Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 1320/14

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E.W.-P. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Teatru [...] w P. oddala skargę

Uzasadnienie

IV SA/Po 1320/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...].07.2014r. (zwanym dalej Zarządzeniem) wydanym na podstawie art.30 ust.2 pkt 5 oraz art.15 ust.1 i 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25.10.1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U. z 2012r., poz.406, zwanej dalej także u.o.p.d.k. ) odwołał E.W. (zwana dalej skarżącą) ze stanowiska dyrektora Teatru [...] w P. .

Jako przyczyny odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska wskazano w § 1 Zarządzenia naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienie od realizacji umowy w sprawie warunków organizacyjno - finansowych działalności instytucji kultury oraz programu działania instytucji kultury zawartej w dniu 30.11.2012r. Przyczyny te opisano szczegółowo w obszernym uzasadnieniu w/w Zarządzenia.

W dniu 27.10.2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga E.W.-P. (zwanej dalej skarżącą) na Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2014 roku w sprawie odwołania E.W. ze stanowiska dyrektora Teatru [...] w P. .

Skarżąca wniosła o:

1.na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) oraz art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - dalej u.s.g.) o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego Zarządzenia,

2.. na podstawie art. 200 i nast. p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu Zarządzeniu zarzucono:

1. naruszenie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., poprzez odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora Teatru [...] mimo braku rzeczywistych podstaw odwołania, podczas gdy przepis tego artykułu przewiduje zamknięty katalog przyczyn przedterminowego odwołania dyrektora instytucji kultury, powołanego na czas określony,

2. naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie zarządzenia sprzecznego z prawem, podczas gdy organy władzy publicznej wiąże zasada legalizmu, oznaczająca konieczność działania na podstawie i w granicach prawa,

3. naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie zarządzenia sprzecznego z prawem i naruszającego indywidualny interes prawny i uprawnienia obywatela.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Teatr [...] jest samorządową instytucją kultury w rozumieniu u.o.p.d.k. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku, Prezydent Miasta P. powołał skarżącą na stanowisko dyrektora Teatru [...] . Powołanie nastąpiło na czas określony, z terminem do dnia 31 sierpnia 2016 roku.

W trakcie zajmowania przez skarżącą stanowiska dyrektora Teatru [...] , pomiędzy nią, a Prezydentem Miasta P. zarysował się spór co do charakteru relacji na płaszczyźnie: organizator instytucji kultury - dyrektor instytucji kultury.

Po wydaniu zaskarżonego Zarządzenia dnia [...] września 2014 roku skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwała Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca podkreśliła, że mając na uwadze treść art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a., w związku z brakiem odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zachowała sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie niniejszej skargi.

Ustawodawca w art. 101 u.s.g. wskazał, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a wskutek bezskuteczności wezwania, prawo zaskarżenia aktu organu gminy, przysługuje wyłącznie wówczas, gdy naruszenie zostało dokonane uchwałą lub zarządzeniem takiego organu, wydanymi w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz tylko wówczas, gdy owo naruszenie dotyczy interesu prawnego lub uprawnienia wzywającego (skarżącego). Są to więc obligatoryjne przesłanki, warunkujące wezwanie w trybie art. 101 u.s.g.

W związku z tym, że zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego o powołaniu na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej, jego prawidłowość, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym podlega kontroli przewidzianej w art. 101 u.s.g. Zatem podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone takim zarządzeniem może wezwać organ do usunięcia naruszenia, a gdy wezwanie okaże się być bezskuteczne, zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącej zaskarżone Zarządzenie bezpośrednio narusza jej indywidualny interes prawny skutkuje bowiem ustaniem stosunku pracy dyrektora oraz pozbawieniem zajmowanego stanowiska. Wywołuje więc następstwa nie tylko w sferze z zakresu prawa pracy, ale i na płaszczyźnie prawa publicznego. Odwołanie dyrektora samorządowej instytucji kultury mieści się tym samym w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej. Dotyka bowiem zagadnień publicznych, bezpośrednio związanych ze wspólnotą samorządową i jest wynikiem realizacji ustawowego obowiązku dokonywania przez organy jednostki samorządu terytorialnego czynności z zakresu organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej. Publicznoprawny charakter zarządzenia o odwołaniu, pozwalający kwalifikować je jako czynność w sprawie z zakresu administracji publicznej, uzasadnia uruchomienie w stosunku do organu odwołującego postępowanie w trybie art. 101 u.s.g.

Zaakcentowano, że w myśl art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k., prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Koresponduje to ściśle z twierdzeniem, że czynności urzędowe w zakresie zadań własnych, podejmowane przez organ samorządowy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia określonego stanowiska, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej. Dodatkowo, akt odwołania/powołania na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury, przyjmujący postać zarządzenia prezydenta miasta (wójta/burmistrza), jako akt administracyjny, podlega również ingerencji nadzorczej wojewody.

Powyższe zdaniem skarżącej jednoznacznie dowodzi, iż zarządzenie Prezydenta Miasta P. o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Dyrektora Teatru mieści się w katalogu aktów zaskarżalnych w trybie art. 101 u.s.g.

Odwołanie ze stanowiska jest tożsame z pozbawieniem całokształtu kompetencji z niego wynikających. Ustanie powołania każdorazowo determinuje zmianę sytuacji prawnej osoby zajmującej dotychczas stanowisko dyrektora. W istnieniu określonej ustawowo pozycji prawnej osoby wyraża się jej interes prawny. W niniejszym przypadku sprowadza się on do możliwości zajmowania stanowiska dyrektora instytucji kultury do momentu upływu okresu, na który nastąpiło powołanie, albo też do chwili zaistnienia którejś z okoliczności uzasadniających odwołanie przed terminem (art. 15 ust 6 u.o.p.d.k.).

Według art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., dyrektor instytucji kultury powołany na czas oznaczony może zostać przedterminowo odwołany jedynie w enumeratywnie wskazanych tam przypadkach. Odwołanie przed upływem okresu powołania w chwili, gdy brak jest przesłanek do odwołania w trybie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., oznacza zatem bezpośrednie naruszenie interesu prawnego osoby odwołanej. Podane przez organ odwołujący w § 1 ust. 2 zaskarżonego Zarządzenia przyczyny odwołania nie zostały należycie przez organ odwołujący dowiedzione w uzasadnieniu zaskarżonego Zarządzenia.

Skarżącej zarzucono naruszenie prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienie od realizacji umowy z dnia 30 listopada 2012 roku, uznając za przejaw tego naruszenia/odstąpienia:

1. nie respektowanie zwierzchnictwa służbowego Prezydenta Miasta P. ,

2. naruszenie zapisów Statutu Teatru [...] ,

3. naruszenie przez Teatr [...] praw autorskich do spektaklu " P. ",

4. wydanie rzekomo sprzecznego z prawem polecenia służbowego podwładnej,

5. uniemożliwianie sprawowania nadzoru i kontroli przez organizatora oraz negatywny wynik kontroli Urzędu Miasta w Teatrze,

6. obraźliwe zachowania na forum publicznym.

Skarżąca szczegółowo odniosła się do powyższych zarzutów zarazem je negując.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżąca zakwestionowała status organizatora jako zwierzchnika służbowego dyrektora samorządowej instytucji kultury. Podkreśliła, że zwierzchnictwo służbowe organu wykonawczego gminy w stosunku do dyrektora samorządowej instytucji kultury nie wynika z żadnego przepisu prawa. Organ administracyjny nie może zaś arbitralnie przypisywać sobie kompetencji nieprzyznanych mu przez ustawodawcę (por. art. 7 Konstytucji RP). Zaakcentowała, że zagadnienie dotyczące zwierzchnictwa służbowego - a zatem w odniesieniu do płaszczyzny prawa pracy - zostało poddane rozstrzygnięciu sądu pracy, który zweryfikuje stanowiska stron. Na skutek powództwa wniesionego przez skarżącą w dniu 4 września 2014 roku przeciwko Teatrowi [...] - przed Sądem Rejonowym P.- G. i J. w P. , Wydział V Pracy, pod sygn. akt: [...] w toku jest postępowanie o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne. Do momentu uzyskania orzeczenia w sprawie, zarzut naruszenia zwierzchnictwa służbowego, jako niepoparty przepisami prawa, nie stanowi podstawy odwołania z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k.

Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia Statutu wskazano, że jest on chybiony, gdyż akt ów narusza art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k.. Tym samym, jako sprzeczny z prawem akt prawa miejscowego (Uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 roku w sprawie Statutu Teatru [...] ), powinien zostać uznany za nieważny.

Podkreślono, że organ administracyjny nie może realizować swej kompetencji do odwołania dyrektora instytucji kultury w oparciu o sprzeczne z prawem akty prawa miejscowego. Podstawą jego działania musi być przepis prawa rangi ustawowej, ewentualnie hierarchicznie niższy, jednakże wyłącznie zgodny z ustawą. Tym samym, przywołanie naruszenia Statutu Teatru jako jednej z przyczyn odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora, nie wyczerpuje żadnej z przesłanek określonych w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k.

Skarżąca w dniu 23 października 2014 roku, wniosła skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta P. nr [...] z dnia 5 czerwca 2012 roku, której przedmiotem było nadanie Teatrowi Statutu. Skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu skarżąca wyjaśniła, że naruszenie przez Teatr [...] praw autorskich do spektaklu "P. ", skutkujące postępowaniem cywilnym przeciwko instytucji obejmowało przypadki naruszenia przysługujących powodowi praw autorskich mające miejsce w okresie od 2005 do 2010 roku. Tymczasem, powołanie na stanowisko, z którego skarżąca została odwołana zaskarżonym Zarządzeniem, nastąpiło 27 grudnia 2012 roku. Oznacza to, że naruszenia praw autorskich wystąpiły zanim skarżąca została powołana na stanowisko, z którego odwołano ją w dniu 28 lipca 2014 roku. Nie może być przyczyną odwołania ze stanowiska okoliczność, która wystąpiła w okresie poprzedzającym powołanie na to stanowisko. Przesłanki uzasadniające przedterminowe odwołanie z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. muszą mieć bowiem miejsce w trakcie trwania powołania.

Ponadto podkreśliła, iż zagadnienie naruszenia przez Teatr praw autorskich samo przez się nie wyczerpuje żadnej przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Kwestia ta stanowi bowiem sprawę cywilną i jej rozstrzygnięcie, wraz z konsekwencjami prawnymi, leży w gestii orzekającego w tym przedmiocie sądu. Po pierwsze, legitymowanym biernie jest tutaj sam Teatr, nie zaś jego dyrektor. Po drugie zaś, sprawa naruszenia praw autorskich do spektaklu stanowiła kwestię sporną pomiędzy jego współautorami, która ostatecznie została rozstrzygnięta przez sąd. Do momentu wytoczenia powództwa w sprawie, istnienie praw autorskich po stronie powoda było kwestionowane przez Teatr. Z chwilą zaś powzięcia przez instytucję wiadomości o wszczęciu przeciwko niej postępowania sądowego w przedmiocie naruszenia tych praw, zaniechano prezentacji odnośnego spektaklu.

Odnosząc się do czwartego zarzutu wydania zastępcy dyrektora Teatru [...] polecenia służbowego zaakceptowania delegacji zagranicznej i wniosków urlopowych skarżącej wskazano, że zagadnienie to ściśle związane jest ze sporną kwestią zwierzchnictwa służbowego organizatora względem dyrektora instytucji kultury, która zostanie rozstrzygnięta przez właściwy sąd pracy.

Jednocześnie podkreślono, iż wystosowanie wniosków o udzielenie urlopu czy o akceptację wyjazdu nie stanowiło poleceń służbowych udzielenia takiego urlopu czy wyrażenia zgody na wyjazd, a polecenia ustosunkowania się do nich, tj. dokonania określonej czynności z zakresu prawa pracy. Mając na względzie specyficzny status dyrektora instytucji kultury, którego pracodawcą jest ta instytucja, należy podkreślić, iż dyrektor będąc upoważnionym do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnianych przez instytucję, nie ma możliwości realizowania kompetencji zwierzchnika służbowego względem samego siebie. Jednocześnie, uprawnień z zakresu prawa pracy względem dyrektora, innych aniżeli powoływanie na stanowisko i odwoływanie z niego, ustawodawca nie przyznał organizatorowi. Powyższe jest równoznaczne z tym, że ustalenie terminu urlopu dyrektora, musi nastąpić w ramach struktury organizacyjnej pracodawcy. W konsekwencji, jedynym uprawnionym podmiotem do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec dyrektora instytucji kultury w omawianym zakresie pozostaje jego zastępca, którego stanowisko znajduje umocowanie w ustawie (art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k.). Tym samym, wydanie powyższych poleceń służbowych, jako nienaruszające żadnych przepisów prawnych, w szczególności przepisów prawa pracy, nie może być uznane za okoliczność wyczerpującą przesłanki przedterminowego odwołania z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k.

Odnosząc się do piątego zarzutu, iż zajmując stanowisko Dyrektora Teatru [...] skarżąca uniemożliwiała sprawowanie nadzoru i kontroli przez organizatora instytucji kultury, reprezentowanego w tym zakresie przez Prezydenta Miasta skarżąca podniosła, że takie okoliczności nie miały miejsca. Ponadto, skarżąca dobrowolnie umożliwiała organowi kontrolę nad instytucją w granicach przekraczających upoważnienie ustawowe.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 14 u.o.p.d.k., instytucje kultury wyposażone są w osobowość prawną, zaś w świetle art. 27 u.o.p.d.k. - samodzielnie gospodarują przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Oznacza to daleko idącą niezależność takich podmiotów. Dodatkowo, ustawodawca nie przewidział dla organizatora uprawnień kontrolnych, w szczególności w obszarze organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej przez instytucję. Jest to równoznaczne z brakiem podstawy działania organizatora w tym zakresie. Tym samym, ustawowa samodzielność instytucji, w połączeniu z zasadą praworządności, nakazującą organom administracyjnym działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), usprawiedliwia twierdzenie o braku kompetencji organizatora do sprawowania nadzoru i kontroli nad instytucją kultury w granicach przekraczających upoważnienie ustawowe. Granice te wynikają z art. 265 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, instytucje kultury obowiązane są do przedstawienia właściwemu organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, będącej organizatorem instytucji, do dnia 31 lipca roku budżetowego - informacji o przebiegu wykonania planu finansowego za pierwsze półrocze, uwzględniającej w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych oraz, do dnia 28 lutego roku następującego po roku budżetowym, sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego. Są to ustawowo określone ramy kontroli sprawowanej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego względem instytucji kultury.

Tym samym, uprawnienia kontrolne organizatora ograniczają się do sfery finansowej instytucji kontrolnej. Brak natomiast podstaw dla innych uprawnień kontrolnych, zwłaszcza w dziedzinie aktywności kulturalnej. Przekroczenie zakresu kompetencji kontrolnych oznacza naruszenie delegacji ustawowej, a więc działanie organu bez podstawy prawnej.

W niniejszym stanie faktycznym, zarzut uniemożliwiania kontroli i nadzoru organizatorowi nad jednostką, sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą kolejno formułowanych obowiązków sprawozdawczych, dotyczących wyjazdu Teatru [...] w terminie od 18 do 28 lutego 2014 roku do USA. Zgodnie z przyjętą praktyką, aczkolwiek pozbawioną ustawowej podstawy, skarżąca zwróciła się w dniu 10 stycznia 2014 roku do organizatora o akceptację owego wyjazdu, informując o celu i miejscu podróży oraz wskazując na źródła jej finansowania. Jednakże dalsze pisma organizatora, w których domagał się on szczegółowych wyjaśnień dotyczących wyjazdu, w tym przedłożenia dokumentów go dotyczących, a także pisma kierowane do podmiotów współfinansujących przedsięwzięcie o udzielenie wyjaśnień odnośnie wyjazdu, bezspornie przekraczały zakres kompetencji organizatora przyznanych mu przez ustawodawcę. Odmowa udzielenia kolejnych, szczegółowych wyjaśnień, których żądanie nie miało podstawy prawnej, nie może zostać uznane za uniemożliwianie kontroli i nadzoru.

Jednocześnie, w 2013 i 2014 roku, w Teatrze [...] została przeprowadzona kompleksowa kontrola Urzędu Miasta P. W zarządzeniu o odwołaniu wskazano, że negatywne spostrzeżenia pokontrolne stanowią jedną z okoliczności przemawiających za odwołaniem skarżącej ze stanowiska dyrektora przed terminem. Należy jednak podkreślić, że protokół pokontrolny nie zawiera jasno sformułowanych zarzutów wobec skarżącej. Dodatkowo, celem kontroli była "ocena sytuacji majątkowej, finansowej i pokrycia finansowego majątku za okres 2010/2012 oraz ocena zaleceń pokontrolnych ujętych w protokole kontroli przyjętym uchwałą [...] Rady Miasta P. z dnia 18 grudnia 2012 roku w sprawie zatwierdzenia protokołu kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Miasta P. z kontroli działalności teatrów miejskich w P" (por. projekt wystąpienia pokontrolnego, nr sprawy [...] ). Kontrolujący mieli zatem ściśle określone granice kontroli. Jednakże poddali oni w wątpliwość zagadnienia niemieszczące się w zakresie kontroli, przekraczając tym samym uprawnienia kontrolne, a nadto wkraczając w materię właściwą innym organom władzy publicznej.

Odnosząc się do szóstego zarzutu, iż skarżąca formułowała na forach publicznych wypowiedzi nielicujące z zajmowanym przez nią stanowiskiem podniosła ona, iż okoliczności takie nie miały miejsca. Sam zaś fakt wystąpienia takiej kategorii zachowań w najmniejszym nawet stopniu nie spełnia żadnej z przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury, wymienionych w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Ponadto, zaskarżone Zarządzenie nie wskazuje, jaki związek istnieje pomiędzy rzekomymi obraźliwymi wypowiedziami, a ustawowymi przesłankami odwołania dyrektora.

W ocenie skarżącej działanie Prezydenta, jako nieznajdujące oparcia w ustawie, należy uznać za sprzeczne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego Zarządzenia nie spełnia wymogów dotyczących właściwego uzasadniania przez organ administracyjny podstaw swojego działania. Zaskarżone Zarządzenie godzi w zasadę legalizmu oraz bezpośrednio narusza art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k.

Następnie skarżąca podniosła, że nie zapewniono jej w toku postępowania poprzedzającego wydanie zarządzenia odwołującego gwarancji procesowych. Organ nie zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie swojego stanowiska w spornych sprawach.

W zaskarżonym Zarządzeniu oznaczono skarżącą jako "E.W. ". Jest to błędne wskazanie osoby odwoływanej ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Osobą zajmującą stanowisko była bowiem E.W.-P. Oznacza to wadliwe oznaczenie adresata władczego aktu administracyjnego, jakim jest zarządzenie odwołujące. Władczy akt z zakresu administracji publicznej musi czynić zadość ogólnym wymogom przewidzianym dla czynności organów władzy publicznej. W szczególności działanie organu nie może wzbudzać wątpliwości co do osoby adresata.

Prezydent Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego ewentualnie o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie wykazała, że został przez nią spełniony warunek, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., tzn. nie wykazała istnienia substratu zaskarżenia na podstawie tego przepisu (uchwały lub zarządzenia) wydanego w sprawie z zakresu działania administracji publicznej, podlegającego zaskarżeniu w trybie ww. ustawy.

Podkreślono, że zaskarżone Zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego dotyczącym indywidualnej sytuacji E.W. - P. , nie będącym z zakresu administracji publicznej i tym samym, w ocenie organu, nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Podlega ono natomiast kontroli sądów powszechnych - Sądu Rejonowego P. G. i J. w P. - sądu pracy, o czym E.W. - P. została pouczona w § 3 ww. zarządzenia, i z której to kontroli skorzystała.

Z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia przez Sąd powyższego stanowiska, podniesiono, iż nawet w przypadku uznania, że sprawa ta podlegałaby kognicji sądów administracyjnych, to i tak skarżąca nie legitymowałaby się w niej interesem prawnym, umożliwiającym jej skuteczne wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z ostrożności procesowej wskazano, że zaskarżone Zarządzenie podjęte zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.

Organ nie zgodził się ze skarżącą, że ww. Zarządzenie jest sprzeczne z prawem oraz że zachodzi brak faktycznych podstaw odwołania. Powodami odwołania skarżącej przed upływem terminu, na jaki została powołana, były: brak respektowania zwierzchnictwa służbowego Prezydenta Miasta P. , naruszenie zapisów statutu Teatru [...] , naruszenie przez Teatr [...] (w czasie gdy kierowała nim skarżąca) praw autorskich do spektaklu "P. ", wydanie sprzecznego z prawem polecenia służbowego podwładnej, uniemożliwianie sprawowania nadzoru i kontroli przez organizatora oraz negatywny wynik kontroli prowadzonej w Teatrze, a także obraźliwe zachowania na forum publicznym.

Wskazano, iż w myśl art. 30 ust. 5 u.s.g. to organ wykonawczy gminy zatrudnia i zwalnia dyrektora instytucji kultury, wydając w tej mierze stosowne zarządzenie, które wywiera skutki na płaszczyźnie prawa pracy. W myśl art. 33 ust. 5 u.s.g. wójt wykonuje ponadto uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a więc także dyrektorów gminnych instytucji kultury, m.in. wykonuje czynności z zakresu prawa pracy za jednostki w których są zatrudnieni [R. Budzisz, Komentarz do art. 30 i 33 ustawy o samorządzie gminnym, (w): P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz Warszawa 2013 r. s. 527 -528, s. 540]. Jest oczywiste, że uprawnienia zwierzchnika służbowego obejmują wszystkie podejmowane wobec podwładnego czynności z zakresu prawa pracy, w tym także udzielenie zgody na urlop, polecenie wyjazdu służbowego czy udzielenie nagrody rocznej. Zwrócono uwagę, że wcześniej nigdy skarżąca nie kwestionowała zwierzchnictwa służbowego Prezydenta Miasta P. nad sobą. Składała wnioski urlopowe i delegacje do Urzędu Miasta P. , odbierała nagrody roczne i inne gratyfikacje przyznawane przez ww. zwierzchnika służbowego, tak samo jak innym kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych.

Kolejną przyczyną odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska przed upływem okresu, na który została na nie powołana, były inne znaczące naruszenia przez nią przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Jako dyrektor Teatru, w drodze polecenia służbowego, wymogła na swojej zastępczyni pisemne zaakceptowanie zarówno delegacji, jak i wniosków urlopowych, podczas gdy czynności te - zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, potwierdzonymi zresztą dotychczas stosowaną w tym zakresie organizacją i porządkiem w procesie pracy - należały do wyłącznych kompetencji zwierzchnika służbowego dyrektora Teatru [...] , czyli Prezydenta Miasta P. . Tak więc skarżąca wykorzystała zajmowane stanowisko dyrektora do polecenia swojej podwładnej dokonania czynności sprzecznych z prawem, a więc dających podstawę do odwołania dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 6 pkt. 3 u.o.p.d.k.

Odnosząc się do prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w P. zapadłego [...] marca 2014 r. w sprawie z powództwa byłego członka zespołu Teatru [...] - R.R. przeciwko kierowanej przez skarżącą miejskiej instytucji kultury - Teatrowi [...] w P. o ochronę praw autorskich, oczywistym jest, że dyrektor instytucji kultury reprezentuje ją na zewnątrz i odpowiada za jej funkcjonowanie. A zatem to skarżąca jest w pełni odpowiedzialna za ww. naruszenie prawa i wynikające z niego konsekwencje. Potwierdza to również uzasadnienie wyroku Sądu rozpatrującego ww. sprawę, w którym stwierdzono, że skarżąca "jako Dyrektor Teatru [...] podjęła decyzję o wystawieniu przez reprezentowaną przez siebie instytucję kultury spektaklu »P. « bez uzyskania zgody powoda. Pozwala to zakwalifikować działanie (...) za zawinione." W konsekwencji skarżąca nie dochowała również swojego zobowiązania zawartego w ww. umowie z organizatorem, mówiącego o sprawowaniu obowiązków wynikających z umowy zgodnie z przepisami i należytą starannością (§ 2 ust. 1 umowy). Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organizator nie może powoływać się na to naruszenie prawa, z uwagi na to, że miało ono miejsce przed zawarciem obowiązującej umowy łączącej organizatora ze skarżącą. Naruszenie to "związane jest bowiem z pełnieniem funkcji dyrektora, a w momencie naruszenia prawa funkcje dyrektora pełniła ta sama osoba - czyli skarżąca i w związku z tym jest odpowiedzialna za ww. naruszenie prawa.

Wyjaśniono, że organizator spełnił formalne wymogi odwołania skarżącej i wystąpił o opinie związku zawodowego działającego w Teatrze [...] oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, a także dodatkowo zasięgnięto opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który w piśmie z dnia 12 maja br. wskazał, że nie ma podstawy prawnej do formułowania opinii w przypadku tej instytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

W sprawie niniejszej skarżąca zakwestionowała zaskarżone Zarządzenie Prezydenta P. nr [...] z dnia [...].07.2014r. o odwołaniu jej z funkcji dyrektora Teatru [...] na drodze administracyjnej, jako akt z zakresu administracji publicznej. Ponadto zakwestionowała ona w/w Zarządzenie na drodze cywilnej jako czynność z zakresu prawa cywilnego - prawa pracy. Wymieniona złożyła bowiem jednocześnie skargę do tutejszego Sądu, jak i równolegle wniosła powództwo do sądu powszechnego (sądu pracy) o uznanie wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne lub zapłatę odszkodowania (k.71-83 akt sprawy).

Niewątpliwie Prezydent Miasta P. był pracodawcą skarżącej (patrz wyrok NSA z dnia 25.11.2014r., sygn. II OSK 2807/14, publ. CBOSA). Powołanie skarżącej dokonane na podstawie art.15 ust.1 u.o.p.d.k. stanowi bowiem podstawę nawiązania stosunku pracy w rozumieniu art.68 Kodeksu pracy (dalej k.p.) z dyrektorami instytucji kultury. (tak SN w uchwale z dnia 11.01.2005r. o sygn. I PZP 11/04, publ. LEX nr 141206)

W świetle powyższego w pierwszej kolejności ocenie Sądu orzekającego podlegała kwestia, czy przedmiotowa skarga w ogóle podlega kognicji sądów administracyjnych i czy tutejszy Sąd jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Problem ten jest kontrowersyjny i orzecznictwo prezentuje rozbieżne poglądy w tym zakresie.

Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego, że odwołanie dyrektora instytucji kultury z powodu odstąpienia od realizacji umowy z organizatorem (art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.) co do zasady podlega kontroli sądu. (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. o sygn. I PK 200/12, publ. OSNP 2014/2/19) Jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy oznacza to, że sąd (w tym przypadku sąd pracy) jest obowiązany zbadać, czy podana przyczyna jest rzeczywista i prawdziwa. Niespornym jest więc w ocenie Sądu orzekającego, że wspomniane odwołanie podlega kognicji sądu powszechnego - sądu pracy. Sporna jest natomiast kwestia, czy jednocześnie takie odwołanie podlega również kognicji sądów administracyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy.

Wedle pierwszego z nich (popieranego przez skarżącą) podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej strony o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych. (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10.01.2013r. o sygn. IV SA/Gl 1044/12, publ. LEX nr 1296340) Występuje więc pogląd kwalifikujący odwołanie (jak i powołanie) jako akt o podwójnym charakterze. Jednocześnie jako akt publicznoprawny, a zarazem jako akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy (wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12; wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 819/12, CBOSA; wyroki NSA z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2526/11, Lex nr 1113782; z 1 czerwca 2010, II OSK 598/10, Lex nr 597716; wyrok WSA w Rzeszowie z 19 lipca 2011 r., II SA/Rz 438/11, wyrok WSA w Szczecinie z 12 marca 2008 r., II SA/Rz 1160/07, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2010 r., II OSK 598/10 i wyrok NSA oz. w Łodzi z 12.05.2003, II SA/Łd 548/03 - dostępne w CBOSA). Popierające ten pogląd sądy administracyjne, a wcześniej także Sąd Najwyższy, zajmują stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (m.in.; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996, OPS 6/96, ONSA 1997/2/48; postanowienie SN N.III RN 123/99, OSNAP 200/21/779).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 3 lutego 2012 r. o sygn. II OSK 2693/11 (publ. LEX nr 1113792) wprost stwierdził, że uchwała w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd ten stanął na stanowisku już uprzednio przez niego wyrażonym w wyroku z dnia 12 maja 2003 r. (II SA/Łd 548/03), iż organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, wykonywanym w formach i na zasadach określonych ustawowo. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k. prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządowy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10; z dnia 19 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1597/02; uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96; postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 123/99; wszystkie publ. w CBOSA).

W powołanym już wcześniej wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, podobnie wskazano, że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza zdaniem NSA nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy." Podkreślono, że przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny przedmiotowej uchwały (w tym przypadku zarządzenia) nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Odwołanie dyrektora przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego jest czynnością służącą realizacji zadań tego samorządu, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Skarga na uchwałę (zarządzenie) podjętą przez organy samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

W myśl tego poglądu akty powołania na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. W orzecznictwie utrwalone jest także stanowisko, iż katalog zarządzeń organu wykonawczego w gminie, podlegających nadzorowi wojewody, nie może być zawężany do aktów wprost tak nazwanych w ustawie o samorządzie gminnym. Podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony, przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (z uzasadnienia wyroku NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12).

Wedle poglądu drugiego (przeciwnego, popieranego przez organ) w akcie powołania (odwołania) na stanowisko dyrektora instytucji kultury zawarta jest jedynie czynność z zakresu prawa cywilnego (prawa pracy). Jest on wyrażony m.in. w postanowieniach NSA z 3 lutego 2012 r. II OSK 2693/11, Lex nr 1113792; z 4 kwietnia 2012, I OSK 2250/11, Lex nr 1145093; z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 2251/11, Lex nr 1145094; wyroku NSA z 17 marca 2010 r., sygn. II OSK 23/10, Lex nr 579502, postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 18 października 2011 r., o sygn. II SA/Bk 531/11, publ. LEX nr 1102076, uchylonym później przez NSA powołanym wcześniej postanowieniem o sygn. II OSK 2693/11, lecz jednocześnie znajdującym w całości aprobatę NSA w postanowieniu NSA z dnia 04.04.2012r. o sygn. I OSK 2251/11).

W wyroku NSA z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10 wskazano, że art.15 ust.1. u.o.p.d.k. należy uznać za podstawę prawną do nawiązania stosunku pracy z powołania, objętego regulacją artykułów 68-72 k.p., zaś spory z tego stosunku objęte są kognicją sądów pracy, a to ex definitione wyklucza możliwość stwierdzania nieważności aktu powołania w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, wydanego w trybie art.91 u.s.g.

Kończąc niniejsze rozważania trzeba przypomnieć, że z dniem 1 stycznia 2012r. z mocy art. 1 pkt. 12 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U . Nr. 207, poz. 1230 ) zmieniony został art. 15 u.o.p.d.k. do którego dodano ust. 7 stanowiący, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy.

W orzecznictwie ukształtowanym przed w/w nowelą dominować zaczął pierwszy z przedstawionych wyżej poglądów, tj. o podwójnym charakterze aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Jednak z uwagi na powyższą nowelizację szczególnej uwagi wymagają orzeczenia dotyczące stanów faktycznych zaistniałych już po wejściu w życie w/w noweli, a tym samym wydane już pod rządami wspomnianej noweli.

W aktualnym stanie prawnym pogląd, że w akcie powołania (odwołania) na stanowisko dyrektora instytucji kultury zawarta jest tylko czynność z zakresu prawa cywilnego (prawa pracy) poparł jedynie WSA w Bydgoszczy, który nieprawomocnym postanowieniem z dnia 11.02.2015r. o sygn. II SA/Bd 1170/14 (publ. CBOSA) odrzucił skargę na wydane m.in. na podstawie art. 15 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. zarządzenie w przedmiocie odwołania dyrektora muzeum. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że wskutek w/w nowelizacji zaskarżony akt prawny w postaci zarządzenia niewątpliwie wywołuje skutek w sferze prawa pracy. Wśród skutków tego aktu prawnego nie da się bowiem wyodrębnić skutków innych niż cywilnoprawne. Podkreślić należy lakoniczność uzasadnienia wspomnianego wyroku. Sąd ten szerzej nie umotywował swego poglądu.

Za poglądem przeciwnym o podwójnym charakterze aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury opowiedziały się WSA w Gliwicach i w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 10.01.2013r. o sygn. IV SA/Gl 1044/12 (publ. CBOSA) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta C. w sprawie odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury jako sprzecznego z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. wskazując, że akty powołania na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Konkludując wyjaśniono, że podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony, przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (z uzasadnienia wyroku NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12). Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku nie zakwestionował tego poglądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 10.12.2012r. o sygn. IV SA/Gl 819/12 (publ. CBOSA) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność Zarządzenia Prezydenta D.G. w sprawie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora Pałacu Kultury. Sąd ten nie podzielił poglądu, że sprawa powołania na dyrektora jednostki kultury ma jedynie charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Podkreślono, że art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. przewiduje wśród zadań organu wykonawczego gminy powoływanie i odwoływanie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych posiadający charakter unormowania generalnego. Zadanie to zatem jest wykorzystywane we wszystkich tych przypadkach, w których przepis szczególny nie stanowi inaczej. Artykuł 15 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. przewiduje, że dyrektora instytucji kultury zatrudnia i zwalnia organizator, przy czym w sprawach dotyczących powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie zastosowanie mają przepisy art. 68 - 72 Kodeku pracy. Dostrzeżono, że przepisy u.o.p.d.k. określają w tym zakresie kwestie związane z niezbędnością zasięgnięcia stanowiska określonych organów przed podjęciem stosownej decyzji. Zatem przedmiotowa ustawa normuje pewne kwestie związane z powołaniem i odwołaniem dyrektora instytucji kultury, a tym samym w zakresie nieunormowanym w tej ustawie zastosowanie posiadają przywołane przepisy Kodeksu pracy. Równocześnie podkreślono, że wskazany akt podejmowany jest z uwzględnieniem postanowień art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. W świetle powyższego Sąd ten opowiedział się za podwójnym charakterem tej czynności prawnej, ponieważ zawiera ona w sobie elementy związane z zawiązaniem stosunku pracy między organizatorem działalności kultury a osobą mającą prowadzić daną jednostkę organizacyjną gminy, a z drugiej strony jest to akt administracyjny podejmowany przez organ wykonawczy gminy, mocą którego rozstrzyga on sprawę z zakresu władztwa publicznego, a tym samym jest aktem z zakresu administracji publicznej.

Wreszcie WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 04.12.2012r. o sygn. III SA/Kr 871/12 wydanym w sprawie dotyczącej zarządzenia wójta gminy w sprawie odwołania dyrektora gminnego ośrodka kultury, zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. sprawy kultury należą do zadań własnych gminy, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta/burmistrza/prezydenta należy m. in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Wydawanie zarządzeń przez organy wykonawcze gminy w sprawie powoływania i odwołania ze stanowiska dyrektorów instytucji kultury jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenia te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru. WSA w Krakowie wskazał, że taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego odwołujących dyrektorów szkół (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 18 maja 2012r., sygn. I OSK 10/12, z dnia 14 maja 2008r., sygn. I OSK 637/08, z dnia 18 kwietnia 2008r., sygn. I OSK 86/08, z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 237/07, z dnia 18 lipca 2006r., sygn. I OSK 648/06, z dnia 2 września 2005r., sygn. I OSK 456/05, uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996r., sygn. OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000r., III RN 123/99). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010r., sygn. VII SA/Wa 1814/09), instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. II OSK 598/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2009r., sygn. II SA/Bd 829/09, wyrok NSA z 12 maja 2003r., II SA/Łd 548/03, wyrok NSA z 19 listopada 2002r., sygn. II SA/Wr 1579/02), czy też ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009r., sygn. IV SA/Wr 428/09). Tezy tych orzeczeń pozostają aktualne także w odniesieniu do charakteru prawnego będącego przedmiotem kontroli w powołanej sprawie aktu odwołania dyrektora gminnego ośrodka kultury, albowiem we wszystkich tych przypadkach chodzi o odwołanie kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Tego rodzaju odwołanie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej. Podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej - o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy).

Taką wykładnię potwierdza zdaniem WSA w Krakowie nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 1230). W brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. art. 15 ust. 7 przewiduje, że "w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy". W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i zasad powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołującego skutki także w sferze prawa pracy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., II OSK 2526/11).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę - mając na uwadze przedstawione wyżej stanowiska i argumentację - podziela pogląd, dominujący w orzecznictwie i doktrynie, kwalifikujący odwołanie (jak i powołanie) jako akt o podwójnym charakterze, tj. jako akt publicznoprawny a zarazem akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Sąd orzekający w pełni aprobuje i popiera przytoczony już wyżej pogląd, że rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

Za nietrafny uznać zatem należy pogląd prezentowany przez organ w niniejszej sprawie, że akt odwołania dyrektora teatru należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju wyłącznie właściwy jest sąd powszechny. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej.

W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. należy przyjąć, iż sprawy kultury stanowią działalność o charakterze publicznoprawnym. Za szerokim rozumieniem pojęcia działalności komunalnej opowiedział się Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając m.in. w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, iż "Działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". Jedną zaś z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (OTK ZU 1994, nr 2, poz. 46).

Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją przepisu art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem (dotyczy to także zarządzeń jednostek samorządu terytorialnego.). Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu.

Jeżeli zatem wola organu gminy w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003r., sygn. II SA/Łd 548/03).

Reasumując należy wskazać, że według art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. przewiduje, że dyrektora instytucji kultury zatrudnia i zwalnia organizator, przy czym w sprawach dotyczących powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie zastosowanie mają przepisy art. 68-72 Kodeku pracy. Zatem przedmiotowa ustawa normuje pewne kwestie związane z powołaniem i odwołaniem dyrektora instytucji kultury, a tym samym w zakresie nieunormowanym w tej ustawie zastosowanie posiadają przywołane przepisy Kodeksu pracy. Powołanie jak i odwołanie dyrektora instytucji kultury jest więc czynnością prawną o podwójnym charakterze, ponieważ zawiera ona w sobie elementy związane z zawiązaniem stosunku pracy między organizatorem działalności kultury, a osobą mającą prowadzić daną jednostkę organizacyjną, a z drugiej strony jest to akt administracyjny podejmowany przez organ wykonawczy gminy, mocą którego rozstrzyga on sprawę z zakresu władztwa publicznego, a tym samym jest aktem z zakresu administracji publicznej. Powołanie to następuje w drodze zarządzenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta), i on też wykonuje względem kierownika instytucji kultury funkcje pracodawcy (vide powołane wcześniej orzecznictwo).

Zaskarżone zarządzenie stanowi więc równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy, co jak wynika z akt sprawy skarżąca uczyniła) oraz działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że dopuszczalna jest merytoryczna ocena przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie legalności zaskarżonego Zarządzenia.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi, iż w zaskarżonym Zarządzeniu błędnie oznaczono skarżącą jako "E.W. ", a nie jako "E.W. -P. " należy podzielić ten zarzut. Z tą jednak uwagą, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Trzeba zaznaczyć, że skarżącą analogicznie oznaczono jako "E.W. " także w zarządzeniu z dnia [...].12.2012r. powołującym ją na stanowisko Dyrektora Teatru [...] . Skarżąca nie podnosiła, że zarówno zarządzenie o powołaniu jej na to stanowisko, jak i zaskarżone Zarządzenie, de facto dotyczą innej osoby. Akceptując to nieprawidłowe określenie jej osoby skarżąca pełniła funkcję Dyrektora Teatru. Nie miała również wątpliwości, że zaskarżone Zarządzenie dotyczy jej osoby (nie ma ich również Sąd orzekający), czego wyrazem jest niniejsza skarga oraz pozew do sądu pracy.

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60).

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni i jest liczony od dnia wniesienia tego wezwania. Termin sześćdziesięciodniowy ma zastosowanie także i wówczas gdy organ wprawdzie udzielił odpowiedzi, lecz jej doręczenie nastąpiło już po jego upływie (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, wyd. LexisNexis 2010, str. 168, postanowienia NSA z dn. 21.05.2007 r., II OSK 986/06, niepubl. i z dn. 11.01.2010 r., II OSK 1995/09, LEX nr 600094).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia 29 sierpnia 2014r. wezwała Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie wpłynęło do organu 1 września 2014r. Prezydent Miasta P. udzielił na nie odpowiedzi pismem z dnia 31 października 2014r. Uwzględniając fakt, iż w/w data jest ostatnim dniem sześćdziesięciodniowego terminu liczonego do dnia doręczenia wezwania organowi, należy stwierdzić, że w sprawie znajduje zastosowanie właśnie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia wpłynięcia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym skarga z dnia 27 października 2014r. została złożona z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Skarżąca posiada również interes prawny w żądaniu zbadania legalności zaskarżonego Zarządzenia przez sąd administracyjny. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wskutek odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora instytucji kultury zaskarżonym Zarządzeniem jej interes prawny został naruszony.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego Zarządzenia należy wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 ww. ustawy). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest m. in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z.1-2).

Nie każda sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru. Do wydania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania. (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 13.08.2014r, publ. LEX nr 1519911).

Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 05.12.2013r. o sygn. IV SA/Gl 314/13, publ. LEX nr 1436229).

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a z zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.12.2013r. o sygn. II SA/Po 1036/13, publ.LEX nr 1437421). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu, przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż podstawą wydania zaskarżonego Zarządzenia był art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, dyrektor instytucji kultury, powołany na czas określony, może być odwołany przed upływem tego okresu:

1. z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem,

2. w razie odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w usta. 5.

Wskazanie takich podstaw odwołania dyrektora oznacza, iż w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury z wymienionych powodów, organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości wskazać konkretne zachowania dyrektora danej instytucji wypełniające znamiona omawianych przepisów. Dodać przy tym należy, iż uzasadnienie odpowiadające treści tych przesłanek winno znaleźć się w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu. Wskazać należy, że art.15 ust.6 pkt 3 u.o.p.d.k. nie formułuje wymogu, by naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Wystarczające jest więc naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem.

Przypomnieć należy, że w zaskarżonym zarządzeniu Prezydent jako przesłanki odwołania skarżącej wskazał:

1. nie respektowanie zwierzchnictwa służbowego Prezydenta Miasta P. ,

2. naruszenie zapisów Statutu Teatru [...] ,

3. naruszenie przez Teatr [...] praw autorskich do spektaklu " P. ",

4. wydanie sprzecznego z prawem polecenia służbowego podwładnej,

5. uniemożliwianie sprawowania nadzoru i kontroli przez organizatora oraz negatywny wynik kontroli Urzędu Miasta w Teatrze,

6. obraźliwe zachowania na forum publicznym.

Skarżąca, aby skutecznie zakwestionować zaskarżone Zarządzenie i doprowadzić do jego uchylenia w niniejszym postępowaniu musiałaby wykazać, że nie zaistniała żadna z w/w przesłanek powołanych przez prezydenta w zaskarżonym Zarządzeniu. Jedynie wówczas byłoby bowiem możliwe przyjęcie, że skarżąca nie dopuściła się naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a także nie odstąpiła od realizacji umowy określonej w art.15 ust.5 u.o.p.d.k. Skarżąca w pełni nie podołała temu obowiązkowi.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż przyczyny odwołania nie zostały należycie przez organ odwołujący dowiedzione w uzasadnieniu zaskarżonego Zarządzenia należy wskazać, że nieuzasadniony jest zarzut w zakresie niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonego Zarządzenia, gdyż zawiera ono obszerne uzasadnienie spełniające wymagania prawa (odpowiednio art.107 § 3 k.p.a.) i wyjaśniające motywy jego podjęcia. Uzasadnienie to nie tylko jest obszerne, lecz przede wszystkim wyjaśnia jakie przesłanki, tj. zdarzenia faktyczne oraz przepisy prawa, legły u podstaw wydania zaskarżonego Zarządzenia. Tym samym spełnione zostały wymogi określone w art.107 § 3 k.p.a. znajdującym tu zastosowanie w drodze analogii.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów podniesionych wobec skarżącej w zaskarżonym Zarządzeniu należy wskazać, że skarżąca zakwestionowała status organizatora jako zwierzchnika służbowego dyrektora samorządowej instytucji kultury. W ocenie Sądu orzekającego zarzut ten nie zasługuje na aprobatę. Kwestia ta została uregulowana zarówno w Statucie Teatru (§4 ust.8 Statutu), jak i przede wszystkim w u.s.g. Według art. 7. ust.9 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Zgodnie z art.9 ust.1 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. W myśl art.9 ust.2 u.o.p.d.k. prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Jednostki samorządu terytorialnego tworzące w/w instytucje kultury zwane są organizatorami. Organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury oraz nadaje jej statut. (art.11 ust.1 i art.13 ust.1 u.o.p.d.k.)

Zgodnie z art.30 ust.2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Według zaś art. 33 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, a w myśl ust.5 kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Kierownikiem urzędu gminy niemającej statusu miasta jest wójt, a urzędu miasta - burmistrz lub prezydent miasta (art. 33 ust. 3 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g.). Z tego tytułu wykonuje on za urząd, jako pracodawcę, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy (art. 31 § 1 k.p.) oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 u.s.g.), w tym również czynności związane z zatrudnianiem i zwalnianiem tych ostatnich.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta), który jest kierownikiem urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 09.03.2010r. o sygn. III SA/Wr 857/09, publ.LEX nr 574897).

Powyższe przepisy, w szczególności art. 33 ust. 5 u.s.g., i orzeczenia jednoznacznie wskazują na to, że organizator (w tym przypadku Prezydent) ma uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, w tym również wobec kierowników instytucji kultury. Niewątpliwie Teatr [...] jest samorządową instytucją kultury (§ 1 Statutu Teatru). Tak więc skarżąca była kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art.33 ust.5 u.s.g. W konsekwencji Prezydent był jej zwierzchnikiem służbowym. Ponieważ niespornym było, że skarżąca - jako kierownik instytucji kultury - w pewnym momencie zaczęła kwestionować uprawnienia Prezydenta jako zwierzchnika służbowego, odmawiając mu m.in. prawa do udzielania jej urlopu, zatwierdzania delegacji itd., niewątpliwie doszło do naruszenia przez skarżącą przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem w rozumieniu art.15 ust.6 pkt 3 u.p.p.d.k. Już tylko ta konstatacja (niezależnie od pozostałych zarzutów zawartych z zaskarżonym Zarządzeniu) stanowiła zasadną przesłankę jej odwołania, a w konsekwencji także oddalenia skargi.

Co do zarzutu naruszenia Statutu skarżąca wskazała, że jest on chybiony, gdyż akt ów narusza art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k.. Tym samym, jako sprzeczny z prawem akt prawa miejscowego (Uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 roku w sprawie Statutu Teatru [...] ), powinien zostać uznany za nieważny. W tym zakresie Sąd orzekający stanął na stanowisku, iż nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia zarzutu nieważności Statutu, gdyż skarżąca jednocześnie wniosła do tut. Sądu skargę domagając się stwierdzenia nieważności w/w uchwały uchwalającej Statut. Tak więc rozpatrzenie zarzutów w tym zakresie leży w gestii Sądu orzekającego w sprawie o sygn. IV SA/Po 1301/14. W sprawie tej do chwili obecnej nie zapadło orzeczenie. Tak więc w dacie wyrokowania w niniejszej sprawie nie było przesłanek do przyjęcia, że w/w uchwała w sprawie Statutu jest nieważna.

Ze Statutu Teatru [...] wynika, że jest on samorządową instytucją kultury działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Organizatorem tego teatru jest Miasto P. (§1 ust.1 i 2 Statutu). Według §4 ust.7 Statutu dyrektora tego Teatru powołuje i odwołuje Prezydent Miasta P. na zasadach i w trybie określonym w u.o.p.d.k. W myśl § 4 ust.8 Statutu Prezydent Miasta P. sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do dyrektora Teatru. Tak więc zapisy Statutu potwierdzają tezę, że Prezydent był zwierzchnikiem służbowym skarżącej jako Dyrektora Teatru.

Odnośnie zarzutu naruszenia umowy trzeba przypomnieć, że w dniu 30.11.2012r. została zawarta w trybie art.15 ust.5 u.o.p.d.k. umowa pomiędzy skarżącą jako kandydatką na stanowisko Dyrektora Teatru [...] , a Prezydentem Miasta P. jako Organizatorem. W § 2 ust.6 umowy skarżąca zobowiązała się do umożliwienia Organizatorowi dokonywania kontroli Teatru. W myśl § 4 ust.2 umowa obowiązuje do dnia 31.08.2016r. z tym zastrzeżeniem, że przestaje obowiązywać w razie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora. W § 5 ust.2 tej umowy zapisano, że uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do Dyrektora Teatru [...] sprawuje Prezydent Miasta P. . Oznacza to, iż w kwestii realizacji zapisów w/w umowy (o jakiej mowa w art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k.), możliwym jest przyjęcie naruszenia zapisów umowy, konkretnie wyżej przytoczonego §5 ust. 2, a także §2 ust. 6 umowy w którym skarżąca zobowiązała się umożliwiać Organizatorowi dokonywanie kontroli Teatru. Tym samym spełniona została przesłanka określona w art.15 ust.6 pkt 4 u.o.p.d.k.

Naruszeniem prawa w rozumieniu art.15 ust.6 pkt 3 u.o.p.d.k. było także wydawanie przez skarżącą poleceń służbowych swojemu ówczesnemu zastępcy w zakresie udzielenia skarżącej urlopu oraz wydawania delegacji służbowych. Sąd orzekający nie jest uprawniony do oceny powyższej kwestii na gruncie prawa pracy (co uczyni sąd powszechny). Sam fakt zwrócenia się przez skarżącą do swego ówczesnego zastępcy M. G. - B. nie był kwestionowany przez skarżącą. Był, on natomiast odmiennie oceniany przez nią i Prezydenta. Na gruncie prawa administracyjnego należy podkreślić, iż zagadnienie to ściśle związane jest ze sporną kwestią zwierzchnictwa służbowego organizatora względem dyrektora instytucji kultury. Jak już wyżej wyjaśniono Sąd orzekający przyjął, że Prezydent jako organizator instytucji kultury był zwierzchnikiem służbowym skarżącej jako dyrektora Teatru. Tym samym pominięcie go przez skarżącą w procesie uzyskiwania urlopu oraz delegacji służbowej stanowiło naruszenie prawa o którym mowa w art.15 ust.6 pkt 3 u.o.p.d.k.

Sąd Apelacyjny w P. wyrokiem z dnia [...].03.2014r. wydanym w sprawie z powództwa R.R. przeciwko Teatrowi [...] w P. o sygn. [...] zasądził od pozwanego na rzecz powoda kwotę [...] zł oraz nakazał pozwanemu opublikowanie przeprosin za naruszenie praw autorskich powoda poprzez prezentację bez jego zgody spektaklu "P. " w dniu 19.12.2008r. i kilkakrotnie w listopadzie 2009r. w Nowym Jorku. Wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonym Zarządzeniu Sąd orzekający w uzasadnieniu pisemnym w/w wyroku nie doszukał się zapisu, że skarżąca "jako Dyrektor Teatru [...] podjęła decyzję o wystawieniu przez reprezentowaną przez siebie instytucję kultury spektaklu »P. « bez uzyskania zgody powoda. Pozwala to zakwalifikować działanie (...) za zawinione." Jednakże należy pamiętać, że w myśl § 4 ust.4 Statutu Teatru to dyrektor zarządza teatrem. Uprawniona jest więc teza, że skarżąca co najmniej współdecydowała o wystawieniu spektaklu "P. ". Jednak zasadny jest zarzut skarżącej, że omawiane naruszenie prawa miało miejsce w jej poprzedniej kadencji, a więc nie mogło stanowić podstawy do jej odwołania w kontrolowanej kadencji. Fakt, że wyrok sądu cywilnego w tej sprawie zapadł dopiero w 2014r. nie zmienia faktu, że prezentacja w/w spektaklu bez zgody R.R. miała miejsce w poprzedniej kadencji skarżącej jako Dyrektora Teatru. Tym samym nie mogła stanowić przesłanki jej odwołania ze stanowiska dyrektora w aktualnej kadencji.

Przechodząc do kolejnego zarzutu należy zauważyć, że skarżąca zaprzeczyła, by formułowała na forach publicznych wypowiedzi nielicujące z zajmowanym przez nią stanowiskiem. W aktach brak dowodów potwierdzających powyższy zarzut. Abstrahując od tego jak było rzeczywiście pamiętać należy, że sąd administracyjny opiera swe rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy. Organ swego twierdzenia o niegodnych publicznych wypowiedziach skarżącej nie poparł żadnymi dowodami. W tej sytuacji wobec zaprzeczenia przez skarżącą, by takie wypowiedzi miały miejsce Sąd przyjął, że organ tego skutecznie nie wykazał.

Mając powyższe rozważania na uwadze należało przyjąć, że zaskarżone Zarządzenie - pomimo skutecznego zakwestionowania przez skarżącą części przesłanek na których je oparto - jest zgodne z przepisami prawa.

Wobec powyższego na podstawie art.151 Ppsa skargę należało oddalić.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/