Wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. I OSK 338/15

Przez wpływ należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 754/14 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o zakwalifikowanie i skierowanie do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 754/14 oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r.

nr 406.440/E-15/6/14 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zakwalifikowania i skierowania do domu pomocy społecznej.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. działający

z upoważnienia Prezydenta Miasta B. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia

1999 r. nr [...] o zakwalifikowaniu A. K. do Domu Pomocy Społecznej w C. i odmowie skierowania do Domu Pomocy Społecznej

w C. z powodu braku wolnych miejsc oraz umorzył postępowanie w sprawie.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. złożyła A. P. (poprzednie nazwisko K.), w którym zarzuciła "wadliwą wykładnię i zastosowanie prawa polegające na uznaniu, że z uwagi na zmianę ustawy

o pomocy społecznej, wprowadzoną przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r.

o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 54 pkt 20 przedmiotowej ustawy), decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. stała się bezprzedmiotowa i zaistniała podstawa do jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie". Podnosiła fakt zakwalifikowania jej do Domu Pomocy Społecznej w C. decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz odmowy skierowania do tejże placówki wyłącznie z powodu braku wolnych miejsc przy niezmienionej potrzebie umieszczenia w placówce.

Wydając po zmianie stanu prawnego decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. organy, zdaniem wnioskodawczyni, nie wyjaśniły w dostateczny sposób okoliczności faktycznych oraz dokonały wadliwej oceny stanu faktycznego w zestawieniu z obowiązującym stanem prawnym, co stanowiło rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności wydanej decyzji. Wnioskodawczyni dowodziła braku podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na zmianę stanu prawnego, dowodząc że zmiana przepisów w przedmiotowym stanie faktycznym nie powodowała bezprzedmiotowości. Powołała się na treść art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wskazując, że decyzje o skierowaniu do DPS oraz umieszczeniu w DPS zachowały moc.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. nie stwierdziło spełnienia jakiejkolwiek podstawy z art. 156 § 1 k.p.a., w tym nie dopatrzyło się zarzuconego rażącego naruszenia prawa. Podkreśliło, że wykładnia tego przepisu winna mieć charakter ścieśniający z uwagi na nadzwyczajny tryb postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego aktu prawnego. Wskazano, że decyzja z dnia

[...] stycznia 1999 r. rozstrzygała w dwóch kwestiach: w pkt 1 zakwalifikowano A. K. do DPS w C., w pkt 2 odmówiono skierowania do DPS z powodu braku wolnych miejsc. Zmiana ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) dokonana ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) wprowadziła nowy tryb kierowania do domów pomocy społecznej nie przewidując decyzji kwalifikujących do tych domów, a tylko decyzję o skierowaniu, decyzję

o umieszczeniu w takiej placówce oraz ustalającą odpłatność. W sytuacji braku miejsc osoba ubiegająca się była o tym powiadamiana (bez wydawania decyzji), jak również

o umieszczeniu na liście oczekujących ze wskazaniem miejsca na liście. Powiadamianie to zastąpiło wcześniejszą decyzję o zakwalifikowaniu do domu pomocy społecznej. Dlatego w sytuacji A. K. w obrocie prawnym istniała decyzja kwalifikująca, która po dniu 1 stycznia 2004 r. nie była możliwa do wykonania, a procedura umieszczenia w domu pomocy społecznej mogła być stosowania tylko według nowej regulacji prawnej. Uzasadniało to wydanie kwestionowanego orzeczenia.

Nadto SKO dokonało analizy art. 149 zmienionej ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), w którym według ust. 1 wygasały wcześniejsze decyzje wydane na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, a stosownie do ust. 3 tego przepisu zachowały moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Zatem nie dotyczyło to decyzji kwalifikujących do domów pomocy społecznej, jak w przypadku wnioskodawczyni. Kolegium wyjaśniło skutek zmiany stanu prawnego dla odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Podtrzymując stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji Kolegium podniosło dodatkowo, że przez cały czas istniał przedmiot i podmiot postępowania, zmianie uległa jedynie procedura kwalifikacyjna do domu pomocy społecznej, dlatego organ I instancji był zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia nowego postępowania zmierzającego do ewentualnego przyjęcia osoby zainteresowanej do domu pomocy społecznej z poszanowaniem zmienionej procedury. Dlatego postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. było uprawnione i nie nastąpiło naruszenie prawa zarzucane przez stronę.

Kolegium uzasadniło podstawę do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. regulacją art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. wskazując, że wykładnia tego przepisu nie była jednolita, zatem nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa zarzuconym przez stronę. Wyszczególniło także brak możliwości uznania za spełnione pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę złożoną przez A. P. uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Sąd podzielił jedynie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że organ nie zawiadomił skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zgłoszenia uwag

i ewentualnych wniosków dowodowych. Jednakże zdaniem Sądu, to uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy z uwagi na charakter przedmiotu sprawy

(o stwierdzenie nieważności wydanej wcześniej decyzji), w którym to postępowaniu nie przeprowadza się "merytorycznego" rozpoznania sprawy głównej, a jedynie bada zaistnienie lub brak spełnienia przesłanek nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.). Tym samym nie przeprowadza się postępowania dowodowego typowego dla postępowań w trybie zwykłym. Nadto autor skargi nie wykazał w najmniejszym stopniu ewentualnego wpływu uchybienia na sytuację procesową skarżącej.

Sąd stwierdził następnie, że w sprawie niniejszej potrzebne dla oceny przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. okoliczności zostały ustalone i poddane analizie, a obejmowały wyłącznie dowody z dokumentów. Stan faktyczny nie był sporny, dotyczył bowiem wyłącznie kwestii wydania dwóch decyzji - z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz z dnia [...] lutego 2004 r. Zatem zarzut naruszenia art. 7, 11 i 77 § 1 k.p.a. pozostaje nieuprawniony, tak jak i uwagi skargi odnoszące się do uzasadnienia stanowiska SKO. Jest ono wyczerpujące i w należyty sposób przekazuje ocenę prawną i tok rozumowania organu.

Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. "poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pozbawiającej skarżącej uprawnień nabytych przed

1 stycznia 2004 r. przez co została ona pozbawiona uprawnień do otrzymania bezpłatnej pomocy społecznej" wskazując, że sposób załatwienia wniosku strony, z którym to rozstrzygnięciem strona się nie zgadza, nie stanowi sam w sobie naruszenia art. 8 k.pa. - zasady budzenia zaufania obywateli do państwa.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. (obecny przedmiot postępowania z wniosku A. P.) toczyły się już dwa postępowania: z wniosku A. K.(córki skarżącej), które zakończyło się odmową wszczęcia postępowania przy uznaniu braku przymiotu strony wnioskodawczyni oraz z wniosku K. K.(syna skarżącej) zakończonego także postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji po stronie wnioskodawcy. Obydwa postanowienia wydane we wskazanych postępowaniach zostały poddane kontroli sądu administracyjnego: pierwsze w sprawie II SA/Bk 104/12, w której Sąd oddalił skargę, a NSA wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie I OSK 1634/12 oddalił skargę kasacyjną, drugie w sprawie II SA/Bk 391/12 - także w tej sprawie skarga została oddalona, a w toku jest postępowanie odwoławcze z uwagi na wniesioną skargę kasacyjną.

Sąd zauważył, że pomimo iż w tamtych sprawach przedmiotem kontroli sądu było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (a w sprawie niniejszej decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności, stąd nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej), to orzekające poprzednio składy sądu, ustosunkowały się do poprawności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. i ocena orzekającego w sprawie niniejszej składu Sądu pozostaje całkowicie zbieżna z poprzednimi stanowiskami, w tym zaprezentowanym przez NSA na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej. Zdaniem Sądu skarżąca błędnie ocenia skutki zmiany stanu prawnego dokonanego ustawą z dnia

13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do wydanej w odniesieniu do niej decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. Błędnie utożsamia decyzję kwalifikującą do domu pomocy społecznej z decyzją o skierowaniu do tej placówki. Sąd zauważył przy tym, że w punkcie 1 decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. zakwalifikowano skarżącą do DPS w C., ale pkt 2 tejże decyzji brzmi: "Odmówić skierowania Pani A. K.do DPS z powodu braku wolnych miejsc i wpisać na listę osób oczekujących na skierowanie do w/w placówki pod pozycją 56". Decyzja o skierowaniu została wydana później - w dniu [...] maja 2004 r. na podstawie przepisów zmienionych po wcześniejszym uchyleniu decyzji kwalifikującej i umorzeniu postępowania kwalifikującego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., której stwierdzenie nieważności stanowi przedmiot postępowania w sprawie niniejszej. Wprowadzone ustawą z dnia [...] listopada 2013 r. zmiany obowiązywały od dnia 1 stycznia 2004 r. Po nowelizacji, w ustawie o pomocy społecznej przewidziane były tylko decyzje o skierowaniu do DPS oraz decyzje o umieszczeniu w DPS, a także ustalające odpłatność za pobyt w DPS. Zmienione przepisy ustawy nie przewidywały już wydawania decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej w sytuacji braku miejsc, jak to wcześniej regulował jej art. 55e ust. 3. Nie oznacza to jednak, że sytuacja osób ubiegających się o umieszczenie w DPS, w przypadku braku wolnych miejsc, pozostała nieuregulowana. W takiej sytuacji organ jedynie powiadamiał zainteresowaną osobę

o umieszczeniu na liście oczekujących, z podaniem miejsca na liście i przewidywanego czasu oczekiwania na umieszczenie.

Sąd wywodził dalej, że zmiana przepisów w zakresie decyzji, na podstawie których dana osoba realizowała prawo korzystania z domu pomocy społecznej

i wyeliminowanie decyzji kwalifikującej, rodziły konieczność uregulowania sytuacji prawnej osób (takich jak skarżąca) posiadających decyzje kwalifikujące przy jednoczesnej odmowie skierowania do domu pomocy społecznej z powodu braku miejsc. Ustawodawca tę kwestię uregulował dopiero przy kolejnej zmianie przepisów

o pomocy społecznej tj. w art. 149 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. Z brzmienia tego przepisu wynika, że z dniem 1 maja 2004 r. (data wejścia w życie) wygasły wcześniej wydane decyzje, a z mocy art. 149 ust. 3 u.p.s. zachowały moc jedynie decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz o umieszczeniu w nim. Zatem decyzje kwalifikujące do domu pomocy społecznej (takie, jak decyzja z dnia

[...] stycznia 1999 r.) wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. wygasły z dniem 1 maja 2004 r. Wcześniej tej regulacji prawnej (wygaszającej) nie było, dlatego organy stosowały (jak w przypadku skarżącej) przepis art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. dający podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji nawet na niekorzyść strony w przypadku zmiany przepisów prawa. Zachodziła zatem podstawa do uchylenia decyzji z dnia 26 stycznia 1999 r. a w sytuacji braku nowej podstawy prawnej do wydania decyzji kwalifikującej, organ decyzyjny orzekł jednocześnie

o umorzeniu postępowania, bowiem w stanie faktycznym sprawy nie było możliwości

(z powodu braku miejsc) umieszczenia w dacie orzekania skarżącej w domu pomocy społecznej. Nie oznaczało to pozostawienia sprawy skarżącej, bowiem decyzją z dnia

[...] maja 2004 r. skierowano ją do DPS w C., następnie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. umieszczono w tej placówce - na podstawie nowej procedury wynikającej

z nowelizacji ustawy o pomocy społecznej.

Sąd podkreślił, że po zmianie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. - z dniem 1 stycznia 2004 r. nie mogły być wykonane decyzje kwalifikujące do domu pomocy społecznej, które nie zdążyły zostać wykonane. Dlatego decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. nie sposób zarzucić rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 55e ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w brzmieniu dającym podstawę do wydania decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej oraz ustalającej przewidywany czas oczekiwania i miejsce na liście osób oczekujących został uchylony z dniem 1 stycznia 2004 r., dlatego organy zastosowały art. 43 ust. 2a tej ustawy.

W kontekście powoływanych przez pełnomocnika skarżącej orzeczeń sądów administracyjnych, Sąd dodał końcowo, że wykładnia przepisu art. 43 ust. 2a będącego podstawą decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. była niejednolita. W takiej sytuacji nie może być uzasadniona ocena rażącego naruszenia tego przepisu, jak oczekuje autor skargi. O rażącym naruszeniu prawa może być mowa jedynie w sytuacji oczywistej niezgodności z normą prawną, widocznej na pierwszy rzut oka, a rozbieżności w jej wykładni wykluczają możliwość uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. P.. Skarżąca kasacyjnie podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., przez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r. w sposób nieprawidłowy i w konsekwencji stwierdzenie, że decyzja odmawiająca stwierdzenie nieważności decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej odpowiada prawu (nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego), mimo że dotknięta była ona wskazanymi w skardze wadami, a tym samym przez oddalenie skargi, mimo że zasługiwała ona na uwzględnienie;

2. art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. wzw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo, że organy administracji rozpoznające sprawę nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy,

3. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora MOPR w B. z dnia [...] lutego 2004r., mimo istnienia do tego podstaw,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia

29 listopada 1990 r. pomocy społecznej (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), polegające na nieprawidłowej wykładni, co skutkowało:

- uznaniem, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. uchylającej decyzję kwalifikującą skarżącą do DPS, w żaden sposób nie wpłynęło negatywnie na sferę jej praw podczas gdy doszło do nałożenia na członków jej rodziny obowiązku ponoszeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, co wobec braku takiej możliwości z ich strony wpływa bezpośrednio na sytuację skarżącej,

- zaniechaniem ustalenia, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. uchylającej decyzję kwalifikującą skarżącą do DPS będzie skutkować modyfikacją zasad ponoszenia odpłatności za pobyt skarżącej w domu pomocy społecznej, a w konsekwencji uchyleniem obowiązku zapłaty po stronie jej najbliższych, z uwagi na ponoszenie opłat na zasadach wynikających z ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej,

2. art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art.

19 ust. 1 i w z art. 55e ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r.) poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że decyzje kwalifikujące wydane na podstawie ustawy z dnia

29 listopada 1990r. o pomocy społecznej nie były de facto decyzjami kierującymi z odroczonym terminem wykonania,

3. art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej.

Biorąc pod uwagę powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odnośnie do uchybień w zakresie ustalonego stanu faktycznego wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie wziął pod uwagę, iż organy administracji prowadzące sprawę posiadały informacje na temat sytuacji materialnej, życiowej i zdrowotnej skarżacej, a jednak nie wyjaśniły w dostateczny sposób okoliczności faktycznych mających wpływ na działania bądź zaniechania samej skarżącej. Z powodu swojej choroby, skarżąca wielokrotnie była leczona w zamkniętym oddziale psychiatrycznym i nie chcąc być ciężarem dla rodziny, gdy tylko dowiedziała się o możliwości pobytu w domu pomocy społecznej, w którym pod całodobową opieką lekarską, podjęła próby uzyskania zakwaterowania w takim domu. Od samego początku starań o przyjęcie do DPS skarżąca była wielokrotnie osobiście przez pracowników opieki informowana, że posiadany przez nią stały dochód (renta) wystarczy na pokrycie kosztów pobytu w ośrodku i jej rodzina nie zostanie obciążona żadnymi dodatkowi opłatami. Jednocześnie, członkowie rodziny nie znali treści decyzji wydawanych w sprawie, ponieważ decyzje te kierowane były do skarżącej. Organy niestety nie podjęły kroków w celu wyjaśnienia, czy skarżąca pojmuje znaczenie otrzymywanych decyzji i związanych z nimi skutków prawnych.

Wskazano ponadto, że art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społeczne w zw. art. 35 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy stanowią, że w razie, jeśli osoba przebywająca w domu pomocy społecznej posiada własny dochód, to zstępni takiej osoby nie są zobowiązani do zapłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej. Oznacza to na gruncie niniejszego stanu faktycznego że Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości pominął, iż w razie jeśliby powyższe przepisy znajdowały zastosowanie do odpłatności za pobyt skarżącej w domu pomocy społecznej, to nie istniałaby podstawa do nałożenia na członków jej rodziny obowiązku zapłaty za pobyt skarżącej w domu pomocy społecznej. Podstawę przywrócenia stosowania przywołanego przepisu stanowi w niniejszym stanie faktycznym przepis art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przepis ten znajduje zastosowanie również do decyzji kwalifikujących.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wskazywała w skardze (przywołując stosowne orzeczenia), iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych oraz na gruncie orzeczeń administracji utrwalony jest pogląd, że art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. ustawy

o pomocy społecznej stanowi wyjątkową podstawę uchylenia lub zmiany decyzji na niekorzyść strony, w razie jeśli nastąpi zmiana przepisów prawa. Uchylenie decyzji w warunkach nie odpowiadających wymaganiom powołanego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.Tymczasem w uzasadnieniu zakarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł w kontekście powoływanych przez skarżącą orzeczeń, że wykładnia przepisu art. 43 ust. 2a będącego podstawą decyzji z dnia

[...] lutego 2004 r. była niejednolita, nie wskazując jednak na czym ta niejednolitość miała polegać. Sąd nie powołał żadnych argumentów, orzeczeń czy chociażby tez z piśmiennictwa obrazujących istnienie innej wykładni przepisów niż ta wynikająca z przywoływanych przez skarżącą orzeczeń. Skarżąca nie miała zatem żadnej możliwości poznania rzeczywistych motywów jakimi kierował się Sąd w tym zakresie, co z kolei unieumożliwia przeprowadzenia prawidłowej kontroli kasacyjnej wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2016, poz.718 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art.183§2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. tj. 2016, poz. 1066 ) nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Może być tylko połączony bezpośrednio ze wskazaniem uchybienia przepisom regulującym postępowanie sądowoadministracyjne. Tak samo przepisy art. 151 i 145 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to przepisy ogólne (blankietowe) i to sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tejże regulacji, nałożona została powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Naruszenie art. 3 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Takie zarzuty sformułowane nie zostały. Powołany przepis nie może zostać natomiast naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów upatruje w tym, że organy administracji i Sąd pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę temat sytuacji materialnej, życiowej i zdrowotnej skarżącej i związanych z tym okoliczności wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tymczasem niniejsza sprawa prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zakwalifikowania do Domu Pomocy Społecznej, a spór dotyczy tego, czy przy wydawaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Nietrafnie również powołany został w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a to przede wszystkim dlatego, że przepis ten określa sposób rozstrzygnięcia, jest to tzw. przepis wynikowy, a podnosząc naruszenie tego przepisu należy powiązać go z naruszeniem konkretnych przepisów, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. pomocy społecznej (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji nieprawidłową ich wykładnię i pominięcie faktu, iż w razie jeśliby powyższe przepisy znajdowały zastosowanie do odpłatności za pobyt skarżącej w domu pomocy społecznej, to nie istniałaby podstawa do nałożenia na członków jej rodziny obowiązku zapłaty za pobyt skarżącej w domu pomocy społecznej. Autor skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że art.87 ust.8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ma zastosowanie do decyzji kwalifikujących. Przypomnieć należy, ze zgodnie z treścią tego przepisu osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Zauważyć zatem trzeba, że decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. w punkcie 1 zakwalifikowano skarżącą do DPS w C., a w pkt 2 odmówiono skierowania Pani A. K. do DPS z powodu braku wolnych miejsc i wpisano ją na listę osób oczekujących na skierowanie do w/w placówki pod pozycją 56".

Mocą ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej Państwa z dnia 29 grudnia 1998 r. ( Dz.U. Nr 162, poz.1126) w art.55 dodano m.in. art. 55 e następującej treści:

1. Powiat i miasto na prawach powiatu nie może, bez zgody wojewody, w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy zmienić przeznaczenia i typu domu pomocy społecznej, placówek i ośrodków wsparcia, o których mowa w art. 2a ust. 1 pkt 7.

2. Decyzję administracyjną o skierowaniu do odpowiedniego typu domu pomocy społecznej wydaje, w imieniu starosty, kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się, po uzgodnieniu z podmiotem prowadzącym dom, jeżeli okres oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej nie przekracza 3 miesięcy.

3. W przypadku niemożności wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, w związku z brakiem miejsca w domu pomocy społecznej, kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie wydaje decyzję kwalifikującą osobę do domu pomocy społecznej oraz ustala w tej decyzji przewidywany czas oczekiwania i miejsce na liście osób oczekujących, po uzgodnieniu z podmiotem prowadzącym dom.

4. Osobie, która przed dniem wejścia w życie ustawy otrzymała decyzję o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej w związku z brakiem miejsca, kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie wydaje ponownie decyzję o skierowaniu do określonego typu domu pomocy społecznej, po uzgodnieniu z podmiotem prowadzącym taki dom, a w razie braku miejsca wydaje decyzję kwalifikującą osobę do domu pomocy społecznej i ustala w decyzji przewidywany czas oczekiwania i miejsce na liście osób oczekujących. Decyzja ta nie może być mniej korzystna od posiadanej decyzji w przedmiotowej sprawie. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Na tej podstawie wydano decyzję z dnia 26 stycznia 1999 r. Natomiast na mocy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) nadano nowe brzmienie art. 35 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: "1. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. 2. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

3. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 39 ust. 1a: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego, z tym że przy ustalaniu dochodu na osobę w rodzinie nie wlicza się mieszkańca domu, chyba że mieszkaniec domu nie posiada dochodu; kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

4. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

5. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takim domu wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

6. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje starosta powiatu, na terenie którego jest usytuowany dom. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa (..)".

Zatem nowe przepisy nie przewidywały już wydania decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej. W sytuacji bowiem braku wolnych miejsc organ jedynie powiadamiał zainteresowaną. Stosownie bowiem do przytoczonego wyżej art.55 e ust.2 i 3 ustawy z 13 listopada 2003 r. decyzję administracyjną o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce położenia domu, jeżeli okres oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej nie przekracza 3 miesięcy. W przypadku niemożności wydania decyzji, o umieszczeniu w domu pomocy społecznej w związku z brakiem miejsc - kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie powiadamia osobę i gminę o umieszczeniu na liście oczekujących, z podaniem miejsca na liście i przewidywanego czasu oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej.

Z powyższego wynika, że ustawodawca wyraźnie odróżnił decyzję o zakwalifikowaniu do domu pomocy społecznej od decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. W świetle zapisów wskazanych ustaw nie może być mowy o tożsamości tych obu pojęć.

Tym samym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 19 ust. 1 i w z art. 55e ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r.) poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że decyzje kwalifikujące wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej nie były de facto decyzjami kierującymi z odroczonym terminem wykonania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał wyroków sądów administracyjnych z których wynikałoby, że wykładnia art.43 ust.2 ustawy o pomocy społecznej była niejednolita. Ponadto autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu podkreślał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych oraz na gruncie orzeczeń administracji utrwalony jest pogląd, że art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. ustawy o pomocy społecznej stanowi wyjątkową podstawę uchylenia lub zmiany decyzji na niekorzyść strony, w razie jeśli nastąpi zmiana przepisów prawa. Uchylenie decyzji w warunkach nie odpowiadających wymaganiom powołanego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rzecz jednak w tym, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art.43 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 §1 p.p.s.a.) nie może odnieść się do przytoczonych rozważań zawartych w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch wyrokach wydanych w sprawach dotyczących umieszczenia A. P. w domu pomocy społecznej z dnia 8 marca 2013 r., sygn. I OSK 1634/12 i z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13 dokonał interpretacji przepisów których naruszenie zarzuca skarżąca również w niniejszej sprawie. Stanowisko wyrażone w tych wyrokach podziela skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/