Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu

Jednym z elementów szeroko rozumianej ochrony środowiska jest także ochrona przed nadmiernym natężeniem hałasu. Obowiązujące przepisy zawierają kilka mechanizmów mających na celu ograniczanie negatywnego wpływu hałasu na środowisko naturalne. Jednym z nich jest możliwość określenia przez organ ochrony środowiska dopuszczalnych poziomów hałasu wobec konkretnego zakładu.

Przepisem uprawniającym organ ochrony środowiska do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest art. 115a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej: u.p.o.ś.). W myśl tego przepisu decyzją o dopuszczalnym poziomie hałasu może być objęty zakład, którego działalność wiąże się z przekroczeniem dopuszczalnych poziomów hałasu poza jego terenem.

Pojęcie zakładu, instalacji i urządzenia

W aspekcie ustalenia prawidłowego znaczenia pojęcia „zakład” w przepisach u.p.o.ś. należy odnieść się do jego definicji określonej przez ustawodawcę.

Zatem zakładem, o którym mowa w art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. (na gruncie tej ustawy) jest pewny zespół instalacji wraz z terenem, a także znajdującymi się na nim urządzeniami. Aby dopełnić definicję zakładu, należy więc również ustalić, czym są te „instalacje i urządzenia”.

Jednocześnie czynnikiem rozgraniczającym używane pojęcia „instalacja” i „urządzenie” jest ich stacjonarność lub jej brak. Za instalację należy uznać wytworzone przez człowieka mechanizmy lub zespoły mechanizmów, przyrządy i maszyny, służące do wykonania określonych czynności, ułatwiające pracę lub wykonujące określoną pracę (według Słownika języka polskiego PWN). W kontekście uznania określonej instalacji działającej w ramach zakładu o szczególnym charakterze warto przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uznające za zakład parafię kościoła.

Wskaźniki hałasu

Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu:

LAeq D lub LAeq N

Jednocześnie w regulującym to przepisie art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. nie znajdujemy wskazania znaczenia powyższych wskaźników przekroczenia poziomu hałasu. Aby zatem odczytać ich znaczenie i ustalić, czego faktycznie dotyczą, należy wskazać na przepis art. 112a pkt 1 lit. b u.p.o.ś.

Wskaźniki te mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby.

Poziom hałasu a przeznaczenie terenu

Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określono w rozporządzeniu, kierując się nie tylko potrzebą zapewnienia należytej ochrony środowiska przed hałasem, ale także mając na uwadze przepisy prawa Unii Europejskiej odnoszące się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wskazano zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu (m.in. LAeq D i LAeq N) dla poszczególnych rodzajów terenów przeznaczonych:

•pod zabudowę mieszkaniową,

•pod szpitale i domy opieki społecznej,

•pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,

•na cele uzdrowiskowe,

•na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

•na cele mieszkaniowo-usługowe.

W załączniku do rozporządzenia, w czterech tabelach, zostały określone dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku z podziałem na przeznaczenie terenów.

W zakresie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu istotne znaczenie ma też art. 114 p.o.ś. W myśl tego przepisu, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Jest to o tyle istotne, że organ ochrony środowiska, który zamierza wydać decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu ustala, jakie obowiązują poziomy hałasu na obszarze oddziaływania danego zakładu. Informacje wiążące w tym zakresie zawierają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oceny – czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. – organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów (art. 115 u.p.o.ś.).

Warunki wydania decyzji

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że jeśli mówimy o „organie ochrony środowiska” (wspomnianym przez ustawodawcę w art. 115a u.p.o.ś.), to zgodnie z art. 378 ust. 1 u.p.o.ś. organem tym będzie starosta. Zatem na gruncie ustrojowym samorządu terytorialnego decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu będzie wydawana w ramach funkcjonowania samorządu powiatowego – w tym również przez organ wykonawczy gminy/miasta na prawach powiatu.

Jak stanowi art. 115a ust. 1 u.p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska – na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia – że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zatem warunkiem uzasadniającym wydanie przez starostę decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest stwierdzenie przekroczenia jego maksymalnych poziomów ustalonych dla danych terenów, na które oddziałuje poprzez hałas konkretny zakład. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji wszczyna się z urzędu.

Dopuszczalne poziomy hałasu ustala się dla konkretnego zakładu powodującego jego emisję w określonej porze doby (dnia lub nocy albo całej doby). Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawym, kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu.

W kontekście warunków wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu warto wspomnieć o sytuacji określonej w art. 115 u.p.o.ś. – a więc przypadku, gdy na danym obszarze nie funkcjonuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający poziomy hałasu dla poszczególnych terenów objętych planem. Jak bowiem wskazano wyżej, w takich przypadkach oceny, czy teren na który oddziałuje zakład poprzez emisję hałasu, należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów.

Zatem wymogiem prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest prawidłowe ustalenie przez starostę obszaru, którego dotyczy przekroczenie norm hałasu. Obszar ten powinien być przez organ zidentyfikowany w sposób jednoznaczny.

Z kolei warunkiem wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie będzie wymóg zawiadomienia przez organ właściciela zakładu o prowadzonych pomiarach dozwolonego poziomu emisji hałasu. Na to zagadnienie zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny

Elementy decyzji

Starosta, wydając decyzję wobec konkretnego zakładu, którego działalność powoduje przekroczenie dozwolonych poziomów na obszarach poza jego terenem, określa dopuszczalne poziomy hałasu przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., na które oddziałuje zakład.

Poza zasadniczym elementem decyzji – a więc wyznaczeniem poziomów hałasu według wskaźników – w decyzji mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu – a w szczególności (art. 115a ust. 4 u.p.o.ś.):

1)rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami,

2)zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148,

3)forma, układ, techniki i termin przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w pkt 2, organowi właściwemu do wydania decyzji i Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska; do wyników przeprowadzonych pomiarów stosuje się odpowiednio przepis art. 147 ust. 6.

W zakresie sposobu prowadzenia pomiarów poziomu hałasu przez zakład, który może określić organ ochrony środowiska w decyzji, w orzecznictwie przyjmuje się, że przez „sposób” należy rozumieć: określony tryb postępowania; formę wykonania czegoś; zespół cech charakterystycznych dla czyjegoś zachowania; to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś. W ramach tego pojęcia mieści się także ustalenie obowiązku dotyczącego tego, czy, kiedy i kogo prowadzący instalację (zakład) powinien zawiadomić o przeprowadzonych pomiarach (tak m.in. NSA w wyroku z 18 października 2022 r.; sygn. akt III OSK 5074/21).

Trzeba również pamiętać, że użycie przez ustawodawcę zwrotu „w szczególności” powoduje, iż wskazane powyżej działania nie stanowią katalogu zamkniętego. Zatem dla realizacji celów przewidzianych w u.p.o.ś. konieczne może się okazać zastosowanie różnych, uzupełniających się działań.

Czy i kiedy wydania decyzja może ulec zmianie

Na podstawie art. 115a u.p.o.ś. ustawodawca obliguje organ ochrony środowiska (starostę) do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w każdej sytuacji stwierdzenia ponadnormatywnej emisji – nie wskazując jakichkolwiek przesłanek umożliwiających odstąpienie od jego zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny – a więc ustala jedynie poziom hałasu, którego oddziaływanie z określonego zakładu do środowiska uznaje się za dopuszczalne. Nie wywołuje ponadto żadnych innych skutków w zakresie praw czy obowiązków jej adresata.

Z tych też względów w art. 115a ust. 7 p.o.ś. postanowiono jedynie o możliwości zmiany wydanej decyzji w przypadku:

•uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu,

•zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

•zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu.

Widać zatem jednoznacznie, że ewentualna zmiana wydanej decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wobec zakładu wiąże się z okolicznościami mającymi wpływ na warunki jej wydania – a więc w przypadkach, gdy określony poziom w drodze decyzji okazałby się niezgodny z stanem prawnym lub okolicznościami faktycznymi.

Grzegorz Drozd – radca prawny, zastępca kierownika Oddziału Nadzoru w Wydziale Prawnym i Nadzoru Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu.