Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 maja 2022 r., sygn. II SA/Gl 18/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 18 czerwca 2020 r. nr XXI/300/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Uzasadnienie

Rada Miejska w Jaworznie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, w skrócie: "u.p.z.p."), w dniu 18 czerwca 2020 r. podjęła uchwałę nr XXI/300/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pieczyska" w Jaworznie, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. K. D. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., złożyła skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej jej § 29 ust 2 i 4, w zakresie w jakim na terenach zieleni, oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 10 ZE, który to teren obejmuje nieruchomość skarżącej, czyli działkę zabudowaną nr [...] obręb [...], położoną w J. przy ul. [...] [...] , ustanawia zakaz wszelkiej nowej zabudowy, natomiast dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej już istniejącej dopuszcza jedynie remonty i przebudowę mającą na celu utrzymanie jej w należytym stanie technicznym. Zarzuciła organowi uchwałodawczemu naruszenie: art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "Mpzp") w sytuacji, w której jest on niezgodny z uprzednio obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna uchwalonego uchwałą Nr IV/17/2015 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 stycznia 2015 r. (w skrócie: "Studium"); art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p, polegające na ograniczeniu prawa własności nieruchomości wbrew zasadzie proporcjonalności; art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie do Mpzp całkowitego zakazu nowej zabudowy dla terenu zakwalifikowanego jako tereny zieleni oznaczone symbolem ZE; art. 15 ust. 2 pkt 6) i 9) u.p.z.p. w związku z art. 5 pkt 21) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 916, w skrócie: "u.o.p."), poprzez wprowadzenie zasad zagospodarowania sprzecznych z definicją terenów zieleni i ich charakterystyką; art. 15 ust. 3 pkt 3) u.p.z.p., poprzez nieokreślenie granic terenu zieleni oznaczonego symbolem ZE (10 ZE), zwłaszcza brak wartości granicznej minimalnej, jak i górnej umożliwiającej określenie powierzchni terenu wyłączonego spod zabudowy, mimo istnienia obiektywnej potrzeby w tym zakresie; art. 10 ust. 1 pkt 7 a) i art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., poprzez brak analiz środowiskowych uzasadniających potrzebę ochrony środowiska na obszarze oznaczonym symbolem 10 ZE; zasady zaufania obywateli do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP); zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W uzasadnieniu skargi poinformowała, że jest właścicielką działki nr [...], zabudowanej domem mieszkalnym, położonej w J. przy ul. [...] [...], która w Mpzp oznaczona jest symbolem - 2MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca), a ogólnie "B" jako działka budowlana i od takiej też odprowadza podatek od nieruchomości. Działka skarżącej zakwalifikowana została prawie w połowie wielkości jako teren zieleni o funkcji ekologicznej i oznaczona symbolem 10 ZE. Zdaniem skarżącej, wprowadzenie zakazu całkowitej zabudowy na terenach ZE pozostaje w jawnej sprzeczności z uzasadnieniem Mpzp, w którym się mówi, iż: "W interesie publicznym jest ochrona obszarów istotnych ze względu na walory środowiska przyrodniczego i krajobrazu (doliny wód, lasy, naturalne ukształtowanie terenu), stąd też w planie wprowadza się ochronę (m.in. przed dalszą niekontrolowaną zabudową) doliny [...], jako terenów zieleni o funkcji ekologicznej (ZE).". Wybór nadrzędnego interesu publicznego w postaci ochrony środowiska znalazł zastosowanie do jej działki, a także trzech innych działek sąsiednich, ale nie miał już zastosowania do położonych w bezpośrednim sąsiedztwie innych działek będących w ciągu korytarza ekologicznego o nr [...], [...], [...], czy [...] i kolejnych następnych, usytuowanych co istotne po tej samej stronie cieku wodnego "[...]", jak i wobec działek dalszych będących po drugiej stronnie cieku wodnego. Analiza procesu planistycznego, dokonana przez skarżącą nie daje odpowiedzi na pytanie - dlaczego niektóre z prywatnych posesji sąsiednich zostały wyłączone z terenu oznaczonego symbolem ZE? W materiałach z procesu planistycznego dostępnych na stronie BIP UM Jaworzna brak jest uwag czy wniosków właścicieli wszystkich wyłączonych z obszaru ZE działek. Zatem brak jest uzasadnienia dla przyjęcia różnych rozwiązań planistycznych wobec działek usytuowanych analogicznie. Takie działanie stanowi w przekonaniu skarżącej przekroczenie władztwa planistycznego i narusza zasadę równości obywateli wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Op 174/20). Zgodnie bowiem z § 15 pkt 2.2.3. Studium (niezmienionym), ujętym w dziale zatytułowanym "Dopuszczalny zakres i ograniczenia zmian przeznaczenia terenów oraz wytyczne ich określania w miejscowych planach" zamierzano wprowadzić zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej. Co więcej, w § 15 pkt 3.3.2. Studium, w dziale "Parametry i wskaźniki urbanistyczne" założono, że w Mpzp określone zostaną konkretne wskaźniki urbanistyczne. Zdaniem skarżącej, kompleksowa analiza Studium, w zakresie § 15 pozwala przyjąć, że celem było wprowadzenie na terenach ZE ograniczeń w nowej zabudowie (zakaz zabudowy konkretnego rodzaju i przeznaczenia: mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej), a nie całkowitego zakazu zabudowy (por. pkt 4.4.8.). Oznacza to, że planowana przez skarżącą budowa domku narzędziowego, który należałoby traktować jak obiekt gospodarczy w rozumieniu Studium, pozostawała w zgodzie z ustaleniami samego Studium, jednak obecnie ze względu na treść § 29 ust. 2 pkt 1) i ust. 4 Mpzp nie jest możliwa. Rozbieżność jest niedopuszczalna i nie sposób ocenić jej jako nieistotnej, tym bardziej że godzi w indywidualne uprawnienia właścicielskie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2069/19). Całkowity zakaz zabudowy stoi również w sprzeczności z ustawową istotą terenów zielonych, zawartą w art. 5 pkt 21) u.o.p., według której tereny zieleni to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Definicja ta pozostaje częściowo w zgodzie z definicją terenów zieleni przyjętych w Studium. Publiczny charakter terenów zielonych wynikający z definicji ustawowej nie odpowiada zasadom zagospodarowania, jakie przewidziano w Mpzp, ani też ze stanem faktycznym. W przypadku wprowadzenia ograniczeń zabudowy terenu prywatnego, w szczególności całkowitego zakazu zabudowy istnieje w przekonaniu skarżącej obiektywna potrzeba ustalenia powierzchni, jakiej zakaz ten faktycznie dotyczy, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3) u.p.z.p. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym (por. przywołany już wcześniej wyrok WSA w Opolu z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt 11 SA/Op 174/20). Wytyczne dotyczące szerokości otuliny cieków wodnych wzdłuż cieku wodnego "[...]" zawarte zostały w Studium w § 15 pkt 4.4.3 a) i przewidywały jej minimalną szerokość - 5 m. Górna granica nie została określona ani w Studium, ani w Mpzp (w tym ostatnim nie odniesiono się nawet do szerokości minimalnej), a mimo to decyzją Prezydenta Miasta J. odmówiono skarżącej wyrażenia zgody na roboty budowlane polegające na budowie domku narzędziowego. Jedyne opracowanie pod tytułem "Prognoza oddziaływania na środowisko MPZP Pieczyska", jakie zostało udostępnione do wglądu wraz z wyłożeniem Mpzp na stronach internetowych zawiera dwa razy podanie nazwy "[...]", natomiast sporządzony do tego opracowania rysunek, strefę ochrony wyznaczył w granicach działek należących do Miasta J. i Skarbu Państwa. Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w opisanej powyżej części i zasądzenie kosztów postępowania.