Procedura stwierdzenia nieważności decyzji po zmianach

Wyeliminowanie decyzji administracyjnej w drodze stwierdzenia jej nieważności wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego. Od 16 września 2021 r. uległo ono istotnym modyfikacjom. Obecnie w każdym postępowaniu należy uwzględnić negatywną przesłankę upływu czasu. I dotyczy to także postępowań wszczętych przed zmianami.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało uregulowane w art. 156 i następnych ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Ważne rozwiązania procesowe - zarówno dla prowadzonych, jak i przyszłych postępowań - zawarte zostały dodatkowo w art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. (dalej: ustawa zmieniająca). Przedstawiamy etapy prawidłowego rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności przy uwzględnieniu tych zmian.

Dwa etapy postępowania

W przeciwieństwie do instytucji wznowienia postępowania, w przypadku procedury stwierdzenia nieważności z regulacji kodeksowej nie wynika wprost podział na takie etapy postępowania, w których cezurę stanowiłoby wydanie postanowienia o wszczęciu (wznowieniu) postępowania lub odmowie jego wszczęcia (wznowienia). Podział na takie dwa odrębne etapy utrudnia jeszcze bardziej ostatnia nowelizacja. Powoduje ona, że w pewnym zakresie przesłanka upływu czasu powinna zostać zbadana jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy.

Mimo to wciąż można przedstawić przebieg rozpoznawania wniosku jako proces składający się z dwóch faz. W pierwszym etapie dochodzi do wstępnego, formalnego badania wniosku. Drugi etap ma charakter merytoryczny. Jego celem jest odpowiedź na pytanie, czy konkretne rozstrzygnięcie administracyjne powinno zostać usunięte z obrotu prawnego ze względu na wystąpienie jednej z podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Etap badania formalnego

Wpływ wniosku o stwierdzenie nieważności powoduje konieczność jego rozpoznania. Tym samym rozpoczyna etap badania formalnego. W szczególności do początkowych czynności organu powinno należeć ustalenie, czy w sprawie nie zaistniała oczywista podstawa do wydania (na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Przyczyna takiego (ewentualnego) rozstrzygnięcia powinna być dostrzegalna już ze wstępnej analizy wniosku. Może też wynikać z wiedzy posiadanej z urzędu. Jeśli jej ustalenie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to należy wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności i ewentualnie - po zweryfikowaniu podstawy - wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

WAŻNE

Podstawą do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego może być:

• wystąpienie z wnioskiem odnoszącym się do innej aktywności organu administracji publicznej niż stanowiąca przedmiot nieważności,
• ponowne wystąpienie z wnioskiem pomimo ostatecznego zakończenia innego postępowania o stwierdzenie nieważności wszczętego na wniosek tego samego podmiotu,
• wcześniejsze wydanie przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na to samo rozstrzygnięcie, którego dotyczy wniosek,
• ewidentny brak przymiotu strony wnioskodawcy,
• upływ 30 lat od dnia ogłoszenia lub doręczenie rozstrzygnięcia.

Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności może być

• decyzja administracyjna,
• postanowienie, na które służy zażalenie (albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy),
• rozstrzygnięcie przyjęte w formie tzw. milczącej zgody.

To ostatnie jest przy tym jedynym nadzwyczajnym środkiem odwoławczym, który może zostać skierowany także przeciwko rozstrzygnięciu jeszcze nieostatecznemu. Jeśli do organu wpłynąłby wniosek dotyczący takiego właśnie rozstrzygnięcia, to należy zweryfikować, czy wolą wnioskodawcy nie było przypadkiem wszczęcie postępowania odwoławczego, a także czy inna strona nie wniosła odwołania. Postępowanie zwyczajne (odwoławcze) ma bowiem zawsze pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi środkami odwoławczymi.

Z ORZECZNICTWA

Istotnym zagadnieniem dla możliwości prowadzenia postępowania jest ewentualna kolizja z postępowaniem sądowoadministracyjnym dotyczącym tego samego rozstrzygnięcia, co wniosek o stwierdzenie nieważności. Jeśli postępowanie przed sądem administracyjnym zostało rozpoczęte przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności - i do tej pory nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem - to należy postępowanie z wniosku wszcząć i zawiesić je do czasu zakończenia rozpatrywania skargi (ewentualnie sprzeciwu) przez sąd. Jeżeli jednak postępowanie sądowoadministracyjne zostało już zakończone prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę - organ administracyjny nie może prowadzić postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności.

Jak zauważył WSA w Łodzi w wyroku z 25 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 117/19), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi. Z urzędu uwzględnia przesłanki nieważności. Wynika to z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby zatem organ administracji publicznej przeprowadził (już po wydaniu wyroku oddalającego skargę) merytoryczne postępowanie co do podstaw stwierdzenia nieważności, to tym samym rozstrzygałby kwestię objętą prawomocnym wyrokiem sądu.

Dlatego, zgodnie z wyrokiem NSA z 2 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 1228/17), wyłączona jest w takim przypadku dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Jedynie wyjątkowo postępowanie takie może zostać przeprowadzone, jeśli dotyczyłoby podstawy nieważnościościowej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - tj. istnienia wcześniejszego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie.

Z ORZECZNICTWA

Od 16 września 2021 r. - na podstawie art. 158 § 3 k.p.a. - nie wszczyna się także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia minęło 30 lat. Powyższy upływ czasu należy zatem wziąć pod uwagę już na wstępnym etapie badania wniosku. A w przypadku potwierdzenia, że termin ten upłynął - należy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Czynności przygotowawcze

Merytoryczne przeprowadzenie postępowania na kolejnym etapie procedury powinno uwzględniać gwarancje procesowe stron. W tym celu konieczne jest zawiadomienie wszystkich stron postępowania (w trybie art. 61 § 4 k.p.a.) o jego wszczęciu. Umożliwi to podjęcie działań zmierzających do ochrony swojego interesu prawnego przez podmioty, których prawa lub obowiązki były kształtowane rozstrzygnięciem będącym przedmiotem postępowania nieważnościowego. Podstawowym obowiązkiem organu jest zatem prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania - przy uwzględnieniu ewentualnych zmian, jakie nastąpiły pomiędzy momentem wydania ocenianego rozstrzygnięcia, a wszczęciem postępowania w tej sprawie. Nie można tu przyjąć założenia o pełnej tożsamości stron postępowania zwyczajnego oraz postępowania o stwierdzenie nieważności.

Z ORZECZNICTWA

Etap badania merytorycznego

Celem kolejnego etapu postępowania jest przede wszystkim ustalenie, czy będące przedmiotem postępowania nadzwyczajnego rozstrzygnięcie administracyjne może zostać pozostawione w obrocie prawnym. Zanim jednak (po poinformowaniu stron o wszczęciu postępowania) organ przeprowadzi takie badanie, zasadne jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zaistniały czasowe przeszkody. Taką czasową przeszkodę może stanowić prowadzenie innego postępowania odnoszącego się do tego samego rozstrzygnięcia.

Jeżeli obok stwierdzenia nieważności prowadzone są postępowania z innych nadzwyczajnych środków odwoławczych (tj. wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. albo wniosku o zmianę lub uchylenie rozstrzygnięcia na postawie art. 154 lub art. 155 k.p.a.), to zawsze pierwszeństwo będzie miało postępowanie nieważnościowe. Postępowanie to należy kontynuować - i jednocześnie zawiesić pozostałe postępowania. Jeśli kolizja będzie dotyczyła postępowania ze skargi rozstrzyganej przez sąd administracyjny, to o kolejności decydować będzie moment złożenia skargi oraz wniosku o stwierdzenie nieważności. Jeśli postępowanie nieważnościowe zostało zainicjowane później - należy zawiesić to postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy przez sąd administracyjny.

Podstawowym zadaniem organu na omawianym etapie jest sprawdzenie:

• czy rzeczywiście zaistniała jedna z podstaw do stwierdzenia nieważności, wskazana w art. 156 § 1 k.p.a. (przesłanka pozytywna),
• czy nie spełniona została jednak z dwóch przesłanek negatywnych (wywołanie przez rozstrzygnięcie nieodwracalnych skutków prawnych lub upływ czasu).

Organ, w przeciwieństwie do wznowienia postępowania, nie prowadzi w tym przypadku postępowania co do istoty sprawy. Weryfikuje tylko, czy rozstrzygnięcie powinno nadal pozostawać w obrocie prawnym. Ocena poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. powinna zostać przeprowadzona w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wskazywał na to NSA w wyroku z 29 maja 2018 r. (sygn. akt II OSK 1653/16). Ze względu na cel postępowania wyjaśniającego ograniczone jest również postępowanie dowodowe w sprawie.

Z ORZECZNICTWA

Jeżeli w wyniku analizy sprawy zostanie ustalona, że żadna z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności nie została zrealizowana, to należy wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. Potwierdzenie istnienia jednej z przesłanek pozytywnych pozwala natomiast na przejście do analizy przesłanek negatywnych. Pierwszą z nich (z art. 156 § 2 k.p.a.) jest wywołanie przez rozstrzygnięcie nieodwracalnych skutków prawnych. NSA w wyroku z 15 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2546/19) stwierdził, że akt administracyjny wywołuje nieodwracalne skutki prawne tylko, jeśli ani przepis prawa materialnego ani przepisy procesowe nie nadają organowi administracji publicznej kompetencji do cofnięcia zaistniałego skutku poprzez wydanie decyzji. Drugą przesłanką jest upływ czasu.

WAŻNE

Ustalenie spełnienia którejkolwiek z przesłanek negatywnych powoduje konieczność wydania decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa. Warto nadmienić, że na każdym etapie organ zobowiązany jest do analizy (z urzędu i na wniosek strony), czy w sprawie nie istnieje wskazana w art. 159 § 1 k.p.a. przesłanka do wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia będącego przedmiotem stwierdzenia nieważności do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego.

Rozwiązania przejściowe

Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 16 września 2021 r. stosuje się przepisy w nowym brzmieniu (art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej). Oznacza to, że nawet jeśli w momencie wszczęcia postępowania nieważnościowego nie istniało ograniczenie czasowe co do możliwości stwierdzenia nieważności, to jeśli sprawa nie została przed wskazaną datą zakończona - należy uwzględnić negatywną przesłankę upływu czasu.

Ze zmianą przewidującą brak możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności po upływie 30 lat od dnia doręczenie lub ogłoszenia rozstrzygnięcia koresponduje przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, odnoszący się także do już prowadzonych postępowań. Jeżeli postępowanie takie nie zostało zakończone do 16 września 2021 r., to organ nie może zakończyć go merytorycznym rozstrzygnięciem, ale powinien umorzyć postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Dr Kazimierz Pawlik

radca prawny, specjalizuje się w prawie administracyjnym

Podstawy prawne

• art. 61 § 4, 61a § 1, art. 145, art. 154, art. 155, art. 156 § 1, art. 156 § 2, art. 158 § 3, art. 159 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2052)

• art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491)

• art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1598)