Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Sz 1088/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W. Z. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolach oraz zasad zwalniania od obowiązku realizacji zajęć stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

Dnia 24 czerwca 2009 r. Rada Miejska w Nowogardzie podjęła uchwałę nr XXXII/258/09 w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolach oraz zasad zwalniania od obowiązku realizacji zajęć.

Skargę na powyższą uchwałę, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, złożył Wojewoda Zachodniopomorski.

Na wstępie Wojewoda zaznaczył, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem postępowania nadzorczego, w wyniku którego nie stwierdzono, aby naruszała ona obowiązujący porządek prawny, w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Niemniej, w rezultacie wpływających do organu pism wskazujących na niedostosowanie tego aktu do obowiązującego prawa, poprzez wprowadzenie zapisów odnoszących się do wysokości obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dla wicedyrektora przedszkola, oraz brak ujednolicenia przez Radę uprawnień nauczycieli na terenie Gminy Nowogard, konieczna stała się ponowna analiza legalności uchwały, która wykazała, że jej podjęcie nastąpiło z istotnym naruszeniem powszechnie obowiązującego prawa.

Wojewoda przytoczył treść art. 19 ustawy o związkach zawodowych (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały), zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

W świetle powołanego przepisu organy samorządu terytorialnego zobligowane są zatem kierować założenia i projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych reprezentatywnego związku celem przedstawienia opinii. W celu ustalenia, które akty prawne dotyczą zagadnień objętych zadaniami związków zawodowych należy ocenić, jakie zadania stawia ustawodawca organizacjom związkowym.

Ilekroć projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie organizacje związkowe uprawnione będą do zaopiniowania projektu takiego aktu, a organ prawodawczy zobowiązany będzie do przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Podkreślono, że uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela jest aktem prawa miejscowego. Mając na względzie, że przedmiot jej regulacji, dotyczący określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin nauczycielom, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, projekt uchwały winien zostać zaopiniowany przez organizacje związkowe, reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.

W dniu 4 października 2022 r. organ nadzoru wystąpił do Przewodniczącej Rady Miejskiej w Nowogardzie z prośbą o wskazanie, czy projekt zaskarżonej uchwały został przekazany do zaopiniowania przez związki zawodowe - zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 7 października 2022 r. (znak: [...]) Przewodnicząca oświadczyła, że w archiwum Gminy Nowogard nie znaleziono dokumentów opiniujących przez związki zawodowe wyżej wymienionej uchwały.

W świetle powyższego Wojewoda przyjął, że organy Gminy Nowogard nie dopełniły obowiązku przekazania projektu aktu do odpowiednich władz celem jego zaopiniowania, oraz zapewnienia udziału organizacjom związkowym w procesie legislacyjnym.

Zdaniem organu nadzoru, skoro Przewodnicząca nie przedstawiła dokumentacji stanowiącej dowód, że projekt uchwały został przekazany do związków zawodowych zgodnie z art. 19 ustawy, zatem dyspozycja tego przepisu została naruszona.

W dalszej części skargi podkreślono, że uprawnienie związków zawodowych jest niezależne od faktu przynależności do związku zawodowego osób, na które rozciągają się skutki projektowanego aktu prawnego. Organ nadzoru jednocześnie wskazał, że w dniu podejmowania uchwały kryterium reprezentatywności spełniały: Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność", Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych i Forum Związków Zawodowych.

Niezależnie od powyższego, za sprzeczny z art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela Wojewoda uznał przepis § 3 uchwały, zgodnie z którym Burmistrz może zwolnić lub obniżyć dyrektorowi przedszkola, szkoły tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, o którym mowa w § 1, jeżeli warunki funkcjonowania przedszkola, szkoły powodują znaczne zwiększenie zadań dyrektora.

Z treści przepisu ustawy wynika natomiast, że kompetencja zarówno do określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli pełniących funkcję kierownicze w szkole jak i udzielania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć przez nauczycieli pełniących funkcje kierownicze w szkołach prowadzonych przez gminę została przyznana radzie gminy. Prawodawca nie przewidział zatem możliwości scedowania tego uprawnienia na inny organ, w tym burmistrza.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych oraz art. art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela, zatem powinna zostać wyeliminowania z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odnosząc się do zarzutu, że podjęcie przedmiotowej uchwały nie zostało poprzedzone zwróceniem się o zaopiniowanie jej projektu przez organizacje związkowe w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, wyjaśnił, że organ podjął działania zmierzające do odnalezienia w archiwum Urzędu Miejskiego w Nowogardzie dokumentacji związanej z wystąpieniem o opinię związków zawodowych w trybie art. 19 ustawy przed podjęciem zaskarżonej uchwały w czerwcu 2009 r., jednak wykonana przez pracowników Urzędu Miejskiego szczegółowa analiza dokumentacji z tamtego okresu nie doprowadziła do odszukania opinii ani też wystąpienia o jej wydanie. Dodatkowo organ wskazał, że aktualnie w Urzędzie nie pracuje już żadna z osób, które w 2009 roku zajmowały się przygotowaniem zaskarżonej uchwały, co dodatkowo utrudniło ustalenie okoliczności faktycznych związanych z przygotowaniem procedury uchwałodawczej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu dokonania przez Radę Miejską w Nowogardzie nieuprawnionej subdelegacji na rzecz Burmistrza Nowogardu uprawnienia do zwalniania lub obniżki wymiaru godzin dyrektora przedszkola lub szkoły w ocenie organu, zakwestionowany przepis § 3 zaskarżonej uchwały, jest zgodny z przepisami prawa, a jednocześnie pozwala na odpowiedni poziom elastyczności rozwiązań legislacyjnych, pozwalający na sprawne dostosowanie sytuacji danego dyrektora do zaistniałych potrzeb i wymagań związanych z warunkami funkcjonowania przedszkola lub szkoły. Kwestionowana norma ma na celu ochronę dyrektora placówki, jako pracownika samorządowego, przed pracą ponad jego siły lub możliwości - jest to zatem przepis mający za zadanie ochronę praw pracowniczych, w tym godnych warunków pracy kierowników placówek oświatowych.

Ponadto udzielone Burmistrzowi w § 3 zaskarżonej uchwały uprawnienie dotyczy spraw indywidualnych, uzależnionych od zaistnienia w danym przypadku konkretnych warunków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zaskarżona uchwała ma charakter aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc nie może ona służyć rozwiązaniom doraźnym, indywidualnym, które często są niezbędne w relacji z dyrektorami placówek, jako pracownikami w stosunku do których uprawnienia pracodawcy wykonuje Burmistrz Nowogardu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz.2492), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Z kolei w myśl z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem, przy czym z zasady legalności wynika, że sąd ocenia zgodność z prawem wydanego aktu obowiązującym w dacie jego wydania .

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń (w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały określonej treści, naruszenia procedury podejmowania uchwał). W każdej sprawie musi więc zostać ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności kontrolowanej uchwały z przepisami obowiązującego prawa W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że za naruszenia skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały uznaje się naruszenia prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia.

Zgodnie z do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. W przypadku, gdy upłynął już 30. dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru stosownie do art. 93 ust. 1 tej ustawy, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie z tego uprawnienia skorzystał Wojewoda Zachodniopomorski.

Przedmiotem zaskarżenia Wojewody Zachodniopomorskiego jest uchwała Rady Miejskiej w Nowogardzie nr XXXII/258/09 z dnia 24 czerwca 2009 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolach oraz zasad zwalniania od obowiązku realizacji zajęć.

Wojewoda w odniesieniu do powołanej wyżej uchwały zakwestionował § 3 tego aktu prawnego wskazując na niezgodne z prawem przeniesienie kompetencji rady gminy na organ wykonawczy gminy oraz nie przedłożenie projektu uchwały, będącej aktem prawa miejscowego władzom statutowym reprezentatywnego związku zawodowego w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały) w celu jej zaopiniowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ze względu na przedmiot regulacji dotyczący wymiaru godzin zajęć nauczycieli nie budzi wątpliwości, iż kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, a przedmiot jej regulacji wkracza w sferę uprawnień pracowniczych nauczycieli.

Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie.

W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że stosowne upoważnienie dla organu samorządu terytorialnego musi być zawarte w akcie rangi ustawowej. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej : "u.s.g.", który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), który stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę określa zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6 (Dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3), oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3 (Tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, nauczycieli zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć ustala się, z zastrzeżeniem ust. 2a i 4a, według następujących norm: vide- tabela).

W ocenie Sądu, Wojewoda trafnie wywodzi, iż organ samorządu terytorialnego naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy polegający na zapewnieniu udziału organizacji związkowej w procesie legislacyjnym, tj. podjęciu uchwały z pominięciem przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym. Zakres przedmiotowy powyższej uchwały niewątpliwie wkracza w sferę uprawnień pracowniczych nauczycieli pracujących szkołach prowadzonych przez gminę Nowogard, a zatem mieści się w zakresie kompetencji związków zawodowych. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych). Natomiast w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska reprezentatywnej organizacji związkowej wyrażonego w opinii, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych).

W tej sprawie organ stanowiący gminy Nowogard nie wykazał, że w ogóle występował o zasięgnięcie opinii do związków zawodowych w rozumieniu powołanego wyżej art. 19 ustawy. Z odpowiedzi na skargę wynika, że brak jest dokumentów na tę okoliczność w zasobach archiwalnych a nadto, kwestia wykonania ciążącego na radzie gminy obowiązku nie wynika z załączonego do akt protokołu z sesji Rady Miasta, która odbyła się w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały (24 czerwca 2009 r.).

Biorąc pod uwagę, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, sytuacja kiedy nie poinformowano związku o zamiarze podjęcia podlegającej zaopiniowaniu przez związki zawodowe na podstawie art. 19 ustawy o związkach zawodowych nie może być potraktowana inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom.

Niezależnie od stwierdzenia powyższego, istotnego naruszenia prawa przedmiotowa uchwałą, skutkującego stwierdzeniem jej nieważności, Sąd zwraca uwagę na niezgodną z prawem treść § 3 ww. aktu prawnego. Rację ma Wojewoda, że wynikające z tego przepisu kompetencje przysługują ustawowo organowi prowadzącemu szkoły czyli radzie gminy, a co za tym idzie- nie mogą zostać scedowane na inny organ, w tym przypadku organ wykonawczy gminy. Takiego przekazania kompetencji ustawa - Karta Nauczyciela nie przewiduje.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przytoczone wyżej okoliczności wskazują, że zaskarżona uchwała niewątpliwie narusza obowiązujące prawo w sposób istotny i z tego powodu Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność tej uchwały.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/