Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2023 r., sygn. III SA/Wr 894/22

Osoby niepełnosprawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Protokolant: Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 23 września 2022 r. nr SKO/41/RN-3/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do likwidacji barier architektonicznych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bolesławieckiego z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr PON.4502 – 14/22.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 23 września 2022 r. (nr SKO/41/RN-3/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. (dalej: strona, strona skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Starosty Bolesławieckiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia 8 sierpnia 2022 r. (nr PON.4502-14/22) w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do likwidacji barier architektonicznych.

Z akt administracyjnych wynika m.in., że wnioskiem z 30 marca 2022 r. strona zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) likwidacji barier architektonicznych. Jako przedmiot dofinasowania wskazała "remont łazienki dostosowanej do potrzeb osób niepełnosprawnych". Z kolei jako cel dofinansowanie wskazała: "projekt, instalacja kabiny, umywalki, bidetu, położenie armatury, instalacja okna, instalacja drzwi, instalacja grzejnika, ocieplenie pomieszczenia".

Decyzją z 8 sierpnia 2022 r. Starosta odmówił przyznania wnioskowanego dofinansowania. W uzasadnieniu wskazał, że strona jest opiekunem osoby z niepełnosprawnością zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności (symbol przyczyny niepełnosprawności 10-N i 01-U), poruszającą się na wózku inwalidzkim. Prowadzi [...] gospodarstwo rodzinne wraz z mężem i [...]. Przeciętny miesięczny dochód rodziny wynosi 2.608,58 zł na osobę. Celem dofinasowania, o które ubiega się strona jest likwidacja barier architektonicznych w postaci dostosowania łazienki do potrzeb osoby z niepełnosprawnością w lokalu położonym w N. Organ I instancji, na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej ustalił, że łazienka jest dostosowana do potrzeb osób z niepełnosprawnościami, a jej remont dofinasowany został ze środków PFRON w 2006 r. Podkreślił w tym względzie, że w ramach likwidacji barier architektonicznych nie wykonuje się prac wykończeniowych, remontowych ani prac polegających na podniesieniu standardu w budynku, tylko prace, które polegają na likwidacji barier architektonicznych, czyli na usunięciu wszelkich utrudnień występujących w budynku i jego najbliższej okolicy, które ze względu na rozwiązania techniczne, konstrukcyjne lub warunki użytkowania uniemożliwiają lub zmniejszają swobodę ruchu osobom z niepełnosprawnością. Wymiana zainstalowanych już urządzeń, zakup i montaż grzejnika oraz wymiana okna nie stanowią likwidacji barier architektonicznych. Starosta uznał zatem, że skoro łazienka została już dostosowana do potrzeb osoby z niepełnosprawnością (z dofinansowaniem ze środków PFRON), należało odmówić dofinasowania do likwidacji barier architektonicznych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Kolegium opisaną na wstępie decyzją z 23 września 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Motywował przy tym, że organ refunduje tylko te zadania, które umożliwiają osobie niepełnosprawnej wykonywanie codziennych czynności i normalne funkcjonowanie w otoczeniu, a nie zadania podnoszące standard życia. Nadmienił, że dofinansowanie nie obejmuje takich przeciwności, które dotykają każdego człowieka bez względu na stan jego zdrowia. Dalej Kolegium zaakcentowało, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 20 lipca 2022 r, stwierdzono, że objęta wnioskiem łazienka została już dostosowana do potrzeb osób z niepełnosprawnością, a jej stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. Ponadto, dokonując ponownej oceny merytorycznej sprawy, Kolegium uznało, że określony we wniosku strony cel dofinansowania nie zmierza do likwidacji barier architektonicznych. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika bowiem, że łazienka została już dostosowana do potrzeb także osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku inwalidzkim przez zamontowanie płaskiego brodzika czy koniecznych uchwytów. Nie stwierdzono istnienia dalszych barier architektonicznych, które uniemożliwiałyby lub utrudniały korzystanie z tego pomieszczenia przez osobę z niepełnosprawnością ruchową. Stąd organ odwoławczy konstatował, że dofinansowanie do nowego wyposażenia łazienki będzie wyłącznie elementem podniesienia standardu pomieszczenia. Zwrócił również uwagę, że łazienka została wyposażona w konieczne elementy wyposażenia (umywalka czy bidet oraz miska sedesowa), które także mogą być wykorzystywane przez niepełnosprawną [...] strony. W tym jednak względzie należało uznać, że montaż nowych elementów wyposażenia łazienki, jak też wskazana we wniosku wymiana armatury, okna, drzwi, grzejnika, czy też ocieplenie pomieszczenia nie stanowią likwidacji barier architektonicznych, lecz niektóre z nich mogą być kwalifikowane co najwyżej jako zniwelowanie barier technicznych. Te stanowią bowiem przeszkody wynikające z braku zastosowania lub niedostosowania odpowiednich do rodzaju niepełnosprawności przedmiotów lub urządzeń. Kolegium w tym kontekście zaznaczyło, że dofinansowanie ze środków PFRON nie jest dedykowane w celu wyłącznie ulepszenia, unowocześnienia, podniesienia jakości, modernizacji obiektu mieszkalnego, czy też jego adaptacji.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona zarzuciła błędne ustalenia dotyczące braku wystąpienia w pomieszczeniu łazienki barier architektonicznych, powodujących niemożność korzystanie z niej przez niepełnosprawną [...]. Wyjaśniła, że [...] nie wykonuje samodzielnie czynności higienicznych, a zatem potrzebuje pomocy innej osoby, natomiast kabina prysznicowa nie mieści dwóch osób. Także miska sedesowa nie spełnia potrzeb osób niskich i musi być wymieniona. Strona skarżąca nie zgodziła się także ze stwierdzeniem, że planowany remont może być uznany za podniesienie standardu życia, ponieważ w obecnym kształcie łazienka w ogóle nie spełnia potrzeb niepełnosprawnej [...]. Skarżąca zarzuciła również, że Starosta błędnie uznał, iż łazienka już raz została dostosowana do potrzeb osoby z niepełnosprawnością, a tym samym kolejna jej przebudowa nie może korzystać z dofinansowania. Zwróciła uwagę, że łazienka była przystosowana do potrzeb zmarłego niepełnosprawnego ojca. Strona zakwestionowała także ustalenia co do stanu technicznego łazienki.

Formułując powyższe zarzuty strona wniosła "o wydanie decyzji przyznającej dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych".

Kolegium po zapoznaniu się z zarzutami skargi wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2111/21).

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał skargę za zasadną.

Na samym wstępie rozważań konieczne jest przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięć, które zapadły w sprawie. A zatem wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.), dalej jako "ustawa", rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa wżyciu społecznym i jest ona realizowana m.in. przez likwidację barier, w szczególności architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, technicznych, w komunikowaniu się i dostępie do informacji. Z kolei przyznanie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, następuje na zasadach określonych w art. 35a ust. 1 pkt 7 lit d i ust. 2 powołanej ustawy i stanowi zadanie powiatu realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie.

Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie określa natomiast rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926), dalej jako "rozporządzenie". W myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości zadania polegające na likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Ponadto zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują mogą ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu likwidacji barier architektonicznych, jeżeli umożliwi to lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem.

Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwego dla miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej. Według § 12 ust. 3a rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku oraz, zgodnie z § 12 ust. 3b rozporządzenia, informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Według § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia przyznanie środków Funduszu osobie niepełnosprawnej na dofinansowanie zakupu sprzętu w ramach likwidacji barier w komunikowaniu następuje w drodze umowy.

Sąd podkreśla przy tym, iż informacja o negatywnym rozpoznaniu wniosku jest decyzją administracyjną ze wszelkimi tego konsekwencjami proceduralnymi, w tym koniecznością jej właściwego uzasadnienia (art. 107 § 1 pkt 6, w związku z § 3 Kpa).

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja Kolegium dotyczyła dofinansowania likwidacji barier architektonicznych poprzez remont łazienki dostosowanej do potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie wynikającym z wniosku strony z 30 marca 2022 r.

Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium, która utrzymała w mocy negatywne rozstrzygnięcie organu I instancji Sąd doszedł jednak do przekonania, że zostało one oparte na przedwczesnej oraz pozbawionej znamion wszechstronności analizie stanu faktycznego sprawy. Podobne zarzuty dotyczą również rozstrzygnięcia Starosty.

W tym kontekście Sąd wskazuje, że podziela generalne zapatrywanie organów orzekających w sprawie, że refundacji podlegają tylko te zadania, które umożliwiają osobie niepełnosprawnej wykonywanie codziennych czynności i normalne funkcjonowanie w otoczeniu, a nie zadania podnoszące standard życia. Dofinansowanie ze środków PFRON naturalnie nie jest dedykowane w celu wyłącznie ulepszenia, unowocześnienia, podniesienia jakości, modernizacji obiektu mieszkalnego, czy też jego adaptacji.

Innymi słowy, przyznanie dofinasowania nie ma na celu podniesienie standardu budynku lub jego części lecz wyłącznie likwidację realnie istniejących barier i to powinien być główny jego cel.

Nie można jednak stracić z pola widzenia, że realizacja adekwatnych i celowych ulepszeń, wprost nakierowanych na likwidację barier architektonicznych niekiedy będzie powiązana z koniecznością wykonania również innych prac, które same w sobie bezpośrednio nie dotyczą potrzeb niepełnosprawnych.

Innymi słowy, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (a także organ I instancji w poprzedzającym rozstrzygnięciu) nie wykazało - stosownie do wymogu art. 107 § 1 pkt 6, w związku z § 3 Kpa – przeprowadzenia zindywidualizowanych ustaleń faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia, które z prac objętych wnioskiem strony mają na celu likwidację realnie istniejących barier a które dotyczą tego celu w sposób pośredni, ewentualnie także takich, które takiego związku w ogóle nie wykazują.

Organy nie odpowiedziały na kluczowe dla sprawy pytanie, jaki jest związek pomiędzy poszczególnymi pracami wyszczególnionymi we wniosku z 30 marca 2022 r., tj. które mają charakter główny wobec celu polegającego na likwidacji barier architektonicznych a które są wobec nich jedynie służebne (subsydiarne).

Z powyższych względów kwestionowane decyzje poprzez swoją ogólnikowość rozważań nie odnoszą się do indywidualnych potrzeb [...] strony ubiegającej się o dofinansowanie, przez co nie poddają się kontroli sądu administracyjnego. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że w rozpatrywanym przez Kolegium odwołaniu strona w sposób logiczny i racjonalny wyjaśniła, że uprzednio dokonane ulepszenia łazienki na potrzeby niepełnosprawnego ojca nie są aktualnie adekwatne do potrzeb jej [...]. Wyjaśniła przy tym konieczność wymiany nowej kabiny prysznicowej, muszli wc oraz umywalki. A zatem sam fakt wcześniejszego przyznania dofinansowania – sam przez się – nie świadczy o bezzasadności wniosku.

W tym stanie rzeczy uzasadnione było przyjęcie, że organ odwoławczy oraz organ I instancji naruszył normy procesowe art. 7, art. 77 § 1, 107 § 1 pkt 6, oraz § 3 Kpa, w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia.

Z tego też powodu rozstrzygnięcia organów administracyjnych – a konkretnie ich uzasadnienia - nie poddają się kontroli sądu administracyjnego, o czym była mowa wcześniej.

Nawiązując do żądania sformułowanego w skardze Sąd wyjaśnia, że nie ma kompetencji do tego, aby wyrokiem merytorycznie rozstrzygać o przyznaniu stronie skarżącej spornego dofinasowania. W świetle powyższych ustaleń konieczne jest bowiem ponownie rozpatrzenie sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów Kpa, mając na uwadze charakter przedmiotu sprawy.

W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia opisanych wyżej norm postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art.135 p.p.s.a. uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji Starosty z 8 czerwca 2022 r.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/