Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 marca 2026 r., sygn. II SA/Sz 910/24
Decyzja o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w Gryficach nie narusza prawa, a jej wydanie było uzasadnione zgodnością z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zmiana regulacji dotyczących oddziaływania na środowisko wyłączyła potrzebę wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi I. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 11 września 2024 r. nr SKO/Ma/420/2502/2024 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 27 lipca 2022 r. wpłynął do Urzędu Miejskiego w Gryficach wniosek [...] Spółki z o.o. w W. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] o oznaczeniu nr [...] na działce nr [...], obręb geodezyjny S. , gm. G..
Po przeprowadzeniu postępowania decyzją nr 20/2022 z 4 listopada 2022 r. Burmistrz Gryfic ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego, wskazując, że inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami odrębnymi.
Od ww. decyzji organu I instancji odwołanie złożyli D. B. i I. S.. D. B. wskazał, że inwestycja może wpłynąć na zdrowie i warunki życia osób mieszkających na działce nr [...]. Zaznaczył, że organ I instancji oparł się o dokumentację przekazaną przez inwestora i nie dokonał własnych ustaleń.
Z kolei I. S. podniosła, że jest właścicielką działki sąsiedniej, a inwestycja zagraża zdrowiu i życiu jej, i jej rodziny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z 20 marca 2023 r., znak: SKO/Ma/420/5502/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania I. S.. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło definicję strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego i wyjaśniło powody, dla których za stronę nie można było uznać I. S.. Dodało, że postępowanie organu I instancji zawierało braki, gdyż organ I instancji nie przeprowadził analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz Gryfic decyzją z 24 lipca 2023 r. ponownie ustalił na rzecz inwestora warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Odwołanie od tej decyzji złożyli M. i D. B., zarzucając jej naruszenie przepisów o ochronie środowiska, zasady dobrego sąsiedztwa, a także wskazując na osuwanie się mas ziemnych na terenie inwestycji. Odwołania złożyli również I. S. i A. S..
Decyzją z dnia 24 października 2023 r. nr SKO/Ma/420/3417/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), po rozpoznaniu odwołania M. B. i D. B., oraz I. S. i A. S. od powyższej decyzji, orzekło w pkt 1 o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji; w pkt 2 o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem skarżących.
Organ w pierwszej kolejności poddał ocenie status podmiotu, który wniósł odwołanie od decyzji oraz termin złożenia odwołania. Kolegium przypomniało, że organ I instancji o wydanej decyzji zawiadomił poprzez obwieszczenie, które nastąpiło 24 lipca 2023 r. Bieg czternastodniowego terminu na złożenie odwołania rozpoczął się 8 sierpnia 2023 r. M. B. i D. B. złożyli odwołanie 1 sierpnia 2023 r.
Mimo, że M. B. i D. B. złożyli odwołanie przed rozpoczęciem biegu terminu organ odwoławczy przyjął, że wnieśli oni odwołanie z zachowaniem terminu. Wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, odwołujący M. B. i D. B., jako współwłaściciele działki nr [...] są właścicielami jednej z działek graniczących z terenem planowanej inwestycji i w związku z tym przysługuje im przymiot strony. Z kolei skarżący, zdaniem organu, nie są właścicielami działek sąsiadujących z terenem inwestycji.
Organ jednocześnie wskazał na zmianę jaka zaszła z dniem 4 czerwca 2022 r. w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2022.1071) uchylono m.in. § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ podkreślił, że od 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane ani po przedsięwzięć mogących zawsze znacząco ani też mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto z dniem 4 czerwca 2022 r. do stron nie można zaliczyć osób, które są właścicielami działek znajdujących się w odległościach, o których była mowa w uchylonym § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g. Stąd organ uznał, że stwierdzenie braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie skutkuje obowiązkiem organu odwoławczego umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do skarżących na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie I. S. i A. S. zarzucili jej m.in. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego organ uznał, że właściciele działki nr [...] – skarżący oraz współwłaściciel działki nr [...] nie są stroną, skoro działka nr [...] jak i działka nr [...] bezpośrednio stykają się i sąsiadują z działką inwestycyjną.
Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r., (sygn. akt II SA/Sz 1/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że ustalenie kręgu stron postępowania dokonane zostało w tej sprawie z naruszeniem art. 28 k.p.a. W konsekwencji weryfikacja oddziaływania na sąsiednie nieruchomości nie była dokonana w oparciu o wystarczające precyzyjne dane dotyczące inwestycji.
W ocenie tego Sądu, z mapy przedstawiającej rozlokowanie budynków na spornym terenie wynika, że Sikory 8 i 8a to ten sam budynek w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowany na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną.
W aktach sprawy jednocześnie brak jest wydruków z ewidencji gruntów i budynków (do użytku wewnętrznego), z którego wynikałoby, że organ przeprowadził analizę sąsiadujących z działką inwestycyjną nieruchomości. Jest za to wydruk dotyczący działki nr [...] (działka inwestycyjna) oraz nr [...] (droga). Jednocześnie z pisma Burmistrza Gryfic z dnia 6 października 2022 r. skierowanego do skarżącego wynika, że przysługuje mu przymiot strony na zasadach określonych w art. 49 k.p.a.
Z akt sprawy organu II instancji nie wynika, aby SKO w Szczecinie w toku postępowania poddało weryfikacji (a w przypadku braków w tym zakresie ustaliło we własnym zakresie) to, czy nieruchomości należące do odwołujących graniczą z działką inwestycyjną względnie czy pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ odwoławczy poprzestał jedynie na powielaniu nieuzasadnionego twierdzenia organu I instancji, że przymiot strony przysługuje jedynie M. i D. B., podczas gdy, skarżący już w początkowej fazie procesu administracyjnego wskazywał, że jest współwłaścicielem działki nr [...] (tej samej co D. B. – uznany za stronę).
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z 11 września 2024 r., nr SKO/Ma/420/2502/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), po rozpoznaniu odwołania M. B. i D. B., oraz I. S. i A. S. od decyzji nr 20/2022 Burmistrza Gryfic z 24 lipca 2023 r., znak: WPG.6733.20.2022, ustalającej na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] o oznaczeniu nr [...] na działce nr [...], obręb geodezyjny S. , gm. G., orzekło o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.
Kolegium uznało, że odwołujący M. B., D. B. i A. S. jako współwłaściciele działki nr [...] są właścicielami jednej z działek graniczących z terenem planowanej inwestycji wobec czego przysługuje im przymiot strony. Z kolei odwołujący się: I. S. i A. S. są właścicielami działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji.
Organ odwoławczy dokonał oceny wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego złożonego przez P4 Spółkę z o.o. i wskazał, że jest on kompletny, tj. zawiera wszelkie wymagane przepisem art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1, i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym elementy.
Zdaniem Kolegium, inwestycja obejmująca budowę wieży telekomunikacyjnej ze stacją bazową - stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym w zakresie, o jakim mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji). Publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników. Nowy maszt telekomunikacyjny będzie jednym z elementów infrastruktury operatora, zapewniającej dostęp do usług telekomunikacyjnych nie tylko społeczności miejscowej ale również na dalszych obszarach.
Kolegium zwróciło uwagę, że rozporządzeniem Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. uchylono m.in. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że od 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco ani też mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tego rodzaju inwestycji nie wydaje się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a ewentualne postępowanie w toku podlega umorzeniu.
W oparciu o przedstawione przez inwestora dokumenty organ ustalił, że ponadnormatywne oddziaływanie pól elektromagnetycznych związane z projektowaną stacją bazową telefonii komórkowej o podanych we wniosku parametrach technicznych będzie oddziaływać na poziomie niedostępnym dla ludności, co odnosi się również do działki nr [...] oraz działki nr [...].
Powołując się na art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu, Kolegium wskazało, że nie tylko we wniosku inwestora ale także w decyzji konieczne jest konkretne wskazanie z ilu anten, jakiego typu i jakiej mocy będzie się składać inwestycja, a także na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania.
W przedmiotowej sprawie inwestor opisał we wniosku i załącznikach do niego charakterystykę inwestycji. Określając charakterystyczne parametry techniczne inwestycji Spółka podała tabelarycznie specyfikację instalacji radiokomunikacyjnej. Parametry te określiła także decyzja organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez A. S., organ wyjaśnił, że wskazywane przez niego rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisach Kodeksu pracy, które nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie I. S. i A. S. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. § 4 "rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r." w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – poprzez jego "pominięcie do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko".
2. art. 2 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie, jaka konkretna jednostka redakcyjna rozporządzenia z 2010 r. była zastosowana przez organ wydający decyzję, co rażąco narusza prawo albowiem tylko konkretny przepis prawa można zaskarżyć do Trybunału Konstytucyjnego oraz stosować,
3. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – poprzez nieustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, przy czym naruszenie polega na nieustaleniu rzeczywistego poziomu pola elektromagnetycznego (PEM) występującego już wyjściowo w miejscu planowanej inwestycji. Ponadto zabrakło zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych, nakładających się a następnie dokonania kumulacji PEM z uwzględnieniem wszystkich źródeł PEM w środowisku. Wyliczenia nie uwzględniają też błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania, a w decyzji brak określenia mocy anten radioliniowych.
W uzasadnieniu skargi strony podniosły, że ich starszy syn choruje na epilepsję lekooporną, reaguje napadami epileptycznymi na światło stroboskopowe, które jak wiedzą także emituje pole elektromagnetyczne. Skarżący "niepokoją się, że pole elektromagnetyczne emitowane przez przedmiotową bazę telefonii komórkowej wpłynie na jego zdrowie i będzie zagrażać jego życiu".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Pismem z dnia 20 maja 2025 r. Polskie Stowarzyszenie na rzecz [...] w K. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie.
Postanowieniem z dnia 23 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dopuścił wspomniane Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.
W piśmie z dnia 12 września 2025 r. Polskie Stowarzyszenie na rzecz [...] w K. wniosło aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko są zgodne z art. 2, art. 5, at. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1 – 2 Konstytucji RP oraz z art. 191 ust. 1 tiret 1 – 3 ust. 2 akapit 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny.
Gdyby wskazane wyżej przepisy rozporządzenia z 5 maja 2022 r. nie weszły w życie to można by było uznać przedmiotową inwestycję za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 2 pkt 7 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż moc EIRP pojedynczej anteny przekracza 20.000 W. Wskazane przepisy są niezgodne z Konstytucją i ich wprowadzenie uniemożliwiło przeprowadzenie postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych, pomimo, że gdyby nie weszły one w życie, to postępowanie takie musiałoby być przeprowadzone i oddziaływanie inwestycji na środowisko mogłoby być rzetelnie przeanalizowane z udziałem społeczeństwa, a tym samym decyzje obu organów musiałyby być uchylone, bowiem nie zostały poprzedzone decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych.
Zdaniem Stowarzyszenia, brak jest jakiegokolwiek poziomu ochrony w tym, że stacje bazowe zostały całkowicie usunięte z rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma w tym żadnej zasady ostrożności oraz zasady zapobiegania zagrożeniom związanym z emisją promieniowania elektromagnetycznego.
W dniu 16 września 2025 r. w niniejszej sprawie został złożony wniosek Stowarzyszenia [...] G. ‘22 z dnia 14 września 2025 r. o jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej. Zarządzeniem z 19 września 2025 r. Stowarzyszenie zostało wezwane do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku poprzez złożenie pełnomocnictwa dla Pawła Urbaniaka udzielonego przez wszystkich członków tego Stowarzyszenia do występowania w jego imieniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi, ewentualnie nadesłanie egzemplarza wniosku podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Powyższy brak nie został uzupełniony wobec czego zarządzeniem z 31 października 2025 r. wniosek Stowarzyszenia [...] G. ’22 został pozostawiony bez rozpoznania.
Pismem z 9 lutego 2026 r. uczestniczka postępowania [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że od wielu lat dokonywane jest konsekwentne uproszczenie przepisów związanych z realizacją inwestycji telekomunikacyjnych. Nowelizacja przepisów dokonywana jest "na podstawie skomplikowanej ścieżki legislacyjnej wymagającej podjęcia odpowiedniej procedury przez właściwe organy rządu, jak również następnie przez właściwe organu Sejmu". Celem nowelizacji nie jest pozbawienie nadzoru nad inwestycjami związanymi z bezprzewodową telekomunikacją, a jedynie usunięcie nieuzasadnionego formalizmu.
Polskie Stowarzyszenie na rzecz [...] w K. w piśmie z 9 marca 2026 r. zawarło wniosek o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Przedmiotowym decyzjom zarzuciło naruszenie:
1. art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak swobodnej oceny, czy rzeczywiście podane przez inwestora moce EIRP są prawidłowo obliczone oraz czy podane przez inwestora obliczenia zasięgów ponadnormatywnego promieniowania są prawidłowe i czy ponadnormatywne promieniowanie nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności; na dodatek nie podano w decyzjach żadnych przepisów odrębnych, z którymi rzekomo sprawdzono zgodność inwestycji, co nie budzi zaufania obywateli i uniemożliwia polemikę ze stanowiskiem organu,
2. art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej określanej jako: "u.p.z.p.") poprzez zaniechanie dokonania jakiejkolwiek analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, gdyż organ I instancji nie ustalił dokładnie wszystkich miejsc dostępnych dla ludności, miejsc pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc pracy w okolicy (tj. w jakich miejscach najbliżej położonych od inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz znajdują się miejsca pracy), nie podał przepisów odrębnych w tym zakresie i nie ustalił poziomu pól elektromagnetycznych w tych miejscach, by następnie zweryfikować obiektywnie, czy ten poziom mieści się w dopuszczalnych granicach,
3. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji, mimo że do wniosku nie załączono mapy, na której zaznaczony by był obszar rzeczywistego oddziaływania inwestycji,
4. art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak określenia zasad i szczegółowych warunków w sprawie ochrony środowiska, zdrowia i interesów osób trzecich w związku z emisją promieniowania, gdyż organ I instancji w decyzji nie podał mocy EIRP anten sektorowych oraz nie podano żadnych parametrów anten radioliniowych i urządzeń RRU oraz ODU (nawet ich ilości, co pozwala na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla dowolnej inwestycji, o dowolnej liczbie urządzeń), a są to podstawowe parametry, które decydują o wpływie promieniowania na środowisko, zdrowie i interesy osób trzecich, a tym samym w decyzji nie określono najbardziej koniecznych i najbardziej podstawowych parametrów, co jest wymagane jako określenie szczegółowych zasad w celu ochrony zdrowia, środowiska i interesów osób trzecich, a ponadto brak podania ww. parametrów – nie podano nawet ilości urządzeń RRU i ODU – oznacza zezwolenie na lokalizację bliżej nieokreślonych urządzeń w dowolnej ilości, których wpływ na zdrowie ludzi nie został bliżej scharakteryzowany konkretnymi parametrami, czego nie można pogodzić ze standardem dbałości o zdrowie ludzi, co uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oznacza pozbawienie środowiska, zdrowia i interesów osób trzecich należytej ochrony,
5. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie bez wnikliwej i swobodnej oceny jak też w sposób bezkrytyczny - dokumentacji inwestora, pomimo że nie zawiera ona wszystkich charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko i podane w niej parametry są nieprawidłowe, a organ I instancji w ogóle tego nie zweryfikował i nie uzyskał opinii biegłego w przedmiocie prawidłowości dokumentacji, pomimo że sam nie posiada wiedzy specjalnej, aby swobodnie ocenić prawidłowość dokumentacji inwestora; naruszono ww. przepisy poprzez zaakceptowanie dokumentacji, w której wskutek błędów obliczeniowych doszło do znacznego zaniżenia mocy EIRP anten, skoro moce EIRP są zaniżone, to organ nie miał żadnej pewności, że dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku są dochowane przez inwestycję,
6. kolumn 2 – 4 wierszy 12 – 13 (ostatni i przedostatni) tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w zw. ze zdaniem pierwszym w pierwszym akapicie po słowie "objaśnienia" pod tabelą nr 2 w załączniku do ww. rozporządzenia i w zw. z § 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez określenie kręgu stron postępowania niezgodnie z tymi przepisami, pomimo, że o oddziaływaniu promieniowania świadczy jakiekolwiek oddziaływanie pola elektromagnetycznego, a nie tylko oddziaływanie ponadnormatywne; wskutek czego organ I instancji błędnie uznał za strony postępowania wyłącznie właścicieli działek, na których to działkach występowałoby ponadnormatywne oddziaływanie, pomijając pozostałe strony postępowania, pomimo że interes prawny nie musi być naruszony, ale musi jakkolwiek przysługiwać; jak również przez brak ustalenia zasięgu pełnego oddziaływania inwestycji, a także zweryfikowania czy inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, a było to niemożliwe, bowiem inwestor podał zaniżone moce EIRP anten sektorowych i nie podał mocy EIRP anten radioliniowych, pomijając je.
W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie uszczegółowiło wskazane wyżej zarzuty. Do wniosku dołączyło ekspertyzę z dnia 9 marca 2026 r. sporządzoną przez M. Z. (prezesa zarządu tego Stowarzyszenia).
Na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. Sąd postanowił oddalić wniosek Polskiego Stowarzyszenia [...] w K. zawarty w piśmie z 12 września 2025 r. o skierowanie pytania prawnego o treści sformułowanej w tym piśmie do Trybunału Konstytucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gryfic z dnia 24 lipca 2023 r. o ustaleniu na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] o oznaczeniu nr [...] na działce nr [...], obręb geodezyjny S. , gm. G., nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.", "ustawa o planowaniu") w brzmieniu aktualnym przed zmianą wprowadzoną ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o planowaniu) w brzmieniu dotychczasowym.
W myśl art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po dokonaniu niezbędnych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p., następuje na wniosek inwestora.
Okolicznością bezsporną jest, że dla terenu, na którym inwestor planuje realizację stacji bazowej telefonii komórkowej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Nie ulega również wątpliwości, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy.
Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w którym wskazano, że są to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: u.g.n.). Z kolei art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.g.n. (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne Dz.U. z 2022 r., poz. 1648).
Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem niezbędnym dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, co oznacza, że wpisuje się ona w zakres pojęciowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyroki WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r., II SA/Sz 37/21, WSA w Rzeszowie z 20 marca 2023 r., II SA/Rz 1848/23. WSA w Rzeszowie z 22 maja 2024 r. II SA/Rz 1681/23 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 884) "infrastruktura techniczna" to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem wskazanym w treści tego przepisu, natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z treści przywołanych przepisów oraz orzecznictwa jednoznacznie wynika, że wieża telekomunikacyjna, jako obiekt realizowany w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stanowi szczególny rodzaj infrastruktury technicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2015 r., II OSK 1748/13 i z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 1604/14).
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że stacja bazowa telefonii komórkowej to urządzenie infrastruktury technicznej mające zapewnić publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne, a zatem jej realizacja wpisuje się w cel publiczny.
Co istotne, organ architektoniczny nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna ma charakter związany. Organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie, stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019).
W niniejszej sprawie skarżący podnieśli zarzut naruszenia § 4 "rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" (...) "poprzez jego pominięcie do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko".
Należy zgodzić się z zawartym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem organu, że zarzut ten jest niejasny. Wskazany przez strony § 4 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowi, że do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy jednak podkreślić, że rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 11 października 2019 r. (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2015 r., poz. 1936). W obecnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) zawarto analogicznie brzmiący § 4, jednakże dotyczy on przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego został złożony 27 lipca 2022 r. wobec czego wspomniane przepisy nie mogły mieć w tym wypadku zastosowania, podobnie jak przepisy jeszcze wcześniejszego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Z tego względu – wbrew oczekiwaniom stron – nie było konieczne sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Stosownie bowiem do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112, dalej jako "u.o.u.i.ś.") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zawierają przepisy obowiązującego w dacie orzekania w sprawie rozporządzenia z 2019 r. Przy czym na mocy § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono odpowiednio pkt 7 § 2 i pkt 8 § 3 rozporządzenia z 2019 r. Zatem w dacie wydania kwestionowanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne nie znajdowały się już w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie jest dla nich wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z uwagi na to, że w sprawie nie miało zastosowania rozporządzenie z 9 listopada 2010 r. zatem nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie, jaka konkretna jednostka redakcyjna tego rozporządzenia była zastosowana przez organ wydający decyzję.
W ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – poprzez nieustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji.
Z przyczyn, o których mowa powyżej art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (dotyczący stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Natomiast art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:
1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci:
a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo
b) papierowej.
W niniejszej sprawie do wniosku została dołączona stosowna mapa sporządzona w skali 1:1000, na której zaznaczono obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać.
Wbrew oczekiwaniom skarżących w sprawie nie zachodziła konieczność zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych.
Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska (art. 121-126) i przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019, poz. 2448) oraz rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2022, poz. 2630), zapewniają ochronę zdrowia i życia człowieka. Przy czym na etapie rozstrzygania lokalizacyjnego o charakterze przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania tzw. rzeczywistego oddziaływania inwestycji na środowisko. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu uchwały z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 (LEX nr 3429156), przepisy te stosuje się albo w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo w przypadku, gdy nie jest ona wymagana w toku innych dalszych postępowań zmierzających do realizacji inwestycji, tj. pozwoleniu na budowę. Dopiero w ich trakcie właściwy organ, na podstawie wymaganej w tych postępowaniach dokumentacji (ewentualnego raportu oddziaływania na środowisko, pozwolenia na budowę) dokonuje sprawdzenia, czy instalacja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy przy uwzględnieniu wszystkich zjawisk fizycznych związanych z kumulacją pól elektromagnetycznych, w tym nakładania czy przecinania się wiązek promieniowania. Dlatego też, w istocie, na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej nie było podstaw do wyjaśniania jaka może być maksymalna możliwość emisyjna urządzenia, czy też ustalenia parametrów technicznych poszczególnych anten. Wobec uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu nie miały w ogóle podstaw do kwestionowania i weryfikowania danych technicznych instalacji podawanych przez inwestora. Istotnym było, że wnioskowane zamierzenie nie jest już w ogóle wymienione w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskania uprzednio decyzji tzw. środowiskowej.
Odnosząc się do argumentacji stron dotyczącej negatywnego wpływu inwestycji na stan zdrowia ich syna cierpiącego na epilepsję lekooporną, należy zwrócić uwagę, że obawy skarżących nie zostały poparte jakąkolwiek dokumentacją wskazującą na tego typu realne zagrożenie.
Przechodząc do zarzutów podnoszonych przez uczestnika postępowania – Polskie Stowarzyszenie na rzecz [...] w K. , należy wskazać, że opierają się one przede wszystkim na błędnym – w ocenie Sądu – założeniu, że w sprawie nie zostały podane wszystkie niezbędne parametry anten sektorowych oraz radioliniowych a także urządzeń RRU oraz ODU, a nadto na skutek błędnych wyliczeń doszło do zaniżenia mocy EIRP anten.
Jak słusznie podnosi strona, w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania. Zgodnie bowiem z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wszystkie te dane zostały w dostateczny sposób wyszczególnione zarówno w decyzji jak i w tabeli zawartej we wniosku o ustalenie lokalizacji.
Jak ustaliły organy, planowane zamierzenie obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych posadowionych u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne zawieszone na wieży. Całkowita wysokość wieży wynosi 49,98 m n.p.t., a planowana powierzchnia zabudowy dla całej inwestycji wyniesie ok. 80 – 100 m2. Na wieży przewidziano montaż 6 panelowych anten sektorowych oraz 7 anten radiolinii. Przewidziano pracę stacji w 3 sektorach, na każdy sektor przypadają po 2 panelowe anteny sektorowe promieniujące wiązki główne w azymutach 60, 160 i 265 stopni.
Stacja ma pracować w pasmach częstotliwości 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz i 2100 MHz.
W skład stacji wchodzą szczegółowo opisane w decyzji panelowe anteny sektorowe marki Huawei zainstalowane na wysokości 47,1 m n.p.t. Wskazano ich typ, maksymalne pochylenie wiązki, maksymalną moc nadajnika, azymut i pasmo w jakim będą pracować. Określono, że maksymalny zasięg występowania pól E-M o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla sektora w przypadku każdej z tych anten wynosi 19,0 m.
Wyniki obliczeń przedstawione w formie graficznej (rysunki rzutów poziomego i pionowych) obrazują przewidywany rozkład występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej w miejscach dostępnych dla ludności zgodnie z treścią rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Rzuty poziome obrazują rozkład gęstości wypromieniowywanego pola elektromagnetycznego dla każdej z anten osobno, w płaszczyźnie pionowej zawierającej oś wiązki danej anteny. Na rysunku zostały oznaczone krytyczne (najmniejsze) odległości pomiędzy osią wiązki/ granicą występowania obszaru o gęstości mocy przekraczającej poziom dopuszczalny dla danej częstotliwości a poziomem terenu i wszelkimi miejscami (np. dachami, budynkami, tarasami), dostępnymi dla ludności. Ukształtowanie terenu i jego zabudowa ujęte w opracowaniu odzwierciedlają stan na dzień opracowania analizy przedstawionej przez inwestora.
Biorąc pod uwagę przedstawione przez inwestora dane słusznie organ uznał, że ponadnormatywne oddziaływanie pól elektromagnetycznych związane z projektowaną stacją bazową telefonii komórkowej o podanych we wniosku parametrach technicznych będzie oddziaływać na poziomie niedostępnym dla ludności, co odnosi się także do działek nr [...]
Stowarzyszenie wskazując na wadliwe wyliczenie przez inwestora mocy EIRP powołało się na ekspertyzę, w której nie zakwestionowano zasadniczo samych parametrów urządzeń (ewentualne odchylenia uznano za mieszczące się w granicach błędu) co umożliwiło autorowi opracowania dokonanie stosownych wyliczeń, jednakże zwrócono uwagę na brak we wzorze przyjętym przez inwestora współczynnika PAPR. Zdaniem autora ekspertyzy, do obliczenia mocy EIRP dla częstotliwości 900 MHz należy przyjąć wartość tego współczynnika 13 dB, natomiast dla częstotliwości 800, 1800 i 2100 MHz – 14 dB. Wyliczony z użyciem tego współczynnika zasięg ponadnormatywnego promieniowania jest blisko 5-krotnie większy od tego, jaki podał inwestor.
W ocenie Sądu, pomijając okoliczność, że Stowarzyszenie kwestionując decyzję Kolegium powołało się na ekspertyzę, do której organ ten nie mógł się odnieść w zaskarżonej decyzji bowiem sporządzona i nadesłana została dopiero na etapie postępowania przed Sądem – dwa dni przed rozprawą (przy czym Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu charakterze uczestnika blisko 10 miesięcy wcześniej) to zauważyć należy, że autor ekspertyzy w żaden sposób nie wykazał posiadania wiedzy specjalistycznej w omawianym zakresie, jak też nie wskazał na źródła, z których wynikałaby konieczność stosowania we wspomnianym wyżej wzorze współczynnika PAPR. Z tego względu ekspertyza nie może być uznana za wystarczającą do zakwestionowania danych i wyliczeń przedstawionych przez inwestora, wykorzystanych na potrzeby decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji.
Zdaniem Sądu, wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez brak swobodnej oceny, czy podane przez inwestora moce EIRP i obliczenia zasięgów ponadnormatywnego promieniowania są prawidłowe a także czy ponadnormatywne promieniowanie nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności.
Jak już wspomniano zastrzeżenia Stowarzyszenia co do prawidłowości wyliczenia mocy EIRP we wniosku inwestora wynikają z zastosowania przez autora ekspertyzy z 9 marca 2026 r. – M. Z. (prezesa Polskiego Stowarzyszenia na rzecz [...] w K. ) do wyliczenia tejże mocy wzoru z zastosowaniem współczynnika PAPR anteny, którego to współczynnika nie zawiera wzór przedstawiony w analizie dołączonej do wniosku inwestora. Zaznaczenia wymaga przy tym, że z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek zastosowania tego współczynnika, a sam autor ekspertyzy nie wskazuje ani uregulowań prawnych ani opracowań naukowych, z których wynikałaby zasadność jego zastosowania.
Organ uznał, że wniosek inwestora jest kompletny i spełnia wymogi z art. 52 u.p.z.p. Zawierał określenie ilości anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenie.
Powyższe dane znalazły się także w samej decyzji, gdzie szczegółowo opisano każdą z anten, wskazując jej typ, wysokość, pasmo na którym będzie pracować, maksymalne pochylenie wiązki, maksymalną moc nadajnika, maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla sektora. Z uwagi na wskazanie ostatniego z parametrów, tj. maksymalnego zasięgu występowania pól elektromagnetycznych, pominięcie w decyzji wartości mocy EIRP nie uniemożliwia prawidłowej identyfikacji poszczególnych anten (wartość EIRP jest niezbędna do wyliczenia wspomnianego zasięgu występowania pól, który w decyzji został zawarty).
Raz jeszcze wskazać należy, że w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r., poz. 647) w Tytule II (Ochrona zasobów środowiska) Dziale VI (Ochrona przed polami elektromagnetycznymi) zawarto uregulowania dotyczące ochrony przed takimi polami w przypadku rzeczywiście działających instalacji. Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenia i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a ustawy).
Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu poprzez zaniechanie dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (poprzez nieustalenie wszystkich miejsc dostępnych dla ludności oraz miejsc pracy w okolicy).
Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. W rozpoznawanej sprawie taka analiza została przeprowadzona, co wykazał organ w zawartych w decyzji lokalizacyjnej ustaleniach, odpowiadających dyspozycji art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Z wydanej decyzji jednoznacznie wynika rodzaj inwestycji i jej charakterystyka określona w sentencji, wskazano także parametry planowanych anten sektorowych. Zaznaczyć należy, że unormowania art. 54 u.p.z.p. nie konkretyzują przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikają one z innych przepisów, które należy ustalić dla poszczególnych przypadków odrębnie. Treść decyzji lokalizacyjnej zależy bowiem od specyfiki terenu objętego wnioskiem, obowiązujących na nim uwarunkowań prawnych i faktycznych, a także charakteru wnioskowanego zamierzenia. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, o ile jest ona wymagana dla planowanego przedsięwzięcia. Jak już wcześniej wspomniano, w dacie wydania kwestionowanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne nie znajdowały się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji – o czym była już mowa - nie jest dla nich wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w toku postępowania dokonano pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy oraz przeprowadzono ocenę zgodności projektu kwestionowanej decyzji z przepisami odrębnymi, także w zakresie wpływu inwestycji na środowisko.
W sprawie bezspornym jest przy tym, że teren, na którym planowana jest inwestycja położony jest poza obszarem Natura 2000, jak również poza zasięgiem obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów szczególnych, w tym poza terenem górniczym oraz strefami ochrony konserwatorskiej. Nie jest też narażony na zalewanie wodami powodziowymi ani osuwaniem się mas ziemnych. Na terenie działki nr [...] znajdują się użytki rolne o symbolu PsIV o powierzchni całkowitej 1,0215 ha. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Ponadto decyzja została wydana w uzgodnieniu z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. – w zakresie melioracji wodnych oraz ze Starostą G. – w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Wobec powyższego, nie sposób zgodzić się ze Stowarzyszeniem, że organ nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, natomiast zarzut nieustalenia przez organ wszystkich miejsc dostępnych dla ludności, miejsc pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc pracy w okolicy należy uznać za niezrozumiały. Z dokumentacji przedstawionej przez inwestora wynika jednoznacznie, że na działce na której planowana jest inwestycja nie znajdują się żadne budynki, podobnie jak na sąsiednich działkach nr [...] i [...] także [...] i [...]
Analiza mapy dołączonej do akt administracyjnych wskazuje, że działki sąsiadujące z działką inwestycyjną to działka nr [...] (Ps - pastwiska), działka nr [...] (Ł - łąki), działka nr [...] (W, Ł – grunty pod rowami, łąki), działka nr [...] (R - grunty orne), działka nr [...] (W – grunty pod rowami), działka nr [...] (dr – droga), a zatem działki, na których brak jest jakichkolwiek zabudowań.
Zabudowania położone są jedynie na działkach nr [...] (R IVb, N) oraz nr [...] (R IVb), jednak znajdują się poza zasięgiem oddziaływania inwestycji, w odległości wielokrotnie przekraczającej 19 m.
Dokumentacja dołączona do wniosku inwestora wskazuje, że przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych znajdują się w odległości maksymalnie 19,00 m (odległość liczona od osi wiązki/ granicy występowania obszaru o gęstości mocy przekraczającej poziom dopuszczalny dla danej częstotliwości), przy czym występują na wysokości nie mniejszej niż 43,1 m.
Podkreślić także należy, że organ rozstrzygający o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem strony co do parametrów i charakteru planowanego zamierzenia i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Wydana decyzja dotyczy inwestycji o określonych parametrach i wydawana jest dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, które zostało wskazane we wniosku. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
Niezrozumiałe są przy tym argumenty strony dotyczące braku parametrów anten radioliniowych i parabolicznych. Należy podkreślić, że nawet przed uchyleniem pkt 8 w § 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, anteny radioliniowe były pominięte w wyliczeniu instalacji zaliczanych do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wspomniany przepis stanowił bowiem, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
Nie ulega też wątpliwości, że w wypadku stacji bazowych telefonii komórkowej anteny paraboliczne wykorzystywane są jako radiolinie (umożliwiają przekazywanie sygnałów do kolejnych stacji). Stowarzyszenie nie wskazuje przy tym w jaki sposób dane tych urządzeń, podobnie jak urządzeń sterujących, RRU, ODU i zasilających oraz elementów torów antenowych miałyby zostać uwzględnione w ewentualnych wyliczeniach ani z czego miałby wynikać taki obowiązek. Okoliczność, że zarówno we wniosku jak i w decyzji konieczne jest określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko nie oznacza, że wskazane muszą być wszelkie możliwe dane, a jedynie, że mają to być dane istotne.
Jak już wcześniej wspomniano w dokumentacji dołączonej do wniosku określono szczegółowo moc EIRP poszczególnych anten sektorowych, a fakt że w samej decyzji wartości tych nie przytoczono nie przesądza o jej wadliwości, skoro podano w niej odległości maksymalnego zasięgu występowania pól elektromagnetycznych, do wyliczenia których niezbędne jest zastosowanie wartości EIRP.
Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieuwzględnienia przez organ rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz załącznika (tabeli nr 2) do tego rozporządzenia. Z dołączonego do wniosku opracowania zawierającego dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentację obszaru ponadnormatywnego oddziaływania, jednoznacznie wynika, że jego autor stosował wspomniane rozporządzenie do przedstawionych w nim wyliczeń (zgodnych z metodologią określoną w tym rozporządzeniu).
Odnosząc się do kwestii ewentualnego wadliwego wyznaczenia kręgu stron postępowania na skutek nieokreślenia w sposób należyty zasięgu oddziaływania inwestycji zauważyć należy, że strona nie wskazała na konkretne podmioty pominięte w postępowaniu. Sąd tego typu nieprawidłowości skutkujących ograniczeniem praw stron do udziału w postępowaniu nie dopatrzył się, zwłaszcza, że zawiadamianie o decyzjach i innych czynnościach organu miało miejsce w formie obwieszczenia, a przy tym decyzje z 4 listopada 2022 r oraz z 24 lipca 2023 r. zostały zaskarżone wyłącznie przez I. S. i A. S. (uznanych ostatecznie za strony postępowania) oraz M. i D. B. (co do których nie było wątpliwości, że są stronami postępowania).
Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej potrzeby powołania biegłego celem wyznaczenia poprawnego obszaru oddziaływania inwestycji, wskazać należy, że w realiach sprawy brak jest podstaw do powołania wspomnianego biegłego. Powołanie biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie bądź ich brak pragnie wykazać. Natomiast organ rozpoznający sprawę jest obowiązany samodzielnie zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili tego typu dowodów (np. opinii czy ekspertyz). Natomiast ekspertyza, którą przedstawiło Stowarzyszenie z przyczyn, o których była już mowa powyżej jest niemiarodajna.
Podkreślić przy tym należy, że celem decyzji lokalizacyjnej jest wytyczenie podstawowych parametrów urbanistycznych i architektonicznych, których uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i to dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę przesądza o dopuszczalności realizacji konkretnego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 865/19, CBOSA). Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tym samym, zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. także i w tym wypadku należy uznać za bezzasadny.
W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia o "zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) są zgodne z art. 2, art. 5, at. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1 – 2 Konstytucji RP oraz z art. 191 ust. 1 tiret 1 – 3 ust. 2 akapit 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej".
Wskazania wymaga, że w art. 60 ustawy środowiskowej zawarte zostało upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.
Realizując to upoważnienie Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Rozporządzenie to zastąpione zostało rozporządzeniem z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839); rozporządzenie z 2022 r. wprowadza zmiany do rozporządzenia z 2019 roku.
Zdaniem Sądu, rozporządzenie z 2019 r. i rozporządzenie z 2022 r. wydane zostały przez właściwy organ (Radę Ministrów), na podstawie upoważnienia ustawowego i w granicach tego upoważnienia, przy zastosowaniu wytycznych dotyczących treści tego aktu. Zatem spełniają wymagania wynikające z art. 60 ustawy środowiskowej.
W zakresie stanowienia rozporządzenia z 2022 r. Sąd nie dopatrzył się wad, które wykluczałby obowiązek jego stosowania.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
POTRZEBUJESZ POMOCY?