Wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. II SA/Kr 742/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. M., P. M., J. J., H. S., L. S., M. H., R. F., P. C. i A. N. na postanowienie nr 362/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 maja 2022 r. znak: WOB.7722.38.2022.JKUT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących: B. M., P. M., J. J., H. S., L. S., M. H., R. F., P. C. i A. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. nr 32/2022 działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz na podstawie art. 123 K.p.a. nakazał inwestorowi S. Sp.z.o.o. z siedzibą w D. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku przychodni zdrowia na działce nr [...] w miejscowości D., w związku z uchyleniem decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. decyzji pozwolenia na budowę Starosty Myślenickiego z dnia 30.07.2021 r. i odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Inwestora S. Sp. z o.o. dla inwestycji pn.: budowa przychodni zdrowia z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą: kanalizację opadową z separatorem oraz zbiornikiem na wody opadowe wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym z miejscami postojowymi na działce nr [...] w mieście D., oraz ustalił zabezpieczenie terenu budowy w sposób niepowodujący zagrożenia dla otoczenia oraz przed dostępem osób niepowołanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 29 września 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne na działce nr [...] w D. , podczas których ustalono, że na ww. działce realizowana jest, na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 30 lipca 2021 r. budowa budynku przychodni zdrowia, przedłożono do wglądu tymczasowy Dziennik Budowy bez nadanego numeru i pieczęci organu architektoniczno-budowlanego. Dziennik częściowo uzupełniony, widnieją wpisy kierownika budowy, ostatni wpis dot. zakończenia murowania ścian parteru (...) W trakcie kontroli stwierdzono wykonanie fundamentów budynku, ścian parteru, zbrojenie wieńca, wykonano deskowanie pod płytę stropową oraz częściowe zbrojenie stropu. Teren budowy ogrodzony, widoczne tablice informacyjne na zewnątrz ogrodzenia od strony drogi dojazdowej"". W trakcie kontroli dokonano pomiarów długości i szerokości budynku oraz stwierdzono zgodność z wymiarami określonymi w przedłożonym projekcie budowlanym, który wg. oświadczenia kierownika budowy stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. Wojewoda Małopolski uchylił w całości decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 30 lipca 2021 r. o pozwoleniu na budowę i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku przychodni, zdrowia z wewnętrznymi instalacjami: wod — kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą: kanalizację opadową z separatorem on zbiornikiem na wody opadowe wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym z miejscami postojowymi na działce nr [...] w mieście D.". Organ I instancji w dniu 14 stycznia 2022 r. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie budowy na działce nr [...] w miejscowości D.. Ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek trzykondygnacyjny, murowany, z dachem płaskim (stropodach), w stanie surowym zamkniętym (brak stolarki drzwiowej zewnętrznej w poziomie parteru. "Teren działki wokół budynku bez docelowego zagospodarowania terenu. Teren budowy wygrodzony. Tablica budowy na ogrodzeniu od strony drogi dojazdowej. Dojazd do budowy poprzez istniejącą drogę dojazdową na działce nr [...] utwardzoną kruszywem. Brak widocznych śladów świadczących o wykonywanych aktualnie oraz w ostatnim okresie czasu robotami budowlanymi na drodze na działce [...]. Dokonano pomiarów zewnętrznych budynku: długość, szerokość i wysokość budynku. Pomiary zgodne z wymiarami wskazanymi w projekcie będącym załącznikiem do decyzji pozwolenia na budowę". W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (za wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt: II OSK 1620/14) jest niewątpliwie naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, nie jest to jednak budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę w konsekwencji wymagająca sankcji z art. 48 prawa budowlanego, na co wskazuje się w orzecznictwie sądowym. Inwestor podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego powinien mieć świadomość Podzielić należy również pogląd, że aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 p.b. oznacza wprawdzie zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna. Jeśli mimo tego inwestor kontynuuje rozpoczęte roboty budowlane, powinien liczyć się ze skutkami prawnymi, jakie niesie możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w toku instancyjnym. Reasumując powyższe należy przyjąć, że prowadzenie robót przez inwestora po dacie uzyskania decyzji pozwolenia na budowę Starosty Myślenickiego, wobec której to decyzji wniesiono odwołanie stanowiło realizację obiektu, w następstwie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2021 r., w ramach regulacji art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie nie można mówić, iż doszło do spełnienia przesłanek wskazanych w art. 48 ustawy Prawo budowlane, który mówi o budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc całkowitego ignorowania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje wydanie w drodze decyzji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Chodzi tu-zatem o sytuację, w której inwestor w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę, a mimo to budowę rozpoczął i wzniósł zaplanowany obiekt budowlany. Nie można natomiast postawić znaku równości pomiędzy taką sytuacją a przypadkiem, w którym inwestor przystępując do budowy dysponował wydanym już pozwoleniem, lecz było ono jeszcze nieostateczne. Z kolei treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przesądza o tym, że może mieć on zastosowanie jedynie do robót budowlanych niezakończonych ("roboty budowlane wykonywane") w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu, ponieważ w stosunku do robót już wykonanych bezprzedmiotowym jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania oraz nakazanie zaniechania dalszych robót. Natomiast kiedy roboty budowlane zostały już zakończone, to zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji orzeczenie o wstrzymaniu robót jest zbędne. Mając na uwadze ustalenia protokołu kontroli z dnia 14 stycznia 2022 r., gdzie wskazano, iż chwili obecnej: teren działki wokół budynku bez docelowego zagospodarowania terenu, stan budowy budynku - stan surowy zamknięty, brak stolarki drzwiowej w poziomie parteru, można przyjąć, iż budowa nie została zakończona i jest aktualnie realizowana. Pozostał również szeroki zakres prac do wykonania, w tym doprowadzenie budynku do docelowego stanu, a więc zasadnym pozostaje orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych i powstrzymanie Inwestora przed dalszą kontynuacją robót budowlanych, które są nadal prowadzone. W chwili obecnej bowiem, z uwagi na ostateczną decyzję Wojewody Małopolskiego inwestor nie posiada decyzji pozwolenia na budowę (chociażby nieostatecznej), która uprawniałaby go do kontynuacji i dalszego prowadzenia robót budowlanych przy niezakończonym obiekcie. Takie działanie należy traktować jako brak powstrzymania się od prowadzenia robót, co skutkuje przyjęciem, że zastosowanie ma art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a w konsekwencji naprawienie sytuacji z tego wynikłej należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Nadzór budowlany ma bowiem prawo wstrzymać prowadzenie robót budowlanych zawsze w sytuacji gdy wymagane pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest ostateczne lub wykonalne.