcy w istocie stanowi najmniejszą uciążliwość dla skarżącej,

7/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji w której wskutek szeregu wad organu I instancji, celowym było przynajmniej uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do organu I instancji celem ponownego jej rozpoznania.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe argumenty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji Wojewody Małopolskiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej J. R. poprzez zezwolenie spółce Wodociągi Miasta K. na założenie i przeprowadzenie w części należącej do niej nieruchomości dwóch przewodów miejskiej sieci kanalizacyjnej w pasie technologicznym obejmującym powierzchnię 304 m2 oraz przepompowni ścieków która zajmie powierzchnię 63 m2. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 dalej; u.g.n.).starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez inny podmiot robót budowlanych, określonych w decyzji. Finalnie, zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest przy tym zawężona wyłącznie do robót wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis powyższy może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione zostaną przewidziane w nim trzy przesłanki. Pierwsza to przedsięwzięcie rozumiane, jako zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Druga z przesłanek to brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na taką inwestycję i wcześniejsze przeprowadzenie z nim rokowań. Trzecia przesłanka natomiast, to zgodność zamierzenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W doktrynie podkreśla się, iż "Ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji określonej w art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast ust. 3 tego przepisu nakazuje, aby udzielone zezwolenie było poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Konstrukcja prawna ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to jedna z form wywłaszczenia zdefiniowanego w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w związku z tym ograniczenie to może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości - art. 112 ust. 3 cyt. ustawy (Bieniek Gerard, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. IV)"

Także w orzecznictwie wyrażano wielokrotnie stanowisko, że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest formą wywłaszczenia i jako taka musi być wykładana ściśle ale też z uwzględnieniem konstytucyjnego prawa własności. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r. I OSK 2637/20 zakres zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. musi pozostawać w zgodzie z konstytucyjnymi standardami ograniczania prawa własności wynikającymi z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Materialne warunki ograniczenia prawa własności określa art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Istota problemu właściwego rozumienia instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jako formy wywłaszczenia a zatem ograniczenia konstytucyjnego prawa własności, której użycie implikuje po stronie organu administracji obowiązek wyważenia różnych interesów, wyrażona została w dwóch tezach zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r. I OSK 703/17. Wskazano w nich, iż 1. Ustalenia, które muszą poprzedzać wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. muszą przybrać postać aktywnego i rzetelnego poszukiwania takich wariantów realizacji celu publicznego, które nie naruszą przysługujących innym podmiotom praw rzeczowych do nieruchomości, a w przypadku gdy naruszenie to okaże się jednak niezbędne - rozwiązań pozwalających zminimalizować jego skutki w najwyższym możliwym stopniu. Innymi słowy, organ powinien odmówić wywłaszczenia, jeśli po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzi, że cel publiczny można osiągnąć bez odjęcia lub ograniczenia prawa rzeczowego. Decyzję tej treści powinien wydać również wtedy, gdy postępowanie to wykaże, że ograniczenie prawa rzeczowego jest wprawdzie konieczne, lecz wnioskodawca nie wskazał, także poprzez zmianę projektu dołączonego do wniosku, takiego sposobu realizacji celu publicznego, który byłby najmniej uciążliwy dla podmiotu wywłaszczonego. 2. Instytucja uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest formą wywłaszczenia w rozumieniu ustawy. Spostrzeżenie to znajduje potwierdzenie w treści art. 124 ust. 2 ustawy, w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości polega nie tylko na pozbawieniu, ale i ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W tym kontekście przywołania wymaga zasada sformułowana już w następnym przepisie, art. 112 ust. 3 ustawy, w myśl której wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Zasada ta warunkuje zatem dopuszczalność każdego wywłaszczenia, niezależnie od dalszych jego przesłanek, w tym tych określonych w art. 124 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności.

W ocenie sądu, organ administracji nie respektował zasad, jakie wynikają z wyżej przedstawionego stanowiska. Organ ograniczył się jedynie do ustalenia czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (istotnie taka zgodność zachodzi, co wynika z załącznika graficznego Nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

obszaru Sidzina – Południe – rysunek infrastruktury technicznej.), braku zgody właścicielki terenu za przeprowadzenie przez jej nieruchomość przedmiotowej inwestycji oraz propozycjami jakie składał jej inwestor by dobrowolnie zgodziła się na zajęcie nieruchomości, co organ uznał za prawidłowo przeprowadzone negocjacje.

Organ nie rozważył czy zajęcie nieruchomości jest niezbędne dla realizacji celu publicznego a proponowane przez inwestora rozwiązanie jest optymalne z punktu widzenia interesu publicznego, przy jak najmniejszym uszczupleniem prawa własności jakie przysługują właścicielce nieruchomości, przez którą planowana inwestycja miała być prowadzona.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zwraca uwagę na jeszcze jeden element, którego organu obu instancji nie rozważały. Mianowicie przepis art. 124 ust 1 u.g.n. stanowi, iż ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości (...) przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów a także podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń

O ile pojęcie zakładania i przeprowadzania przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów ustawa traktuje bezwarunkowo, to zakładanie naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń do korzystania z tych przewodów jest warunkowane tym, by były one niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń - w niniejszej sprawie przewodów służących do przesyłania płynów. W ocenie sądu, z uwagi na szczególny charakter regulacji jakim jest administracyjna zgoda na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (alternatywą jest tu ustanowienie służebności przesyłu), która to zgoda jest formą wywłaszczenia, przepis art. 124 ust 1 u.g.n. należy interpretować ściśle i literalnie. Skoro w przepisie tym mowa, że zgodą mogą być objęte urządzenia naziemne niezbędne do dystrybucji płynów, to owa niezbędność musi być przez organ administracji wykazana, a niezbędność ta wynikać musi nie tylko z istoty zasady działania urządzenia do dystrybucji płynów, ale też jego lokalizacji która musi obciążać działkę, w stosunku do której wydano decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nie sposób przyjąć, że organ administracji nie jest niczym innym związany jak tylko wnioskiem inwestora, który obejmuje wykonanie robót budowlanych, które można zakwalifikować jako objęte dyspozycją art. 124 ust 1 u.g.n., oraz zgodności tych zamierzeń z planem miejscowym oraz brakiem zgody właściciela nieruchomości na proponowane mu przez inwestora warunki wejścia na teren i założenia tych urządzeń. Skoro ustawa w szczególności przy naziemnych lub nadziemnych (z założenia bardziej ingerujących w teren niż ciągi podziemne) urządzeniach służących korzystaniu z tych ciągów, przewodów i urządzeń przewiduje ich niezbędność, wymóg niezbędności musi być zachowany a przede wszystkim przez organ wykazany. Innymi słowy organ musi wykazać, nie tylko że naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia mające być zlokalizowane na działce objętej postępowaniem o udzielenie zgody na założenie i przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń są niezbędne dla korzystania z tych ciągów, przewodów i urządzeń ale też że ich lokalizacja na działce mającej doznać obciążenia jest niezbędna dla prawidłowego korzystania z zakładanych przewodów i urządzeń. W przeciwnym razie decyzja nie nosi cech legalności.

Żadnych ustaleń organ w tym przedmiocie nie poczynił. Z decyzji nie sposób wywieść, dlaczego na działce skarżącej ma być zlokalizowana przepompownia – czy ta lokalizacja jest niezbędna do prawidłowego korzystania z sieci kanalizacyjnych, które mają być zakładane. Czy zatem lokalizacja tej przepompowni na innym terenie np. na terenie, który ta sieć ma obsługiwać, nie mogłaby zapewnić prawidłowego korzystania z sieci, co wskazywało by, że lokalizacja przepompowni na terenie należącym do skarżącej nie jest niezbędna do korzystania przewodów kanalizacyjnych.

W ocenie sądu zasadne są także zarzuty dotyczące niewłaściwe przeprowadzonych rokowań. W orzecznictwie dominującym był pogląd, że rokowania o których mowa w art. 124 ust 3 ustawy nie należy utożsamiać z rokowaniami w rozumieniu cywilistycznym a organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Także kwestie takie jak ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r. I OSK 2190/21.

Nie jest to jednak pogląd występujący w orzecznictwie jedyny. Występuje bowiem także stanowisko, że rokowania muszą być realne, uwzględniające i warzące interesy obu stron postępowania, to jest interesy tak podmiotu mającemu zamiar realizować cel publiczny jak i właściciela nieruchomości, na terenie której cel ten ma być realizowany. Nie można uznać, że do rokowań doszło w każdym wypadku, w sytuacji kiedy inwestor przedstawia propozycję wejścia na teren prywatny za ekwiwalentem pieniężnym a właściciel na tą propozycję się nie godzi. Tak rozumiane negocjacje byłyby fikcyjne a przepis art. 124 ust 3 u.g.n. pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia. Skoro to tylko inwestor decyduje o treści ewentualnego porozumienia oraz czy do tego porozumienia doszło, nie można mówić, że to są negocjacje. Sytuacje taką należało by traktować jako ale jednostronne narzucenie woli inwestora, której nieprzyjęcie grozi administracyjna sankcją prowadzącą do wywłaszczenia nieruchomości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jakie wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. I OSK 437/21, w którym stwierdzono, iż prowadzenie negocjacji czy rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie może polegać jedynie na przedstawieniu przez inwestora określonej propozycji właścicielom działek, a następnie w sytuacji, gdy nie zgodzą się oni na zawarcie umowy w brzmieniu ukształtowanym jedynie przez inwestora, uznaniu, że właściciele nie wyrażają zgody na dysponowanie nieruchomością przez inwestora na cele budowlane związane z inwestycją. Przytoczyć można także stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. I OSK 1439/19w którym wskazano, iż wniosek składany w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2023 r. II SA/Gl 1546/22)

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, rokowania by uznać, że realnie się odbyły powinny składać się z kilku elementów. Poza wezwaniem o udostępnienia terenu na cel realizacji przewodów i urządzeń związanych z celem publicznym oraz zaproponowaniem ekwiwalentu pieniężnego za to udostępnienie, ewentualnie propozycję ustanowienia służebności przesyłu, inwestor winien precyzyjnie wskazać jak założenie przewodów i urządzeń o których mowa w art. 124 ust 1 u.g.n. wpłynie na korzystanie z nieruchomości na przyszłość a jeżeli na danej działce mają być też lokalizowane także naziemne urządzenia do obsługi tych przewodów i urządzeń, jaka będzie zajętość terenu na skutek realizacji tych urządzeń i jak ich funkcjonowanie (ewentualne naprawy i konserwacje) wpłynie na korzystanie z nieruchomości. Informacje takie pozwalają właścicielowi terenu ocenić propozycje inwestora pod względem jej opłacalności, w konsekwencji przyjąć ją lub odmówić propozycji, ewentualnie zaproponować własne warunki udostępnienia terenu.

W niniejszej sprawie w pierwszym piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r. wystosowanym do skarżącej inwestor poinformował ją, że przez teren jej działki projektowana jest sieć kanalizacji sanitarnej i przepompowna ścieków oraz wyraził prośbę o udostępnienie terenu i ustanowienie służebności przesyłu. Wobec braku zgody skarżącej, na złożoną propozycję i ofertę odsprzedaży nieruchomości, inwestor ponowił wezwanie informując też o wartości służebności przesyłu, ustalonego w operacie szacunkowym. Dopiero w trzecim piśmie z dnia 15 października 2021 r. zaproponowano ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie [...]zł. Na tą propozycję skarżąca zgody nie wyraziła, motywując kosztami podatku za działkę, które ją będą w dalszym ciągu obciążać i ponowiła propozycje odkupu nieruchomości. Na propozycję odkupu działki inwestor nie odpowiedział.

W ocenie sądu nie były to prawidłowo przeprowadzone negocjacje. Inwestor nie informował skarżącej jaki będzie teren zajęty pod inwestycje, w szczególności pod przepompowanie ścieków, ani też jak realizacja tej inwestycji wpłynie na przedmiotową nieruchomość i możliwość jej dalszego wykorzystania. W ocenie sądu zaś, jest oczywistym, że uwagi na kształt przedmiotowej nieruchomości (działka wąska, długa), będzie to wpływ istotny. Inwestor nie ustosunkował się też do propozycji odkupu tej nieruchomości od skarżącej. Składane skarżącej propozycje nie pozwalały na ocenę opłacalności czy też braku opłacalności ustanowienia służebności przesyłu oraz ignorowały propozycję składane przez samą skarżącą. Tym samym nie został wypełniony, w sposób prawidłowy, warunek przeprowadzenia negocjacji pomiędzy inwestorem a właścicielem terenu po którym inwestycja celu publicznego miała być realizowana.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/