Sprawdzenie przez organ operatu biegłego przy opłacie adiacenckiej

Podstawą obciążania właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką i kluczowym elementem procedury jest operat szacunkowy. Ingerencja przez gminę albo sąd w ten dokument jest wyjątkiem. W praktyce gminy przyjmują za prawidłowe ustalenia biegłego w operacie. Jest to jednak błąd – gmina w każdym przypadku powinna ocenić operat tak, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym.

Opłata adiacencka jest ustalana w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Jest to także opłata ustalana w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami; dalej: u.g.n.).

Operat szacunkowy to jedyny dowód

Operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. określenie wartości nieruchomości jest zadaniem rzeczoznawców majątkowych, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości – uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (dalej: rozporządzenie).

Podważenie operatu to wyjątek

W praktyce przypadki zakwestionowania operatu szacunkowego przez organy administracji publicznej lub sądy administracyjne stanowią wyjątek. Jest to dopuszczalne, choć wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach. Chodzi tu o sytuacje, gdy przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takie stanowisko znajdziemy np. w wyrokach NSA z:

1) 13 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 411/18),

2) 17 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 428/19),

3) 12 stycznia 2021 r. (sygn. akt II OSK 1408/19),

4) 25 maja 2021 r. (sygn. akt II OSK 2458/18).

Operat szacunkowy podlega ocenie

Ocena operatu szacunkowego jest podobna do oceny dowodu z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Mimo że biegły posiada wiadomości specjalne, którymi nie dysponuje organ administracji publicznej, to jego opinia jest takim samym dowodem, jak każdy dokument w aktach sprawy. Zastosowanie więc mają tu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Gmina ma obowiązek ocenić operat szacunkowy tak jak każdy inny dowód. Nie może argumentować: „Nie możemy ingerować w ustalenia biegłego, ponieważ to on ma wiedzę specjalną, a my nie”. W przypadku wątpliwości co do prawidłowości operatu organ administracji powinien je wyjaśnić i usunąć. Dotyczy to także zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania.

Natomiast pozostałe formy weryfikacji są dopuszczalne – z tym zastrzeżeniem, że jest to możliwe tylko w odniesieniu do kwestii formalnych.

Gmina może weryfikować kwestie formalne

Sądy administracyjne wyróżniają w operatach szacunkowych zagadnienia:

• formalne,

• merytoryczne.

Gmina (jak i sąd) może sprawdzać tylko przesłanki formalne prawidłowości operatu.

Przykład – zweryfikowanie wad operatu

Powołany wyżej wyrok dotyczył opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Wójt ocenił, że operat szacunkowy spełnia wymogi wskazane w przepisach. Ale właściciel nieruchomości złożył kontroperat – z dokumentu tego wynikało, że wzrost wartości nieruchomości miałby wynieść zaledwie 19 703 zł (podczas gdy biegła powołana do tego celu oszacowała ów wzrost na kwotę aż 108 466 zł).

I sąd uchylił decyzję wójta o opłacie. Były dwa powody. Pierwsza przyczyna dotyczyła błędnej wyceny działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną. W operacie, z uwagi na brak wzrostu wartości, cenę jednostkową tej działki przyjęto na poziome wartości gruntów przed podziałem. Taki sposób wyceny naruszał art. 98a ust. 1b u.g.n. i § 49 ust. 1–4 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. W operacie należało zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne.

Z powołanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść do wyceny. Tymczasem autorka operatu nie dokonała takiego szacowania wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną – co mogło mieć wpływ na ustalony wzrost wartości wycenianej nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 504/24).

Drugi błąd w operacie dotyczył sposobu uwzględnienia przez biegłą w wycenie kosztów podziału geodezyjnego. Biegła wskazała, że przyjęcie wartości nieruchomości sprzed podziału, bez uwzględnienia kosztów właściciela na sporządzenie projektu podziału geodezyjnego dla wycenionej nieruchomości, mogłoby skutkować określeniem jej zaniżonej wartości. Z tego powodu biegła dodała te koszty – określając je w oparciu o przeciętne koszty robót geodezyjnych na rynku lokalnym. Z treści operatu nie sposób jednak odczytać, w jaki sposób biegła określiła tę kwotę. Element ten powinien więc zostać zweryfikowany przez organ obu instancji w ramach oceny operatu dokonywanej w ramach art. 80 k.p.a.

Przykład – brak uwzględnienia w operacie kosztów prac dodatkowych

Inny wyrok – WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2026 r. (sygn. akt II SA/Gd 744/25) – to przykład uchylenia decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej z uwagi na naruszenie przez organ administracji przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Błąd organu administracji polegał na tym, że nie zwrócił się do biegłego rzeczoznawcy z zapytaniem o wątpliwości dotyczące wpływu na wartość w operacie prac wymuszonych błędną konstrukcją studzienki kanalizacyjnej. Sprawa dotyczyła opłaty adiacenckiej w wysokości 4372,75 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Według operatu wartość rynkowa obiektu, według stanu przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, wyniosła 204 020 zł, a według stanu po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej – 236 271 zł. Właściciel nieruchomości argumentował, że studzienkę S2 wykonano niezgodnie z projektem. Była za wysoka – uniemożliwiając tym samym swobodne podłączenie. W konsekwencji, aby wpiąć się do studni należało wykuć posadzkę w piwnicy, co wiązało się ze znacznymi kosztami. I biegły nie uwzględnił wartości tych prac w operacie.

Sąd uznał, że sprawę tę trzeba wyjaśnić, ponieważ § 35 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się m.in. warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Jeżeli podłączenie do nieruchomości wiąże się z koniecznością dokonania dodatkowych nakładów, rzeczoznawca powinien uwzględnić to w ocenie oraz zbadać, czy istniejące warunki podłączenia w ogóle skutkują wzrostem wartości nieruchomości.

Z treści operatu wynikało, że § 35 ust. 2 rozporządzenia nie został zastosowany (choć biegły się na nań powołał). W operacie rzeczoznawca zawarł jedynie ustalenie, że według stanu na dzień 5 stycznia 2021 r. przedmiotowa działka stanowi grunt niezabudowany (str. 8). Jednocześnie na rysunku znajdującym się na tej samej stronie, a przedstawiającym przebieg sieci uzbrojenia terenu na dzień 5 stycznia 2021 r., na działce widać obrys istniejącego budynku.

Błąd gminy polegał na tym, że pomimo zgłoszenia potencjalnych nieprawidłowości operatu przez właściciela nieruchomości, organ I instancji nie przekazał tych zastrzeżeń rzeczoznawcy, który mógłby wówczas się do nich odnieść. Do argumentacji właściciela w tym zakresie nie odniosły się również organy w wydanych przez siebie decyzjach.

Przykład – odliczenie nakładów od wartości opłaty

W przykładzie powyżej sąd uchylił decyzję o nałożeniu opłaty adiacenckiej z uwagi na niewyjaśnienie w operacie przez biegłego kwestii kosztów podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Chodziło więc o dodatkowe wydatki właściciela nieruchomości. Przy tej okazji warto przypomnieć o przepisie art. 148 ust. 4 u.g.n. Przepis dotyczy właśnie dodatkowych nakładów właścicieli nieruchomości. Stanowi, że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przy stosowaniu tego przepisu sądy również sięgają do art. 77 ust. 1 k.p.a. – jako nakładającego obowiązek określania w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Przykładem takiego działania jest wyrok WSA w Poznaniu z 25 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I SA/Po 959/22). Sąd i tu uchylił decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości wynikał z wybudowania drogi. Obciążona opłatą strona poniosła wcześniej wydatki (jako partycypacja w całości wydatków) na budowę drogi, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Organ rozliczył jednak tylko wydatki na drogę – uznając, że pozostałe wydatki dotyczą innych urządzeń infrastruktury niż droga i nie mogą być wzięte do rozliczeń dotyczących budowy drogi. WSA w Poznaniu uznał to błędną interpretację prawa i uchylił decyzję. W orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że pojęcie nakładów na rzecz budowy poszczególnych urządzeń rozumieć należy szeroko. Przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. nie ogranicza odliczenia nakładów poniesionych w trakcie realizacji konkretnej inwestycji, zaś nakłady właściciela nieruchomości nie muszą być poniesione w określonym czasie, zbiegającym się z datą realizacji inwestycji.

Szymon Kujda